聚焦新修《食品安全法》探討食品監(jiān)管新模式

王崇民+馬熠睿

6月15日，第七屆全國食品安全宣傳周在北京啟動。此次會議由國務院食品安全委員會辦公室、中央精神文明建設(shè)指導委員會辦公室、教育部、工業(yè)和信息化部、公安部、農(nóng)業(yè)部、商務部、國家衛(wèi)生和計劃生育委員會、國家工商行政管理總局、國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局、國家新聞出版廣電總局、國家食品藥品監(jiān)督管理總局、國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室、中國保險監(jiān)督管理委員會、國家糧食局、共青團中央、中國科學技術(shù)協(xié)會、中國鐵路總公司主辦。本次參會的500多名代表圍繞主題“尚德守法?全面提升食品安全法治化水平”進行了主題演講和熱烈討論。在分論上，食品藥品監(jiān)管總局、農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生計生委、質(zhì)檢總局進出口食品安全局、北京市食品藥品監(jiān)管局、公安部治安管理局等各個部門的代表針對新修《食品安全法》進行了發(fā)言。

徐景和：

新版《食品安全法》堪稱史上最嚴

食品藥品監(jiān)管總局法制司司長徐景和表示，第十二屆全國人大常委會第十四次會議高票審議通過新修訂的《食品安全法》。新法從104條增加到154條，新增50條，對原有70%的條文進行了實質(zhì)性修改;法律文本從1.5萬字，增加到3萬字;法律責任從15條增加到28條。新版《食品安全法》被稱為“史上最嚴的食品安全法”，它在中國食品安全法制建設(shè)史上，具有新的里程碑意義。

據(jù)徐景和介紹，《食品安全法》的修訂，堅持了科學立法、民主立法、開放立法的總要求，努力以“四個堅持”和“四個追求”，打造我國《食品安全法》的“升級版”。新修訂的《食品安全法》主要體現(xiàn)了幾個方面的成長與進步：

第一、強化食品安全統(tǒng)一治理。新修訂的《食品安全法》以法律形式鞏固了食品安全監(jiān)管體制的改革成果，明確食品藥品監(jiān)督管理部門負責食品生產(chǎn)經(jīng)營的全程監(jiān)管，建立統(tǒng)一權(quán)威的食品藥品監(jiān)管體系，為實施最嚴格的食品安全監(jiān)管提供有效的體制保障。

第二、強化食品安全風險治理。新修訂的《食品安全法》強調(diào)，食品安全工作實行預防為主、風險管理、全程控制、社會共治，建立科學、嚴格的監(jiān)督管理制度。在風險治理方面，增加了風險分級管理制度、風險交流制度、風險自查制度、責任約談制度，同時還完善了食品召回制度。除食品生產(chǎn)者承擔問題食品召回義務外，食品經(jīng)營者因其自身原因?qū)е聠栴}食品發(fā)生時，也應承擔召回義務。

第三、強化食品安全全程治理。風險貫穿于食品的全生命周期，防控也必然覆蓋于生產(chǎn)經(jīng)營的全過程。新修訂的《食品安全法》強化了全程治理，不僅強化源頭管理，加快淘汰劇毒、高毒、高殘留農(nóng)藥，推動替代產(chǎn)品的研發(fā)和應用，還鼓勵使用高效低毒低殘留農(nóng)藥，禁止將劇毒、高毒農(nóng)藥用于蔬菜、瓜果、茶葉和中草藥材等國家規(guī)定的農(nóng)作物。同時也強化過程控制和全程追溯。

第四、強化食品安全社會共治。食品安全擁有最廣泛的利益相關(guān)者，應當建立最緊密的命運共同體。在充分發(fā)揮食品行業(yè)協(xié)會、消費者協(xié)會等社會組織積極作用的同時，新法還建立了貢獻褒獎制度、有獎舉報制度、責任保險制度。

第五、強化食品安全專業(yè)制。在信息化時代，食品安全風險更加復雜、隱蔽，為此須打造職業(yè)化、專業(yè)化的管理人員和監(jiān)管隊伍。由此，要強化食品安全管理的專業(yè)化，強化監(jiān)管執(zhí)法人員的專業(yè)化。

第六、強化食品安全陽光治理。新法突出了食品安全信息公開，有關(guān)公布、公開、廣告、公示等規(guī)定達40多處，涉及食品安全標準公開、風險交流公開、產(chǎn)品注冊公開、企業(yè)許可公開、監(jiān)督抽檢公開、行政處罰公開等多個方面，形成系統(tǒng)完備的信息公開機制。

第七、強化食品安全責任治理。新修訂的《食品安全法》進一步明確了食品生產(chǎn)經(jīng)營者、地方政府、監(jiān)管部門、行業(yè)協(xié)會、消費者協(xié)會、檢驗機構(gòu)、認證機構(gòu)、新聞媒體等在食品安全方面的權(quán)利、義務和責任。對違反法定義務的，須追究刑事責任，突出刑事責任優(yōu)先原則。對于涉嫌構(gòu)成犯罪的，及時移送公安機關(guān)，依法追究刑事責任。同時新法還建立了首負責任制，接到消費者賠償要求的生產(chǎn)經(jīng)營者，應當先行賠付，不得推諉;強化民事連帶責任，如網(wǎng)絡食品交易第三方平臺提供者未履行管理義務，使消費者的合法權(quán)益受到損害的，應當與食品經(jīng)營者承擔連帶責任;完善懲罰性賠償制度，消費者受到損害的，可要求生產(chǎn)者或者經(jīng)營者支付價款10倍或者損失3倍的賠償金。

金發(fā)忠：

強化學習新《食品安全法》

農(nóng)業(yè)部農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督管理局副局長金發(fā)忠表示，首先，要強化新《食品安全法》的學習、宣貫，并按照全國人大和國務院的部署，跟進做好《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的修訂工作，并牢固樹立“產(chǎn)”、“管”并舉監(jiān)管理念，打擊違法行為，從產(chǎn)銷兩方面進行管理。

其次，從“產(chǎn)出來”全面推進“四化生產(chǎn)”，實施農(nóng)業(yè)標準制修訂5年行動計劃，每年新制定1000項，力爭2020年農(nóng)獸藥殘留標準達到1萬項，發(fā)揮新型經(jīng)營主體引領(lǐng)作用，率先在合作社、龍頭企業(yè)推行生產(chǎn)記錄臺賬制度，力爭5年內(nèi)基本實現(xiàn)全覆蓋。以生豬、肉牛等“菜籃子”產(chǎn)品為重點開展追溯試點，推行產(chǎn)地準出和市場準入，推廣“耳標”和”二維碼”，力爭5年內(nèi)大部分合作社、龍頭企業(yè)實現(xiàn)可追溯和牛奶全面追溯管理。穩(wěn)步發(fā)展無公害、綠色和有機農(nóng)產(chǎn)品，打造一批優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品品牌。

最后，從“管出來”大力推行“兩治”。實現(xiàn)與食藥部門無縫對接，共同形成生產(chǎn)、流通、加工、消費全程監(jiān)管鏈條。深化突出問題整治，嚴打非法添加、制假售假、私屠濫宰等行為。加強基層監(jiān)管隊伍建設(shè)，推進綜合執(zhí)法，著力提升執(zhí)法能力。開展國家農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全縣創(chuàng)建活動，強化屬地管理責任，鼓勵基層探索有效監(jiān)管模式。建立農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全信用體系，鼓勵社會監(jiān)督，加強科普解讀。

蘇志：

實行嚴格的風險評估制度

衛(wèi)生計生委食品安全標準與監(jiān)測評估司司長蘇志表示，在食品安全監(jiān)管上，衛(wèi)計委的主要職責是風險監(jiān)測、風險評估、制定公布標準和食源性疾病管理。

食品安全風險監(jiān)測是指對食源性疾病、食品污染以及食品中有害因素的分布及其變化情況進行連續(xù)、動態(tài)觀察，系統(tǒng)收集食品安全風險的科學數(shù)據(jù)。

蘇志還表示，衛(wèi)計委將會同相關(guān)部門制定與實施風險監(jiān)測計劃，指導地方做好監(jiān)測方案的實施，實現(xiàn)全國風險監(jiān)測縣級區(qū)域全覆蓋目標，也將進一步規(guī)范風險信息通報與會商，實施風險分級管理。

食品安全風險評估是運用科學方法，根據(jù)食品安全監(jiān)測信息、科學數(shù)據(jù)以及有關(guān)信息對食品、食品添加劑、食品相關(guān)產(chǎn)品中生物性、化學性和物理性因素對健康的影響進行風險評估。

蘇志指出，要實行嚴格的風險評估制度，需做到科學性、獨立性。成立風險評估專家委員會，由醫(yī)學、農(nóng)業(yè)、食品、營養(yǎng)、生物、環(huán)境等方面的專家組成，并由國務院衛(wèi)生行政部門負責組織風險評估工作，公布評估結(jié)果。

在加強食源性疾病防控方面，蘇志呼吁醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)認真開展食源性疾病監(jiān)測和報告工作，加強哨點醫(yī)院建設(shè)，提高疾病監(jiān)測水平。有關(guān)部門要協(xié)助各級疾病預防控制機構(gòu)做好食品安全事故流行病學調(diào)查和衛(wèi)生處理。各級衛(wèi)生行政部門要及時將食品安全有關(guān)的疾病信息通報同級食品藥品監(jiān)管部門，加強部門協(xié)作，形成整體防控合力。”中國真正的食品安全問題不是添加劑的問題，而是食源性疾病的問題?！?/p>

今年是十二五的最后一年，蘇志表示，衛(wèi)計委今年將會同有關(guān)部門，加快完成食品安全國家標準的整合和制定計劃?！?目前已經(jīng)制定公布492項食品安全國家標準，基本覆蓋保障食品安全的主要指標萬余項。近期我們又通過了300余項標準，年內(nèi)還將完成200余項食品安全國家標準整合任務?！?/p>

林偉：

進出口食品貿(mào)易數(shù)量持續(xù)快速增長

質(zhì)檢總局進出口食品安全局局長林偉與會并表示，目前我國進出口食品貿(mào)易數(shù)量持續(xù)快速增長。我國進出口食品農(nóng)產(chǎn)品的貿(mào)易額從2000年的268億美金增長到2014年的1928.2億美元，增長了6.2倍。進口方面，2000年我國進口食品農(nóng)產(chǎn)品的貿(mào)易額只有112億美金，到2014年達到1214.8億美元，增長近10倍。出口方面，我國從2000年的156億美元增長到去年的713.6億美金，增長了3.6倍。2012年我國已超過美國，成為全球最大的食品農(nóng)產(chǎn)品進口市場。

林偉表示，這不只是數(shù)量的增長，隨著貿(mào)易全球化的發(fā)展，全球食品供應鏈將變得愈發(fā)復雜，過去一個產(chǎn)品的生產(chǎn)、加工和消費可能都是本地化進行。如今變成了全球化，尤其是一些大的全球化企業(yè)的出現(xiàn)，使一個產(chǎn)品的原料在一個國家生產(chǎn)后可能要銷售到世界各地。在這種情況下，一個國家發(fā)生的食品安全問題，就可能引發(fā)出全球性的食品安全問題。應全球食品供應鏈環(huán)節(jié)的復雜化，也使我國對于進出口食品安全監(jiān)管更加困難。

他還表示，由于科學技術(shù)的快速發(fā)展，轉(zhuǎn)基因食品的出現(xiàn)、跨境電商的蓬勃發(fā)展，非傳統(tǒng)食品安全問題的日益凸顯也導致我國對于進出口食品安全監(jiān)管面臨巨大的挑戰(zhàn)。

對此，林偉認為，新《食品安全法》的出臺對于進出口食品安全監(jiān)管恰逢其時。第一，在進出口食品安全監(jiān)管方面，新《食品安全法》進一步突出了企業(yè)質(zhì)量安全主體的責任，建立了四位一體的責任體系。同時，出口方面，規(guī)定進口商應對境外出口商，境外生產(chǎn)企業(yè)進行審核，要求境外出口商和生產(chǎn)企業(yè)按照中國的食品安全和國家標準的要求進行生產(chǎn)。

第二，進一步明確了出口食品監(jiān)管的主體。新《食品安全法》第91條，明確了國家出入境檢驗檢疫部門對進出口食品安全實施監(jiān)督管理。

第三，進一步完善了進出口食品安全監(jiān)管的體系，不僅強化了對境外源頭的監(jiān)管，還完善了口岸檢驗的檢驗監(jiān)管制度，落實了各方責任。

第四，強化了進口食品監(jiān)管部門之間的聯(lián)動。新《食品安全法》第95條規(guī)定，市縣以上人民政府食品藥品監(jiān)督管理部門對國內(nèi)市場銷售的進口食品實行監(jiān)督管理，對于發(fā)現(xiàn)的問題要及時向出入境檢驗檢疫機構(gòu)進行通報，由國家出入境檢驗檢疫機構(gòu)及時采取相應的控制措施。

“按照新的《食品安全法》，在進口食品安全監(jiān)管方面，質(zhì)檢總局進出口食品安全局將建立基于風險分析，符合國際慣例，同時覆蓋進出口過程的監(jiān)督管理體系。”林偉透露。

許成磊：

新《食品安全法》突出“刑事責任優(yōu)先”

公安部治安管理局打假處處長許成磊表示，新修訂的《食品安全法》突出“刑事責任優(yōu)先”原則，比如第123條規(guī)定，經(jīng)營病死、死因不明的禽、畜、獸、水產(chǎn)動物肉類及其制品的，原則上即構(gòu)成刑法第143條規(guī)定的生產(chǎn)銷售不符合安全標準的食品罪，要予以刑事追究。

在新法中，首次規(guī)定對危害較大、尚未構(gòu)成犯罪的違法處罰情形。許成磊表示，此次新修訂食品安全法也規(guī)定了7種危害相對較大的食品安全違法情形在達不到刑事追究的情況下，情節(jié)嚴重的，在給予吊銷許可證的同時，可以由公安機關(guān)對直接負責的主管人員和其他直接責任人員處5日以上15日以下拘留。

許成磊還表示，很多食品安全違法行為有一個從小到大、由量變到質(zhì)變的過程，比如病死豬犯罪，現(xiàn)在往往形成了從銷售病死豬到收購加工病死豬肉再到深加工食品的犯罪利益鏈條，在這個犯罪鏈條中，沒有前端由少量逐步積累的銷售病死豬行為，就沒有后續(xù)的龐大犯罪網(wǎng)絡。前端的銷售少量的病死豬行為如果直接入罪似乎過重，但僅一般的罰款處罰，又不足以發(fā)揮懲戒作用，在這種情況下作為限制人身自由的行政拘留處罰能夠發(fā)揮很好的震懾作用。

許成磊說，新法的這一規(guī)定，使食品安全違法行為的懲戒形成了從一般行政處罰到行政拘留再到刑事追究的嚴密法律責任體系，充分體現(xiàn)了新《食品安全法》預防為主、打早打小、從嚴懲處的理念。

再次，新法首次以法律的形式明確行刑銜接的機制和要求。根據(jù)新修訂《食品安全法》第121條規(guī)定，不僅縣級以上人民政府食品藥品監(jiān)督管理、質(zhì)量監(jiān)督管理等部門發(fā)現(xiàn)涉嫌食品安全犯罪的，應當按照有關(guān)規(guī)定及時將案件移送公安機關(guān)。對于移送案件，公安機關(guān)應當及時審查，認為有犯罪事實需要追究刑事責任的，應當立案偵查。而且，公安機關(guān)在食品安全犯罪案件偵查過程中認為沒有犯罪事實，或者犯罪事實顯著輕微，不需要追究刑事責任，但依法應當追究行政責任的，應當及時將案件移送食品藥品監(jiān)督管理、質(zhì)量監(jiān)督等部門和監(jiān)察機構(gòu)，有關(guān)部門應當依法處理。

許成磊表示，這一規(guī)定既是針對實踐中行刑銜接普遍存在的有案不移、有案不立等現(xiàn)象所作出的規(guī)定，更主要的是確保行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法的無縫銜接，依法從嚴懲治食品安全違法犯罪，不能讓食品安全違法犯罪降格處罰、逃避處罰。

許成磊介紹，目前公安部對貫徹貫徹新修訂的《食品安全法》提出了明確要求。一是繼續(xù)強化刑事打擊，重點打擊肉、油、蛋、奶等群眾日常消費食品領(lǐng)域的違法犯罪;二是研究細化公安機關(guān)行政拘留處罰措施;三是制定出臺《關(guān)于進一步加強食品藥品安全行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的意見》。

目前，公安部正在積極會同國家食品藥品監(jiān)管總局進一步修改完善意見稿，著力建立健全線索共享、案件移送、聯(lián)合督辦、信息發(fā)布、辦案協(xié)作等一系列工作機制。

張志寬：

將啟動《北京市食品安全條例》修訂

北京市食品藥品監(jiān)管局局長張志寬表示，新修訂版《食品安全法》將進一步推動屬地領(lǐng)導的責任意識，下一步將及時啟動《北京市食品安全條例》修訂，細化屬地政府責任。

張志寬說，北京是一個特大型消費城市，管理難度非常大。北京有將近3000萬人口，一天吃的蔬菜將近3000萬公斤，所以在保證食品零風險上確實存在很大的困難。

針對如何對北京市的食品安全進行保障？張志寬表示，自中央十八屆三中全會提出來建立統(tǒng)一、高效、權(quán)威的食品藥品監(jiān)管體制以來，北京市就實施了新一輪的食品藥品安全的體制改革。

張志寬還表示，為落實屬地責任，北京建立了市一級、區(qū)一級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道一級的三級食品安全委員會，并且是垂直的執(zhí)法體系，調(diào)動了區(qū)縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道一級政府屬地責任的熱情和積極性。實施一年多來，全市上下左右團結(jié)一致和區(qū)縣一級政府溝通協(xié)作，效果非常明顯，這個體制充分體現(xiàn)了優(yōu)勢，也極大地發(fā)揮了屬地的熱情，落實了食品安全法所要求的屬地責任的問題，落到了實處。

張志寬還強調(diào)了新修訂版《食品安全法》將進一步推動屬地領(lǐng)導的責任意識，下一步將及時啟動《北京市食品安全條例》修訂，細化屬地政府責任。