協(xié)商民主與國(guó)家治理的內(nèi)在關(guān)聯(lián)與互動(dòng)建構(gòu)

李翔++許昌敏

摘要：協(xié)商民主是我國(guó)社會(huì)主義民主政治的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，是黨的群眾路線在政治領(lǐng)域的重要體現(xiàn)：國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是全面深化改革的總目標(biāo)。二者以公共利益為共同目標(biāo)，以多元平等為共同原則，以協(xié)商合作為共同方式，存在內(nèi)在的緊密關(guān)聯(lián)。同時(shí)，國(guó)家治理的完善是發(fā)展協(xié)商民主的重要保障，發(fā)展協(xié)商民主是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的關(guān)鍵路徑。推動(dòng)國(guó)家治理進(jìn)程與發(fā)展協(xié)商民主制度是一個(gè)相輔相成、相互建構(gòu)的過程。

關(guān)鍵詞：協(xié)商民主：國(guó)家治理；關(guān)聯(lián)：互動(dòng)

中圖分類號(hào)：D61 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-854X（2015）06-0061-05

在社會(huì)主義制度體系建設(shè)中，民主化的制度安排對(duì)推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化至關(guān)重要。協(xié)商民主是我國(guó)社會(huì)主義民主政治的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，它在國(guó)家權(quán)力中樞和社會(huì)公眾之間建立起一道橋梁，既能夠優(yōu)化國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)政治體系的開放性，又能夠博采眾長(zhǎng)、廣納賢言，促成的決策能夠達(dá)到多贏的結(jié)果，更好地代表和維護(hù)人民群眾的根本利益。協(xié)商民主與國(guó)家治理有著內(nèi)在的緊密關(guān)聯(lián)。發(fā)展協(xié)商民主是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的關(guān)鍵路徑，國(guó)家治理的完善是發(fā)展協(xié)商民主的重要保障。推動(dòng)協(xié)商民主的發(fā)展與完善國(guó)家治理是一個(gè)相互建構(gòu)的過程。

一、協(xié)商民主與國(guó)家治理的內(nèi)在關(guān)聯(lián)

（一）以公共利益為共同目標(biāo)

西方學(xué)者視政治為“社會(huì)價(jià)值的權(quán)威性分配活動(dòng)”。這不僅體現(xiàn)出政治是一個(gè)集體決策的過程，也表現(xiàn)為各種團(tuán)體或個(gè)人為了各自的利益所結(jié)成的特定關(guān)系。公共利益是指社會(huì)或國(guó)家占絕對(duì)地位的集體利益，而不是某個(gè)狹隘或?qū)ｉT行業(yè)的利益，即公共利益應(yīng)表現(xiàn)為大眾的福利而不是少數(shù)人的福利。協(xié)商民主作為一種獨(dú)特的政治形式，是公民通過平等對(duì)話、討論、審議等方式，參與公共決策和政治生活的過程。它積極溝通不同社會(huì)群體、階層、公民個(gè)人相互之間的利益關(guān)系，使得所有與公共利益相沖突的利益主體都對(duì)具體的公益行為作出妥協(xié)，把實(shí)現(xiàn)公共利益作為最終追求目標(biāo)。協(xié)商民主理論從20世紀(jì)80年代西方政治哲學(xué)復(fù)興以后興起，其主旨和導(dǎo)向?qū)τ诟鞣N現(xiàn)代民主理論來說是共同的，它們都在尋找某種共同的聲音，復(fù)興某種形式的“公共利益”。作為“所有公民都參與的共同性的社會(huì)活動(dòng)”，協(xié)商民主強(qiáng)調(diào)公共利益的廣泛性和共識(shí)性，真正的協(xié)商必然與我們稱之為公共利益的事情相關(guān)，“這種公共利益觀念也會(huì)趨向客觀性”。協(xié)商民主是謀求各階層各方面利益訴求的最大公約數(shù)，然后將這些利益要求反映到法律以及公共政策中去，公共利益就在這一過程中產(chǎn)生、聚合和實(shí)現(xiàn)。

治理的基本含義是指在一個(gè)既定的范圍內(nèi)運(yùn)用權(quán)威維持秩序，滿足公眾的需要。其目的是在各種不同的制度關(guān)系中運(yùn)用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動(dòng)，以最大限度地增進(jìn)公共利益。治理的理想狀態(tài)是善治?！吧浦巍笔且灾卫砝碚摓榛A(chǔ)所提出的概念，本意為良好的、有效的治理。它逐漸成為出現(xiàn)頻率最高的術(shù)語之一。對(duì)業(yè)已發(fā)表的文獻(xiàn)進(jìn)行梳理，概括地說，善治就是使公共利益最大化的社會(huì)管理過程。在國(guó)內(nèi)，俞可平教授最早提出了善治理論，他認(rèn)為“善治”是公共利益最大化的公共管理，是政府與公民對(duì)社會(huì)公共生活的共同管理，是國(guó)家與公民社會(huì)的良好合作，是兩者的最佳狀態(tài)。因此，無論是治理還是善治，其目的都是保障民眾的合法權(quán)利，促進(jìn)公正、公平與正義，形成良好的社會(huì)秩序，而根本目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。

（二）以多元平等為共同原則

多元平等商談是為公共利益服務(wù)的必經(jīng)程序，沒有平等的協(xié)商和民主的溝通與對(duì)話，“公共利益”就只是一種話語霸權(quán)的力量，它往往因?yàn)槿狈ζ降壬陶勊_立的合法性權(quán)威而失去公共的善的優(yōu)勢(shì)。自古以來，各個(gè)朝代都存在君與臣、官與民、富與貧等各個(gè)層面之間的博弈和協(xié)商。從緹縈上書到海瑞罷官，從聯(lián)名信到萬言書，都是社會(huì)各階層為了各自的利益所做的協(xié)商和努力。但在封建體制下協(xié)商主體之間處于不平等的地位，很多時(shí)候難以實(shí)現(xiàn)平等訴求的表達(dá)和平等權(quán)利。社會(huì)主義協(xié)商民主以主體多元平等為原則，其產(chǎn)生的社會(huì)基礎(chǔ)是人們價(jià)值取向的多元化、社會(huì)階層的分化以及利益追求的多元化。主體多元性既是協(xié)商民主產(chǎn)生的背景，也是發(fā)展協(xié)商民主的推動(dòng)力。它為各個(gè)治理主體而不是作為具有相同利益和觀點(diǎn)的公民和組織提供了超越不同社會(huì)背景和從屬關(guān)系的連續(xù)的、結(jié)構(gòu)性的機(jī)會(huì)。當(dāng)前我國(guó)的協(xié)商民主是一個(gè)包括國(guó)家與社會(huì)、政府與群眾、人民團(tuán)體與群眾、群眾與群眾、執(zhí)政黨與參政黨、中央政府與地方政府等全方位、多領(lǐng)域主體的協(xié)商體系。不同主體在國(guó)家治理、公共事務(wù)、法律地位面前享有平等的權(quán)利。每個(gè)主體在協(xié)商體系中都擁有發(fā)言權(quán)，每個(gè)人都可以在表達(dá)自身利益，或者傾聽他人觀點(diǎn)的協(xié)商過程中充分利用這種發(fā)言權(quán)。只有這樣協(xié)商對(duì)話才會(huì)從趨向于參與者的偏好轉(zhuǎn)向公共利益。

國(guó)家治理作為一個(gè)多元共治的系統(tǒng)，它不僅需要政府、企業(yè)、團(tuán)體和個(gè)人共同發(fā)揮作用，也強(qiáng)調(diào)各類主體的平等地位。奧斯特·羅姆認(rèn)為，在多層級(jí)系統(tǒng)內(nèi)，除非適當(dāng)?shù)淖灾螜?quán)被授予每一級(jí)，否則多中心體制的優(yōu)點(diǎn)將不能被充分實(shí)現(xiàn)。因?yàn)槿狈σ欢ㄗ灾螜?quán)的多元主體無法擺脫自上而下的官僚控制，無法限制公權(quán)力的擴(kuò)張，這與共治的開放、平等、協(xié)商的理念相背離。眾所周知，市場(chǎng)和社會(huì)組織是解決政府失靈的有效的制度因素。因此，將市場(chǎng)與社會(huì)主體逐步發(fā)展成為與政府有等同地位的參與者可以體現(xiàn)國(guó)家治理主體多元平等的原則，也有助于形成與國(guó)家建制對(duì)等的監(jiān)督力量，避免腐敗的產(chǎn)生和政府權(quán)力侵蝕民眾利益。面對(duì)當(dāng)今中國(guó)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展產(chǎn)生的財(cái)富分配不均和社會(huì)矛盾日益突出的局面，黨中央為實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)，提出加快轉(zhuǎn)變政府職能的具體政策措施，強(qiáng)調(diào)政府向市場(chǎng)放權(quán)，減少政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的過多干預(yù)，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。同時(shí)，激發(fā)社會(huì)組織活力，培育發(fā)展行業(yè)協(xié)會(huì)、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會(huì)組織，從而實(shí)現(xiàn)國(guó)家與社會(huì)進(jìn)行普遍、廣泛、深度的互動(dòng)與合作，形成共生、共存、共榮的合作格局。

（三）以協(xié)商合作為共同方式

協(xié)商是多元主體平等參與、協(xié)調(diào)利益、共同決策的一種機(jī)制。它以多元為前提，以平等為基礎(chǔ)，以參與為動(dòng)力，以協(xié)調(diào)為手段，以共贏為日的。協(xié)商民主是中國(guó)共產(chǎn)黨基于中國(guó)歷史、國(guó)情、政情、社情和民情，在長(zhǎng)期的人民民主政治實(shí)踐基礎(chǔ)上創(chuàng)造和發(fā)展出來的。它既是人民民主的運(yùn)行機(jī)制，也是黨領(lǐng)導(dǎo)人民有效治理國(guó)家的重要方式。中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的政黨與政黨、政黨與界別、政府與社會(huì)、公民與公民之間的協(xié)商共治體系，是中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治的有機(jī)組成部分。隨著我國(guó)民主政治進(jìn)程的不斷推進(jìn)，中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政體制運(yùn)行機(jī)制中的協(xié)商民主作用將不斷延展政體內(nèi)的政治協(xié)商職能，運(yùn)行機(jī)制中各機(jī)構(gòu)間的協(xié)商，體制內(nèi)外的各類協(xié)商，在緊密團(tuán)結(jié)各民主黨派、無黨派人士、各族各界人士的同時(shí)，又突破部門利益束縛，提高行政效率，成為共產(chǎn)黨確保長(zhǎng)期執(zhí)政的有效民主機(jī)制。

從統(tǒng)治到治理，從單一主體治理到合作治理的過程在一定程度上體現(xiàn)了國(guó)家權(quán)力向公民權(quán)利的回歸。這種回歸主要體現(xiàn)在國(guó)家管理社會(huì)從以強(qiáng)制力為基礎(chǔ)的國(guó)家專斷性權(quán)力向被統(tǒng)治者的合作與服從為基礎(chǔ)的制度性權(quán)力轉(zhuǎn)變，從國(guó)家管控社會(huì)向國(guó)家與社會(huì)有效互動(dòng)轉(zhuǎn)變。它打破了公共政策政治目標(biāo)的單一性，使政策走出單純對(duì)政治機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)的單線的線性關(guān)系形態(tài)。協(xié)商合作是國(guó)家權(quán)力向公民權(quán)利回歸的表現(xiàn)形式，也是國(guó)家治理的主要方式。一方面，公共協(xié)商是國(guó)家基本政治制度的有機(jī)組成部分，可以對(duì)基本政治制度本身的改進(jìn)以及對(duì)公共政策的完善提供有效的技術(shù)方法。另一方面，對(duì)公民社會(huì)內(nèi)部問題的自我解決，特別是為一種民主生活方式的養(yǎng)成，提供可行的實(shí)施方法。此外，合作共治還體現(xiàn)在國(guó)家各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事業(yè)發(fā)展方面，要改變過去政府辦事業(yè)、辦企業(yè)的做法，加大政府購(gòu)買公共服務(wù)力度，加強(qiáng)與企業(yè)、社會(huì)組織在公共事務(wù)治理中的協(xié)作配合。

一、國(guó)家治理驅(qū)動(dòng)下協(xié)商民主制度的完善

國(guó)家治理的推進(jìn)有助于突破傳統(tǒng)協(xié)商民主的主體困境，突破傳統(tǒng)協(xié)商民主的范圍約束，以及推進(jìn)協(xié)商民主制度化發(fā)展。

（一）突破傳統(tǒng)協(xié)商民主的主體困境

協(xié)商民主強(qiáng)調(diào)參與的包容性、直接性、廣泛性。一般而言，協(xié)商政治的基本主體是政黨或政府、利益集團(tuán)。從我國(guó)的政治實(shí)踐來看，人民政協(xié)協(xié)商民主的主體主要包括中國(guó)共產(chǎn)黨、人大、政府、各民主黨派、人民團(tuán)體、政協(xié)各界別的政協(xié)委員。就協(xié)商主體的身份而言，協(xié)商主體的范圍還是具有較大的局限性。實(shí)際上，在決策性的協(xié)商民主中，政府和人民群眾之間的協(xié)商也是極其重要的。然而，我國(guó)公民個(gè)人并沒有直接界定為協(xié)商民主的主體，使得公民參與公共治理的空間很小。即使在國(guó)家治理框架中存在一定的公民參與渠道（如民意代表選舉及參政議政、聽證會(huì)、各種征求意見等），但由于公民訴求表達(dá)后往往得不到應(yīng)有重視，人們普遍有“被安排”的感覺，使得形式化的參與多過實(shí)質(zhì)性的參與。此外，公民參與小范圍的民主活動(dòng)尚有可能，一旦范圍擴(kuò)大，各種困難便接踵而至。協(xié)商民主不得不轉(zhuǎn)而求助于代議制民主，將協(xié)商民主轉(zhuǎn)化為政府代表與公民代表之間的對(duì)話。代表們的利益往往并非公民的普遍利益，因此個(gè)體表達(dá)不是被群體表達(dá)所淹沒，就是因勢(shì)單力薄而被邊緣化。這樣，協(xié)商民主參與主體的困境就顯現(xiàn)出來。

國(guó)家治理理念的提出旨在改變過去的公共管理模式，形成多元主體共治和彼此良性互動(dòng)的治理格局，尤其提倡廣泛的公民參與。隨著我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代由組織或單位統(tǒng)一分配的體制逐漸解體，以契約交易為特征的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制取而代之。這一變化解除了傳統(tǒng)利益分配體制的束縛，為個(gè)體自由表達(dá)利益訴求、自主參與公共事務(wù)提供了空間和基礎(chǔ)。公民參與意識(shí)不斷被激發(fā)，公民參與習(xí)慣持續(xù)養(yǎng)成，加速了多元參與主體的成長(zhǎng)?；ヂ?lián)網(wǎng)相關(guān)新興行業(yè)和新職業(yè)群體的爆發(fā)式增長(zhǎng)，使我國(guó)原有的“工人、農(nóng)民和知識(shí)分子”的簡(jiǎn)單社會(huì)結(jié)構(gòu)演化成一個(gè)由許多新階層組成的復(fù)雜社會(huì)結(jié)構(gòu)。面對(duì)新形勢(shì)，黨的十八屆三中全會(huì)特別提出要“發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主”，要求在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，以經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問題為內(nèi)容，在全社會(huì)開展廣泛協(xié)商，堅(jiān)持協(xié)商于決策之前和決策實(shí)施之中。隨著國(guó)家治理體系的建設(shè)和完善，未來勢(shì)必會(huì)將不同治理主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系通過法制的形式予以明晰和固化，并完善各種參與渠道，為公民的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)和參與權(quán)的實(shí)現(xiàn)提供更廣闊的空間。這些改革舉措將有助于突破原有協(xié)商民主的主體困境，讓公民順利地參與到公共事務(wù)的治理中來。

（二）突破傳統(tǒng)協(xié)商民主的范圍約束

社會(huì)主義協(xié)商民主制度建設(shè)，不僅應(yīng)存在于國(guó)家制度層面，而且要滲透到全社會(huì)領(lǐng)域，在范圍上有進(jìn)一步向縱深擴(kuò)展的需要。一方面，我國(guó)專題協(xié)商、對(duì)口協(xié)商、界別協(xié)商、提案辦理協(xié)商等納入圍家制度層面的協(xié)商民主形式正在不斷拓展與完善。伴隨科技發(fā)展日新月異和民眾利益訴求與政治參與意識(shí)日益強(qiáng)烈，尤其是手機(jī)和移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)實(shí)現(xiàn)了公民直接與各類行為主體展開協(xié)商對(duì)話的可能，這種處于國(guó)家制度層面之外的民主協(xié)商迅速發(fā)展，其內(nèi)容更深入、范圍更廣、對(duì)象更多元。因此，非國(guó)家制度層面的、更加廣泛社會(huì)領(lǐng)域的協(xié)商民主建設(shè)需要與納入國(guó)家制度層面的民主協(xié)商等量齊觀。另一方面，公共協(xié)商范圍除了向基層延展之外，還面臨著“向上”擴(kuò)展的挑戰(zhàn)，以商議和解決國(guó)家政策問題，甚至是國(guó)際關(guān)注。一般來說，公共協(xié)商的絕大多數(shù)經(jīng)驗(yàn)和成就主要涉及地方的問題，但那些涉及更高層次，甚至超越了省市、國(guó)家地域的議題，其決策和行動(dòng)所產(chǎn)生的影響不僅停留于宏觀層面，也會(huì)影響到每個(gè)公民個(gè)體。因此，關(guān)注涉及“超本地”性質(zhì)問題的協(xié)商，并圍繞這些緊迫的問題進(jìn)行大型的公共商議也是頗具意義的。

多層次治理是國(guó)家治理結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)。國(guó)家治理體系的多層次性體現(xiàn)在，它不僅包括以國(guó)家事務(wù)為主的，體現(xiàn)國(guó)家主權(quán)的政治和經(jīng)濟(jì)硬核的治理層次，也包括以地方事務(wù)為主的，涵蓋教育、科研、文化、衛(wèi)生、體育和城市與鄉(xiāng)村的發(fā)展規(guī)劃及環(huán)境生態(tài)保護(hù)的治理層次，還包括以基層事務(wù)為主的，以各階層利益的民間團(tuán)體、非政府組織、行業(yè)協(xié)會(huì)等為代表的，對(duì)社區(qū)和鄉(xiāng)村基層的自治管理和調(diào)節(jié)本社會(huì)群體內(nèi)部利益矛盾的治理層次。在國(guó)家治理體系的框架下，治理從自上而下的單向控制走向多層次多維度的合作共治，治理模式從國(guó)家全能管控轉(zhuǎn)向社會(huì)網(wǎng)絡(luò)化治理。這些優(yōu)點(diǎn)和特點(diǎn)為拓展和完善協(xié)商民主的范圍和制度體系提供了支撐。同時(shí)，信息化技術(shù)的運(yùn)用讓分散化社會(huì)逐漸變成了組織化社會(huì)，社會(huì)自組織能力和自治能力得到空前提高。國(guó)家權(quán)力逐漸地向各個(gè)社會(huì)組織分化，國(guó)家與社會(huì)的邊界不再?zèng)芪挤置?，使得?guó)家和社會(huì)有了共治協(xié)商的可能。因此，無論是協(xié)商民主的范圍往下向基層延展，還是向上至國(guó)家甚至國(guó)際層面的擴(kuò)展，都需要一個(gè)完善的多層次、多主體、網(wǎng)絡(luò)化的國(guó)家治理體系作為支撐。

（三）推進(jìn)協(xié)商民主制度化發(fā)展

協(xié)商民主在我國(guó)政治制度中的重要地位已經(jīng)明確，但它需要通過制度化發(fā)展來保障和實(shí)施。協(xié)商民主的制度化發(fā)展既包括使協(xié)商在黨和國(guó)家工作以及社會(huì)生活的相關(guān)領(lǐng)域或相關(guān)過程中成為一種制度化的環(huán)節(jié)，也包括各個(gè)領(lǐng)域和層面運(yùn)行的協(xié)商民主本身制度化。我國(guó)當(dāng)前協(xié)商民主的非制度化問題體現(xiàn)為不夠健全、不夠規(guī)范、不夠嚴(yán)密等制度性障礙，例如協(xié)商民主尚未進(jìn)入國(guó)家治理的主流場(chǎng)域，還沒有做到完全與我國(guó)的根本政治制度人民代表大會(huì)制度互嵌和兼容；協(xié)商流程設(shè)計(jì)沒有固化定型，操作起來隨意性較大，難以避免人為因素的干擾與影響；對(duì)協(xié)商成果轉(zhuǎn)化落實(shí)“跟蹤問效”不夠，“說了也白說”容易挫傷參與協(xié)商主體的積極性，削弱協(xié)商效果等。對(duì)此，習(xí)近平總書記指出：“必須構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的社會(huì)主義協(xié)商民主體系，確保協(xié)商民主有制可依、有規(guī)可守、有章可循、有序可遵?！?/p>

古今中外的歷史表明，國(guó)家興衰取決于創(chuàng)新和制度供給的契合性，國(guó)家治理能力實(shí)則是國(guó)家制度供給的能力。黨的十八屆三中全會(huì)指出：國(guó)家治理體系和治理能力是一個(gè)國(guó)家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。當(dāng)前推進(jìn)我國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的核心問題是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，就是通過改革和創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)黨、國(guó)家和社會(huì)各項(xiàng)事務(wù)治理制度化、規(guī)范化、程序化。國(guó)家治理體系建構(gòu)有利于把政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商、基層協(xié)商、社會(huì)組織協(xié)商的制度建設(shè)納入國(guó)家治理體系的頂層設(shè)計(jì)之中，將協(xié)商民主的理念和機(jī)制貫穿于國(guó)家政治體制運(yùn)行的整個(gè)過程和不同層次，并以制度的形式規(guī)范固定下來，為各級(jí)各類協(xié)商民主履職提供更科學(xué)、完備的制度保障。

三、協(xié)商民主對(duì)國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要推動(dòng)作用

協(xié)商民主的發(fā)展有助于提升國(guó)家治理主體的治理水平和能力，為國(guó)家治理建構(gòu)多元利益表達(dá)的話語機(jī)制，以及提高國(guó)家治理的政治合法性和政策科學(xué)性。

（一）提升治理主體的治理水平和能力

在當(dāng)今世界任何一國(guó)的治理結(jié)構(gòu)中，無論是政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織，還是公民，都存在治理水平和能力的局限性。首先，隨著全球化進(jìn)程日益加深，公共文化加速?gòu)?fù)雜化，以及改革戰(zhàn)略的匱乏，國(guó)家治理體系和能力發(fā)展相對(duì)滯后，使得單一政府主體無法獨(dú)自解決治理難題。其次，市場(chǎng)的強(qiáng)勢(shì)作用削弱了政府的影響。利益集團(tuán)對(duì)政黨政治及政府傳統(tǒng)權(quán)力結(jié)構(gòu)形成持續(xù)沖擊，呈現(xiàn)出資本綁架權(quán)力的局面，導(dǎo)致危機(jī)頻發(fā)。再次，資本全球擴(kuò)張所帶來的對(duì)更加自由和公正社會(huì)的吁求，使得社會(huì)團(tuán)體、公民個(gè)人參與治理的意識(shí)越來越強(qiáng)。然而，公民參與治理的水平和能力，以及組織發(fā)展存在著商業(yè)化、官僚化、 “碎片化”傾向，導(dǎo)致“志愿失靈”、“慈善不足”、“治理失效”等問題。由此可見，任何一個(gè)社會(huì)治理主體都不擁有充足的資源和知識(shí)來獨(dú)自解決一切問題。

協(xié)商民主制度是國(guó)家治理體系的重要組成部分，它能夠幫助各類治理主體提升治理能力。一方面，由于任何治理主體在決策資料的收集、認(rèn)定及其方法上，資料持有者的態(tài)度和資料成本等方面都存在局限性。協(xié)商民主能夠?yàn)橹贫P(guān)于社會(huì)公共問題治理的政策捕捉到最大限度的信息，最大限度地彌補(bǔ)決策者有限理性的弊端，從而能夠提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平，提高國(guó)家機(jī)構(gòu)履職能力，提高人民群眾依法管理國(guó)家事務(wù)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化事務(wù)、自身事務(wù)的能力。另一方面，各種民間組織在公共協(xié)商中提升了政治參與的技巧和能力，學(xué)會(huì)按公共理性的協(xié)商規(guī)則來解決爭(zhēng)端，促進(jìn)了公共精神和對(duì)公共利益的道德責(zé)任感的形成。所有這些，都為實(shí)現(xiàn)黨、國(guó)家、社會(huì)各項(xiàng)事務(wù)治理制度化、規(guī)范化、程序化提供了必備的有利條件，并推動(dòng)國(guó)家治理水平的提高和發(fā)展。

（二）為國(guó)家治理建構(gòu)多元利益表達(dá)的話語機(jī)制

現(xiàn)代國(guó)家治理模式是由政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織、公民共同構(gòu)成的多中心的治理。多中心治理傾向于在公共治理的過程中建立較為包容、平等、自由的話語機(jī)制，以求政治過程的各方參與者在溝通、交往和相互理解、相互妥協(xié)的基礎(chǔ)上形成一致性意見，達(dá)成共識(shí)。哈貝馬斯在討論“話語倫理學(xué)”時(shí)指出，話語共識(shí)是民主的合法性基礎(chǔ)。話語民主的主要特征是以語言為媒介、以商談為中心、以個(gè)體自由平等為條件、以公共領(lǐng)域?yàn)橹饕獔?chǎng)所、以擴(kuò)大民主參與和提高政府合法性為目標(biāo)。在話語民主模式下，民眾有較多的參與機(jī)會(huì)；將公共領(lǐng)域經(jīng)過商談取得的共識(shí)轉(zhuǎn)化為法律或公共政策可以達(dá)到解決問題、化解沖突、提高法律和公共權(quán)力合法性的效果，從而促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定。

協(xié)商民主的特點(diǎn)就是對(duì)話與協(xié)商。它要求每一個(gè)有語言和行為能力的主體在自覺放棄權(quán)力和暴力的前提下，自由、平等地參與對(duì)話。但協(xié)商不同于簡(jiǎn)單的對(duì)話、討論和一般的交流，它體現(xiàn)了民主.反映了民意，集中了民智，增進(jìn)了共識(shí)。惟有建立在科學(xué)考量基礎(chǔ)之上的民眾整體利益訴求，才合乎公共利益的內(nèi)在邏輯。作為我國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線組織的人民政協(xié)，是黨和政府聯(lián)系群眾、團(tuán)結(jié)社會(huì)各界的重要橋梁和紐帶，具有開展群眾工作的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。它為各類公共治理主體提供了合法的參政空間，為多元利益表達(dá)提供了制度化平臺(tái)。有了這種制度化的平臺(tái)，才能真正使民主在實(shí)踐中運(yùn)轉(zhuǎn)起來，為完善與發(fā)展國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)與社會(huì)組織等多元主體合作治理共同體建立一整套制度規(guī)范，從而提高國(guó)家治理能力。

（三）提高國(guó)家治理的政治合法性和政策科學(xué)性

哈貝馬斯認(rèn)為：“合法性危機(jī)是一種直接的認(rèn)同危機(jī)?！痹谏鐣?huì)構(gòu)成復(fù)雜多元的現(xiàn)代社會(huì)，國(guó)家的戰(zhàn)略和規(guī)劃、方針和政策、理念和制度，如果不能得到社會(huì)中大多數(shù)群體的認(rèn)可、肯定和支持，就沒有實(shí)現(xiàn)的可能。因此，國(guó)家治理要優(yōu)先考慮其合法化能力問題。上個(gè)世紀(jì)70年代，發(fā)達(dá)國(guó)家出現(xiàn)了因權(quán)力結(jié)構(gòu)不合理導(dǎo)致公共信任度下降、國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)職能的擴(kuò)大導(dǎo)致政府超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)，以及社會(huì)利益分散化和政黨功能變化導(dǎo)致決策體制困境等治理危機(jī)。其中政治合法性危機(jī)作為國(guó)家治理危機(jī)的集中表現(xiàn)形式，其影響一直持續(xù)至今。實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過程，就是不斷克服治理危機(jī)，走出治理困境的過程。協(xié)商是使國(guó)家治理符合社會(huì)期待，贏得社會(huì)的認(rèn)可、支持和忠誠(chéng)的一種方式。它能夠消解社會(huì)價(jià)值和社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷帶來的價(jià)值認(rèn)同的困境，在國(guó)家和公民意識(shí)出現(xiàn)嚴(yán)重分歧之時(shí)，幫助政府獲得足夠的政治支持，避免潛在政治力量變化而引起的政策逆轉(zhuǎn)。

要促進(jìn)科學(xué)合法決策，既要保證所有受決策影響的利益相關(guān)者都能夠平等地參與決策過程，又要保證整個(gè)決策的過程體現(xiàn)和維護(hù)絕大多數(shù)公民的公共利益訴求。從形式上看，協(xié)商民主的組織和運(yùn)行方式契合黨的領(lǐng)導(dǎo)、國(guó)家的組織和運(yùn)行以及人民管理國(guó)家事務(wù)的基本原則。從功能上看，協(xié)商民主對(duì)于在中國(guó)這樣規(guī)模巨大、結(jié)構(gòu)多樣的社會(huì)實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，能夠起到全方位的支撐和推動(dòng)作用。協(xié)商民主通過討論、審議等過程賦予立法和決策以合法性，通過政治協(xié)商職能的發(fā)揮，賦予參與者在決策之前對(duì)各種建議或方案的審視、檢查和批判的權(quán)力，促進(jìn)社會(huì)利益訴求的表達(dá)和交流納入合法的可控渠道，提升公共政策的科學(xué)性和公正性。