農(nóng)村基層民主制度的歷史軌跡及其對(duì)現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理的影響

楊早苗，張曉群，張暉中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)思想政治教育學(xué)院

農(nóng)村基層民主制度的歷史軌跡及其對(duì)現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理的影響

楊早苗，張曉群，張暉
中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)思想政治教育學(xué)院

基層民主制度是我國(guó)的一項(xiàng)基本政治制度。黨的十一屆三中全會(huì)以來，歷經(jīng)幾十年的探索與發(fā)展，中國(guó)的農(nóng)村基層民主制度已經(jīng)建立起來并不斷創(chuàng)新。通過對(duì)基層民主制度發(fā)展歷程的梳理和回顧，分析其對(duì)現(xiàn)代鄉(xiāng)村整理的影響，無論是對(duì)于國(guó)家未來政策的制定，還是對(duì)現(xiàn)存問題的解決都大有裨益。

農(nóng)村基層民主制度；村民自治；政治文明；民主；鄉(xiāng)村治理

項(xiàng)目信息：中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金項(xiàng)目“新媒體環(huán)境下馬克思主義理論研究與實(shí)踐創(chuàng)新”（項(xiàng)目編號(hào):2015RW001）。

一、農(nóng)村基層民主制度的概念和內(nèi)涵

基層民主制度是我國(guó)的一項(xiàng)基本政治制度，是指廣大人民群眾在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，在農(nóng)村、社區(qū)、企業(yè)、事業(yè)單位和其他基層自治組織中，直接行使民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督等民主權(quán)利，運(yùn)用自我管理、自我教育、自我發(fā)展等方式，對(duì)所在基層組織的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)公共事業(yè)進(jìn)行民主自治?；鶎用裰髦贫劝ㄞr(nóng)村村民自治制度和城市社區(qū)自治制度。

而農(nóng)村基層民主制度所指稱之“基層”就行政區(qū)劃而言主要是鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村。具體而言，農(nóng)村基層民主制度以村民自治制度為重點(diǎn)和核心，以民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督和村務(wù)政務(wù)公開為主要內(nèi)容和重要衡量指標(biāo)。不但是我國(guó)政治體制改革的重要內(nèi)容，而且是民主法制建設(shè)的重要組成部分。

二、農(nóng)村基層民主制度發(fā)展的歷史軌跡

（一）農(nóng)村基層民主制度的創(chuàng)制與推廣階段（1978——1988）

1978年十一屆三中全會(huì)召開后，經(jīng)濟(jì)體制改革率先在農(nóng)村取得突破。農(nóng)村地區(qū)實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，實(shí)行包產(chǎn)到戶。舊的人民公社體制已經(jīng)無法適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革的發(fā)展，出現(xiàn)了管理混亂。針對(duì)這種情況，1980年廣西宜山、羅城等地農(nóng)民自發(fā)組織村委會(huì)，制定規(guī)章。這種通過組委會(huì)或村管會(huì)在村中發(fā)展生產(chǎn)、維護(hù)治安及管理村中公共事務(wù)的探索與實(shí)踐被視為是村民自治制度的初創(chuàng)。這一創(chuàng)舉很快得到了國(guó)家和政府的支持和認(rèn)可，并在全國(guó)范圍內(nèi)得以逐漸示范和推廣。

1981年6月黨的十一屆六中全會(huì)《關(guān)于建黨以來黨的若干歷史問題的決議》提出在“基層政權(quán)”和“基層社會(huì)”中逐步實(shí)現(xiàn)“直接民主”。1982年《中華人民共和國(guó)憲法》從根本大法的高度對(duì)農(nóng)村基層民主制度予以明確，即“農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織”，并規(guī)定“村民委員會(huì)同基層政權(quán)的關(guān)系由法律規(guī)定”。1983年10月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于實(shí)行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》，決定“實(shí)行政社分開，建立鄉(xiāng)政府”。1987年，黨的十三大第一次在全國(guó)性的報(bào)告中肯定了農(nóng)村基層民主制度的地位和作用，“逐步做到群眾的事情由群眾自己依法去辦”。同年11月《村委會(huì)組織法（試行）》經(jīng)審議通過，自此以村民自治為核心的農(nóng)村基層民主制度開始步入法制化進(jìn)程。

（二）農(nóng)村基層民主制度的試行與成熟階段（1988——1998）

1988年，在民政部的推動(dòng)下，全國(guó)一千余個(gè)縣級(jí)單位按照《村民委員會(huì)組織法（試行）》進(jìn)行試點(diǎn)工作，全國(guó)鄉(xiāng)村的選舉也自同年6月開始，村民自治在全國(guó)范圍內(nèi)拉開序幕。大部分省級(jí)人大均制定了《實(shí)施村民委員會(huì)組織法（試行）辦法》，個(gè)別省份人大常委會(huì)村民委員會(huì)選舉辦法的制定使得村民自治的法律規(guī)章更為具體化。1990年，山東省萊西市召開“全國(guó)村級(jí)組織建設(shè)工作座談會(huì)”，這次會(huì)議對(duì)創(chuàng)造性地推動(dòng)農(nóng)村基層民主建設(shè)具有里程碑式的意義。同年9月，民政部下發(fā)了《關(guān)于在全國(guó)農(nóng)村開展村民自治示范活動(dòng)的通知》，決定在全國(guó)范圍內(nèi)開展村民自治示范活動(dòng)，更加有組織、有計(jì)劃、有步驟地在農(nóng)村基層逐步實(shí)現(xiàn)村民自治。1994年中共中央召開“全國(guó)農(nóng)村基層組織建設(shè)工作會(huì)議”，并提出要“切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織建設(shè)，更好地發(fā)揮黨支部的領(lǐng)導(dǎo)核心作用和戰(zhàn)斗堡壘作用”。在黨和政府的推動(dòng)下，農(nóng)村基層民主制度不斷走向制度化和程序化，以“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”的內(nèi)容框架結(jié)構(gòu)基本定型，依法自治的觀念也漸漸深入群眾。

（三）農(nóng)村基層民主制度的完善與發(fā)展（1998年至今）

1.黨的歷屆代表大會(huì)的高度重視

黨的十一屆三中全會(huì)后，黨對(duì)基層民主制度的認(rèn)識(shí)一直在不斷的深化和擴(kuò)展，歷屆黨的代表大會(huì)對(duì)農(nóng)村基層民主制度都有相應(yīng)的側(cè)重。特別是黨的十六大以后，黨對(duì)農(nóng)村基層民主政治建設(shè)的認(rèn)識(shí)逐步形成了科學(xué)體系，確立了以基層自治組織建設(shè)為依托，制度化建設(shè)為方式，在實(shí)踐中發(fā)展民主內(nèi)容和形式的基層民主政治建設(shè)的總體思路[1]。2002年7月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)出《關(guān)于進(jìn)一步做好村民委員會(huì)換屆選舉工作的通知》，指出：要“由村民會(huì)議或各村民小組民主推選產(chǎn)生村民選舉委員會(huì)”，保證“村民的推選權(quán)”。這是推行村民自治以來第一份全面規(guī)范村民委員會(huì)直接選舉工作的中央文件，為各地加強(qiáng)農(nóng)村基層民主民主政治建設(shè)，規(guī)范村委會(huì)選舉程序，提供了重要的政策依據(jù)[2]。2007年，黨的十七大把“基層群眾自治制度”首次納入中國(guó)特色政治制度范疇，確立為“我國(guó)社會(huì)主義政治制度的重要組成部分”和“中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路的重要內(nèi)容”。黨的十八大報(bào)告提出“進(jìn)一步完善基層民主制度的重大任務(wù)”，并且“將發(fā)展基層民主納入中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的總體框架”。2013年，黨的十八屆三中全會(huì)對(duì)發(fā)展基層民主提出了更加明確的要求：“暢通民主渠道，健全基層選舉、議事、公開、述職、問責(zé)等機(jī)制。開展形式多樣的基層民主協(xié)商，推進(jìn)基層協(xié)商制度化，建立健全居民、村民監(jiān)督機(jī)制，促進(jìn)群眾在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中依法自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督。”這一系列方針政策都表明了農(nóng)村基層民主建設(shè)的重要性，為建設(shè)與發(fā)展農(nóng)村基層民主提供了保障，指明了方向。

2.相關(guān)法律法規(guī)的修訂和完善

(1)《選舉法》的修訂為農(nóng)民選舉權(quán)的行使提供了法律依據(jù)

農(nóng)民在政治權(quán)利和訴求的表達(dá)方面一直是現(xiàn)代社會(huì)中的弱勢(shì)群體，較之其他社會(huì)主體更欠缺政治素養(yǎng)和表達(dá)技巧。我國(guó)是農(nóng)業(yè)大國(guó)，龐大的農(nóng)民群體是否能夠合理地行使自己的政治權(quán)利和自由關(guān)系到社會(huì)公平正義的真正實(shí)現(xiàn)。2010年《選舉法》的修訂就是針對(duì)農(nóng)民選舉權(quán)不公平的問題?！哆x舉法》的修訂使得城鄉(xiāng)同比，同票同權(quán)，從而為農(nóng)民行使選舉權(quán)提供了法律依據(jù)。使得農(nóng)民能夠更好的行使自己對(duì)國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)的參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，極大地推動(dòng)了社會(huì)主義民主政治建設(shè)[3]。

(2)《村委會(huì)組織法》的修訂為選舉公正提出了相應(yīng)規(guī)范

吸取了各地具體的實(shí)踐反饋的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)后，1998年正式頒布《村委會(huì)組織法》。與1987年的《村委會(huì)組織法（試行）》相比，其進(jìn)步主要體現(xiàn)在以下方面：首先，以具有法律術(shù)語(yǔ)“選民”概念，替換了具有傳統(tǒng)“村民”表述，規(guī)范了相關(guān)的表述；其次，程序方面，增加了“三分之一以上的村民代表聯(lián)名”附加罷免理由即可提出罷免申請(qǐng)，加強(qiáng)了監(jiān)督力度；再次，增加村民小組會(huì)議制度，調(diào)整村民議事日程，擴(kuò)大了民主參與；最后，規(guī)定了村務(wù)、財(cái)務(wù)公開，真正做到民主管理?！洞逦瘯?huì)組織法》的修訂，使得村委會(huì)的職責(zé)得以明確和完善，村干部的領(lǐng)導(dǎo)作用得以更好發(fā)揮，村民的權(quán)益得到了更好的保障。

(3)《農(nóng)村基層干部廉潔履行職責(zé)若干規(guī)定（試行）》為村干部廉潔履職提出了具體要求

根據(jù)黨多年的基層實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)基層干部履職中出現(xiàn)的問題，2011年5月，國(guó)務(wù)院頒布施行《國(guó)務(wù)院基層干部廉潔履行職責(zé)若干規(guī)定（試行）》?！兑?guī)定》針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子、村黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子分別提出了“19個(gè)不準(zhǔn)”和“22個(gè)不準(zhǔn)”的規(guī)定，以敦促農(nóng)村黨員干部廉政履職，深入反腐工作。這些規(guī)定注重與其他法律法規(guī)的協(xié)調(diào)與銜接，在保持與法律一致性的基礎(chǔ)上又進(jìn)行了理論創(chuàng)新。

三、農(nóng)村基層民主制度的發(fā)展對(duì)現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理的影響

改革開放后，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的推行和農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革的開展，鄉(xiāng)村治理開啟了新篇章。作為鄉(xiāng)村治理重要組成部分的農(nóng)村基層黨組織改革、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)型、村民自治以及戶籍治理都與農(nóng)村基層民主制度的發(fā)展息息相關(guān)。[4]

首先，農(nóng)村基層民主制度的發(fā)展鞏固了農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)地位。黨的基層組織是當(dāng)在社會(huì)基層組織中的戰(zhàn)斗堡壘，因?yàn)槠涑袚?dān)著密切聯(lián)系群眾、關(guān)心和幫助群眾克服日常生活中的困難和對(duì)群眾進(jìn)行思想政治教育的重要任務(wù)。[5]農(nóng)村基層黨組織不僅是農(nóng)村社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)者、監(jiān)督者，更是廣大農(nóng)民利益的最忠實(shí)代表。農(nóng)村基層民主制度的完善，特別是選舉程序的公開和公正使得農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)地位得以鞏固，農(nóng)民參政議政意識(shí)的加強(qiáng)，也敦促基層黨組織更好地領(lǐng)導(dǎo)和服務(wù)農(nóng)民建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村。

其次，政府作為基層公共權(quán)力的擁有者，在農(nóng)村治理方面凸顯日益重要的作用。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擁有公權(quán)力，用以維護(hù)農(nóng)村社會(huì)秩序；另一方面，村干部是政府與村民直接的協(xié)調(diào)者。[6]村干部在村莊中擁有個(gè)人魅力型權(quán)威，他們不但能夠整合村里資源，將村民組織起來，使之形成合力，此外，他們還能在鄉(xiāng)村社會(huì)這個(gè)典型的人情社會(huì)里較好地協(xié)調(diào)村里人際關(guān)系。而農(nóng)村基層民主制度的發(fā)展，特別是民主管理和民主監(jiān)督方面的制度完善為政府和農(nóng)民之間打開了一條嶄新的溝通方式，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府利用最為接近群眾的天然優(yōu)勢(shì)，關(guān)注民眾訴求，積極調(diào)和矛盾，為社會(huì)和諧做出了巨大貢獻(xiàn)。在為村民提供管理和服務(wù)的同時(shí)，合力建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，為國(guó)家貢獻(xiàn)力量。

最后，農(nóng)民是新農(nóng)村建設(shè)的主體，農(nóng)村基層民主制度更好地保障了農(nóng)民的民主權(quán)利，擴(kuò)大了農(nóng)民的政治參與。農(nóng)村基層民主制度規(guī)范執(zhí)行了村民委員會(huì)成員的選舉和罷免程序，切實(shí)保障農(nóng)民的選舉權(quán)；選舉過程公開透明，最大程度保證了選舉公平。民主決策的事項(xiàng)范圍的進(jìn)一步擴(kuò)大和明確，也使得言路廣開、良言廣納，提高了村民議事和決策的科學(xué)性，保障農(nóng)民切身利益。[7]村務(wù)公開、財(cái)務(wù)公開制度的落實(shí)，增強(qiáng)農(nóng)村公共事務(wù)管理的公開性、透明度，保障農(nóng)民的知情權(quán)。村委會(huì)報(bào)告工作制度、對(duì)村級(jí)組織和干部的民主評(píng)議制度等也保障了村民權(quán)益不受侵害。農(nóng)村基層民主制度的完善和落實(shí)給予村民真正的話語(yǔ)權(quán)使之真正成為權(quán)利的主人和“村莊的主人”。正因?yàn)檫@樣農(nóng)民才真心地支持、擁護(hù)并配合現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理，積極參與未來的社區(qū)建設(shè)。[8]

[1]徐勇,劉義強(qiáng).我國(guó)基層民主政治建設(shè)的歷史進(jìn)程與基本特點(diǎn)探討[J].政治學(xué)研究，2006(4).

[2]李黃駿,張桂琳.村民自治的問題背景及研究意義[J].中國(guó)高校社會(huì)科學(xué),2014(4).

[3]胡榮村.民委員會(huì)的自治及其與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系[J].二十一世紀(jì),2002(9).

[4]于建嶸.黑惡勢(shì)力是如何侵入農(nóng)村基層政權(quán)的？——對(duì)湘南40個(gè)“失控村”的調(diào)查[J].中國(guó)老區(qū)建設(shè),2007(10).

[5]孟祥科.中國(guó)農(nóng)村基層民主制度實(shí)現(xiàn)路徑分析[J].中國(guó)特色社會(huì)主義研究,2006(5).

[6]金太軍,董磊明.村民自治背景下鄉(xiāng)村關(guān)系的沖突及其對(duì)策[J].中國(guó)行政管理,2000(10).

[7]張百順.新農(nóng)村建設(shè)村民自治發(fā)展中的矛盾及化解對(duì)策[J].內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào):社會(huì)科學(xué)版，2010(12).

[8]張?chǎng)H鵬,吳敏先.通過村民自治促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)和諧[J].東北師大學(xué)報(bào):哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版,2011(6).

[9]羅光華.城鄉(xiāng)治理體系的現(xiàn)代化與鄉(xiāng)村治理能力塑造[J].《當(dāng)代世界與社會(huì)主義》（半月刊）,2014(6).

[10]少涵,崔嘉欣,王衛(wèi)東.村民自治教育:新形勢(shì)下農(nóng)村普法工作重心[J].高等農(nóng)業(yè)教育,2010(7).

楊早苗（1990-），女，吉林德惠人，中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)思想政治教育學(xué)院2014級(jí)碩士研究生，馬克思主義理論專業(yè)，馬克思主義中國(guó)化研究方向；

張曉群（1968-），女，四川閬中人，中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)思想政治教育學(xué)院副教授，碩士生導(dǎo)師，從事馬克思主義中國(guó)化研究。