環(huán)境治理不可“點(diǎn)剎”
——以環(huán)保法修訂案為視角

陳樂(lè)湖南省湘西自治州花垣縣委黨校

環(huán)境治理不可“點(diǎn)剎”
——以環(huán)保法修訂案為視角

陳樂(lè)
湖南省湘西自治州花垣縣委黨校

隨著最新環(huán)保法修正案的頒布實(shí)施，我國(guó)開(kāi)始一場(chǎng)環(huán)?！肮?jiān)戰(zhàn)”，但對(duì)于各地強(qiáng)硬的政策手段，各方學(xué)者專(zhuān)家是存在顧慮的，需不需要這么“狠”，這么“急”成為大家爭(zhēng)論的焦點(diǎn)。筆者將就該問(wèn)題集合環(huán)保法修訂案提出幾點(diǎn)淺見(jiàn)。

環(huán)境保護(hù)；環(huán)保法；治理；點(diǎn)剎

2014年4月24日，《環(huán)保法》完成了25年來(lái)的首次修訂，隨著新法出臺(tái)，國(guó)家環(huán)保部政策也開(kāi)始收緊，全國(guó)人民都在關(guān)注，在新法作用下環(huán)境將如何“狠治”。

一、治理環(huán)境不可“點(diǎn)剎”

山東臨沂作為首個(gè)被環(huán)保部點(diǎn)名整治的污染城市，也充分感受到了來(lái)自“嚴(yán)格之法”的決心。市長(zhǎng)被約談現(xiàn)場(chǎng)表態(tài)“再也不會(huì)被約談第二次?！币粫r(shí)全國(guó)人民都把關(guān)切的目光投向了這里，想看看這座久治無(wú)效的重污染工業(yè)城市在嚴(yán)格的環(huán)境法背景下進(jìn)行整改與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。

在高壓之下，臨沂市確實(shí)挽起袖子雷霆了一把，整改、拆遷、遣散、停業(yè)，經(jīng)過(guò)各方努力，今年3月~6月，臨沂市PM2.5、PM10、二氧化硫、氮氧化物4項(xiàng)污染物濃度比去年同期相比分別下降了27.8%、23.5%、41.4%和25.4%，優(yōu)良天數(shù)增加31天。[1]就上述數(shù)據(jù)來(lái)看，都是我們所愿意看到的結(jié)果。但企業(yè)負(fù)債、工人失業(yè)，城市GDP的下滑，為臨沂的城市穩(wěn)定和發(fā)展帶來(lái)不小的“陣痛”。而有部分專(zhuān)家學(xué)者在看到臨沂治污“后遺癥”之后也紛紛表示，治污環(huán)保是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，央視主持人董倩針對(duì)臨沂治污打了一個(gè)這樣的比方“打個(gè)比方，這就好像在開(kāi)車(chē)的過(guò)程中意識(shí)到這個(gè)方向是有問(wèn)題的，這個(gè)時(shí)候必須剎車(chē)，但現(xiàn)在的問(wèn)題是要一腳踩到底，來(lái)了一個(gè)死的急的剎車(chē)，還是說(shuō)在這個(gè)過(guò)程中知道要停車(chē)，要?jiǎng)x車(chē)，但是采取的是點(diǎn)剎。那么我們來(lái)看臨沂這次這么做，明顯的是狠狠地踩了一腳剎車(chē)，這個(gè)車(chē)是停下了，但是車(chē)上的乘客是人仰馬翻，有的摔的很重，有的勉強(qiáng)能站著，但是還不知道站多久。”[2]但對(duì)于這個(gè)說(shuō)法筆者是持保留態(tài)度的。首先主持人可能忘記有很大一部分企業(yè)在上了“經(jīng)濟(jì)發(fā)展”這趟快車(chē)時(shí)候就能夠意識(shí)到，環(huán)評(píng)這根“安全帶”的重要性。而對(duì)于那些一味追求黑色產(chǎn)值的企業(yè)，給他一記“急剎車(chē)”是極為必要的。至于摔得多重，能否站起來(lái)，這都取決于企業(yè)自身的抗阻能力和轉(zhuǎn)型決心。對(duì)于“一摔不起”的企業(yè)我想就是在這場(chǎng)“環(huán)保攻堅(jiān)戰(zhàn)”被優(yōu)勝劣汰的對(duì)象。當(dāng)然，筆者在這里大肆主張對(duì)于治污能力低的企業(yè)采取“一腳死剎車(chē)”并不是對(duì)于失業(yè)工人的漠視和企業(yè)破產(chǎn)的叫好，而是國(guó)家從立法層面加緊管理力度，各地企業(yè)必須跟上節(jié)奏，否則就不只是“自主剎車(chē)”的問(wèn)題。

二、嚴(yán)法之下求發(fā)展

修訂案，確立了全新的立法理念，倡導(dǎo)多元共治的治理思路，明確了各方在這場(chǎng)持久環(huán)?！肮?jiān)戰(zhàn)”中的責(zé)任，更首次在環(huán)保部門(mén)法中確立了相關(guān)行政、刑事責(zé)任的承擔(dān)，這些都是全新的思路與方向。接下來(lái)，筆者將結(jié)合這幾點(diǎn)“新，”為各地方經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展提出一些自己的淺見(jiàn)。

（一）轉(zhuǎn)變環(huán)境保護(hù)理念

在新法第一條中明確規(guī)定“為（...）保障公眾健康，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，制定本法”并在第四條明確規(guī)定“保護(hù)環(huán)境是國(guó)家的基本國(guó)策...促進(jìn)人與自然和諧的經(jīng)濟(jì)（...）使經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)?！笔状未_立了“環(huán)境保護(hù)堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔(dān)責(zé)的原則?！辈⒚磕?月5日為環(huán)境日。由此可見(jiàn)，國(guó)家這次把環(huán)境保護(hù)這個(gè)問(wèn)題提到了國(guó)策的高度。我們地方企業(yè)更應(yīng)該改變以往的“先污染，后治理”的落后、粗放型發(fā)展思維。將政策與新法緊扣，要始終將思想提升到新法立意之高度，在新法之框架內(nèi)制定發(fā)展計(jì)劃，保證各項(xiàng)事務(wù)開(kāi)展的有理有據(jù)有法。

（二）環(huán)境管理向“多元共治”轉(zhuǎn)型

在傳統(tǒng)的環(huán)保法中立法者更多考慮的是“管理”的概念。它是一種由國(guó)家、政府為主體具有強(qiáng)制性的自上而下單方向的以公共事務(wù)為重點(diǎn)的模式。但在最新《環(huán)保法》中我們看到了從“管理”跨越到“治理”的思維。它將主體從國(guó)家、政府?dāng)U大到了“社會(huì)力量，”也就是一種公共參與的概念。另外，該新法還特別新增了第五十四條至五十八條分別明確規(guī)定了公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)及政府信息公開(kāi)和環(huán)境公益訴訟等問(wèn)題。這部分是地方政府最需要加強(qiáng)的方面之一，從傳統(tǒng)角度上說(shuō)，中國(guó)人總是存在“遮羞”思維。但是在信息大爆炸，人人都是“記者”的時(shí)代背景下，各地需要轉(zhuǎn)換視角，迅速?gòu)膫鹘y(tǒng)思維中解放出來(lái)。對(duì)環(huán)境質(zhì)量、環(huán)境監(jiān)測(cè)、突發(fā)環(huán)境事件、環(huán)境行政許可、行政處罰結(jié)果、排污費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)和使用情況及違法者的名單等在法條上明確的公開(kāi)事項(xiàng)，及時(shí)公布。

（三）環(huán)評(píng)制度的完善

這一區(qū)塊的更新點(diǎn)十分密集，但總體來(lái)說(shuō)都是國(guó)家層面的宏觀調(diào)控內(nèi)容。主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：1、設(shè)置了“生態(tài)保護(hù)紅線”不可逾越，堅(jiān)守底線。2、國(guó)家實(shí)行“排污許可管理制度”“重點(diǎn)污染物排放總量控制制度”。3、到省、自治區(qū)、直轄市一級(jí)在組織制定經(jīng)濟(jì)、政策，應(yīng)充分考慮對(duì)環(huán)境影響，聽(tīng)取有關(guān)方面和專(zhuān)家意見(jiàn)。4、未做環(huán)評(píng)的項(xiàng)目不得開(kāi)工。5、對(duì)跨區(qū)域項(xiàng)目要實(shí)行“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一檢測(cè)、統(tǒng)一的預(yù)防措施”。6、并在省級(jí)以上政府建立環(huán)境資源承載能力檢測(cè)預(yù)警機(jī)制，組織建設(shè)檢測(cè)網(wǎng)絡(luò)，建立檢測(cè)數(shù)據(jù)共享機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)的管理。雖然這些條文只明確規(guī)定到省一級(jí)。這卻意味著，地方在制定環(huán)保政策時(shí)，可以在此條件下制定更為嚴(yán)格的規(guī)章制度。

（四）立法角度明確各方義務(wù)與責(zé)任

第一部分就是政府責(zé)任，在總則第六條“政府負(fù)責(zé)”、第八條“加大環(huán)保財(cái)政投入”、第二十六條“國(guó)家實(shí)行環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度?！币罂h級(jí)以上政府將環(huán)保目標(biāo)納入政府相關(guān)人員的考核內(nèi)容，作為對(duì)相關(guān)責(zé)任人考核評(píng)價(jià)的重要依據(jù)，并將結(jié)果向社會(huì)公開(kāi)。二十七條，“定期匯報(bào)制”各地方政府應(yīng)為改善環(huán)境質(zhì)量，制定計(jì)劃限期達(dá)標(biāo)。各地大型企業(yè)如是重污染型企業(yè)，為保護(hù)環(huán)境又確保企業(yè)的發(fā)展，更應(yīng)該客觀全面的把環(huán)評(píng)做好，在據(jù)各地特色的“xx標(biāo)準(zhǔn)”之下，經(jīng)濟(jì)健康綠色的持續(xù)增長(zhǎng)。

第二部分是企業(yè)責(zé)任。該部分新增了六條法規(guī)，明確了企業(yè)需實(shí)施清潔生產(chǎn)，排污企業(yè)應(yīng)當(dāng)建立環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度，重點(diǎn)排污單位應(yīng)當(dāng)監(jiān)測(cè)規(guī)范安裝使用監(jiān)測(cè)設(shè)備，保證監(jiān)測(cè)設(shè)備正常運(yùn)轉(zhuǎn)，保存原始檢測(cè)記錄。積極按照國(guó)家排放總量控制標(biāo)準(zhǔn)，控制排污，繳納排污費(fèi)用，并如實(shí)向社會(huì)公開(kāi)其主要排污的名稱(chēng)、排放方式、排放濃度和總量、超標(biāo)排放情況，以及防治污染設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)行情況，接受社會(huì)監(jiān)督。

第三部分是在新法中明確了公民的環(huán)保義務(wù)，總則第六條、第三十六條、第三十八條。規(guī)定了公民低碳生活、垃圾分類(lèi)、文明出行等。然而從我國(guó)目前狀況來(lái)看，在公民環(huán)保意識(shí)這一塊是做的比較欠缺的。如垃圾分類(lèi)，雖然會(huì)在垃圾桶上標(biāo)示“可回收”與“不可回收”的字樣，但是這都是形同虛設(shè)。這中間就有很多方面的原因，如家庭教育、社會(huì)教育、學(xué)校教育三方面等。可以積極在校園開(kāi)展垃圾分類(lèi)，垃圾再回收的宣講活動(dòng)，創(chuàng)意大賽，從孩子抓起，讓最純真的孩子影響身邊的大人。開(kāi)展垃圾分類(lèi)評(píng)比，直接納入各地績(jī)效考核中，促進(jìn)全民垃圾分類(lèi)，創(chuàng)建良好生活環(huán)境。

（五）強(qiáng)化監(jiān)管，環(huán)保使出“組合拳”。

新法首次對(duì)監(jiān)察機(jī)構(gòu)明確了法律地位，企業(yè)違法排污將受到罰款處罰，拒不改正的，將從處罰決定之次日起，按照處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰。明確指出地方法規(guī)可以根據(jù)環(huán)保的實(shí)際需要，增加前款規(guī)定的按日連續(xù)處罰的違法行為的種類(lèi)。1、對(duì)于情節(jié)嚴(yán)重的，報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉。環(huán)保主管部門(mén)及其他部門(mén)可將案件移送公安機(jī)關(guān)，對(duì)于直接負(fù)責(zé)人處十日以上十五日以下拘留；2、情節(jié)較輕的處五日以上十日以下拘留。（四種法定情形參見(jiàn)新《環(huán)保法》第六十三條）3、對(duì)于行政機(jī)關(guān)如果出現(xiàn)失職、包庇等違紀(jì)行為時(shí)將被處以相應(yīng)的行政處罰，造成嚴(yán)重后果，給予撤職或者開(kāi)除處分，主要負(fù)責(zé)人應(yīng)引咎辭職。違反本法規(guī)定，構(gòu)成的犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。這部分最為體現(xiàn)民眾口中說(shuō)所的“史上最嚴(yán)”的法規(guī)，從侵權(quán)責(zé)任、行政責(zé)任、刑事責(zé)任三管齊下，多種制裁，只為同創(chuàng)良好的環(huán)境。這樣的立法趨勢(shì)也是勢(shì)在必行的。

最后我們?cè)俅位氐轿恼麻_(kāi)頭時(shí)專(zhuān)家所說(shuō)的環(huán)保“點(diǎn)剎”理論。筆者只能說(shuō)，治污環(huán)保的雷霆之勢(shì)已經(jīng)上升到了國(guó)家立法層面，那么所謂的“點(diǎn)剎”就不必可行。各方力量硬起腕，狠下心，放長(zhǎng)遠(yuǎn)，想未來(lái)，那么中國(guó)在國(guó)際上簽署的各種“減排協(xié)議”“環(huán)保承諾書(shū)”才能正真得到實(shí)現(xiàn)，樹(shù)立一個(gè)東方大國(guó)“一言九鼎”的國(guó)際形象。

注釋?zhuān)?/p>

[1]http://www.hbzhan.com/news/detail/98055.html中國(guó)環(huán)保在線

[2]央視《新聞1+1》2015年7月2日