新一輪電力體制改革的深度解讀

時(shí)隔12年，電力體制改革在中國全面深化改革的背景下，再次拉開帷幕。2015年3月15日“九號文”的發(fā)布，成了今年上半年能源領(lǐng)域最具看點(diǎn)和最吸引力的重大事件之一。

本輪電改的驅(qū)動因素，實(shí)際上是老矛盾與新問題的結(jié)合。經(jīng)過十多年的發(fā)展，中國的電力工業(yè)基本解決了國內(nèi)的硬缺電問題，企業(yè)的經(jīng)營管理能力得以顯著提高，整個(gè)系統(tǒng)較為健康地運(yùn)行。但是，電力行業(yè)仍然面臨著一些問題，具體可以歸納為兩方面，一是遺留問題趨于嚴(yán)重，二是新的挑戰(zhàn)不斷出現(xiàn)。

這兩點(diǎn)問題，構(gòu)成了推動新一輪電力改革的核心動機(jī)，隨著中國經(jīng)濟(jì)增速放緩，電力能源總體需求增速進(jìn)入一個(gè)相對平緩期，進(jìn)行適當(dāng)、適度改革的行業(yè)環(huán)境基本具備；同時(shí)，對中國壟斷行業(yè)的改革呼聲越來越高，改革的大環(huán)境也已形成?？梢哉f，進(jìn)行新電改的時(shí)機(jī)業(yè)已成熟。

一、新一輪電力體制改革的主要內(nèi)容及配套文件解讀

9號文出臺

2015年3月15日，中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》（中發(fā)〔2015〕9號，以下簡稱9號文），這一政策的發(fā)布，標(biāo)志著中央政府摒棄了5號文的工作思想，正式開啟了新一輪的電力改革。該文件共分為4個(gè)大項(xiàng)，其中第一、二、四項(xiàng)主要是介紹電改工作的重要性、總體思路、以及相關(guān)的督促要求等，而第三項(xiàng)則提出了改革的具體任務(wù)，共計(jì)7大條，28小條，可大致概括為“三放開，一獨(dú)立”，具體內(nèi)容分別如下：

放開輸配以外的經(jīng)營性電價(jià)。在電價(jià)方面，政府的計(jì)劃是，在不同的行業(yè)，給予不同的管理模式：一方面，作為用掉全社會85%電力的大戶，工商業(yè)的電價(jià)未來將由發(fā)受雙方自行商定，不再以上網(wǎng)及銷售電價(jià)差作為收入來源，而是按照政府核定的輸配電價(jià)收取過網(wǎng)費(fèi)。另一方面，考慮到居民、農(nóng)業(yè)、以及公用事業(yè)的用電量雖然比重很小，但是用戶人群眾多，具有廣泛的社會影響，故這部分電價(jià)仍將由政府繼續(xù)管控。

放開公益性調(diào)節(jié)以外的發(fā)電計(jì)劃。在電量方面，9號文采取的是與電價(jià)管理同樣的“雙軌制”辦法。工商業(yè)直接交易的電量和容量將不再納入發(fā)電計(jì)劃，由市場雙方自行決定。但政府仍將保留一定的“公益性、調(diào)節(jié)性發(fā)用電計(jì)劃”，以“確保居民、農(nóng)業(yè)、重要公用事業(yè)和公益性服務(wù)等用電，確保維護(hù)電網(wǎng)調(diào)峰調(diào)頻和安全運(yùn)行，確保可再生能源發(fā)電依照規(guī)劃保障性收購?！焙喍灾?，就是政府在放開交易電量的同時(shí)，還將繼續(xù)掌控一部分計(jì)劃發(fā)電量，來確保電力的廉價(jià)、安全、清潔等基本要素。

放開新增配售電市場。一個(gè)市場化的行業(yè)，其最明顯的特征往往有兩條：一是交易的市場化，二是投資主體的多元化，電力行業(yè)亦然。本輪電力改革的重要任務(wù)，除了放開電價(jià)與電量之外，還要有序放開配售電業(yè)務(wù)，培育新的市場主體。之所以選擇有序放開，主要是由于在相關(guān)政策尚不完善，社會資本參與效果未知的情況下，全盤放開的時(shí)機(jī)尚不成熟。此外，政府在配電領(lǐng)域還提出了“放開增量”的限制，觀望意向較為明顯：只有當(dāng)增量部分開放的效果較好時(shí)，存量部分才有可能繼續(xù)被推向社會。

交易機(jī)構(gòu)相對獨(dú)立。電力行業(yè)的交易機(jī)構(gòu)可以視作證券行業(yè)中的交易所，目前中國的電力交易機(jī)構(gòu)均由電網(wǎng)公司建立，主要負(fù)責(zé)交易合同、購售協(xié)議的簽訂和電量結(jié)算和交易統(tǒng)計(jì)分析，同時(shí)負(fù)責(zé)參與電力市場規(guī)則的制定，電力市場交易信息發(fā)布平臺的信息發(fā)布。交易中心的相對獨(dú)立，實(shí)際上是針對“調(diào)度獨(dú)立”的一個(gè)妥協(xié)，即電力交易離不開電網(wǎng)調(diào)度，但調(diào)度只負(fù)責(zé)技術(shù)問題，電網(wǎng)不能完全考慮自身的經(jīng)濟(jì)利益。至于“相對”二字，指的是交易中心的產(chǎn)權(quán)仍保留在電網(wǎng)，但“獨(dú)立”的定位，又使其便于接受相關(guān)部門監(jiān)管。

9號文的發(fā)布，徹底動搖了電力行業(yè)現(xiàn)有的利益格局，但它還只是一個(gè)綱領(lǐng)性的政策，并未提出具體工作的執(zhí)行思路。因此，在其發(fā)布后不久，一系列配套文件密集出臺，開始將文件中的要求一一細(xì)化，使得其能夠得到具體落實(shí)。

配套文件一：消化現(xiàn)有清潔能源

自9號文出臺后，新電改對風(fēng)電、光伏等新能源的影響備受關(guān)注，這類電源因價(jià)格高，可控性差，一直以來靠著電網(wǎng)分配的發(fā)電小時(shí)數(shù)獲取收入，但如果在一個(gè)完全自由競爭的市場下，失去政府的保護(hù)，這類電源將毫無競爭性，面臨出局之虞。就在各方猜想新電改會以何種方式保障可再生能源并網(wǎng)時(shí)，3月23日，發(fā)改委同能源局聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于改善電力運(yùn)行，調(diào)節(jié)促進(jìn)清潔能源多發(fā)滿發(fā)的指導(dǎo)意見》。該文幾乎與九號文同時(shí)落地，是新電改的第一個(gè)配套文件。

與此前《可再生能源十二五規(guī)劃》、《能源戰(zhàn)略行動計(jì)劃（2014-2020）》不同，這一文件對清潔能源的要求并不在于新增多少裝機(jī)，而更多側(cè)重于對存量資源的消化。由于環(huán)境原因，中國近幾年清潔能源投資建設(shè)的力度較大。至2014年底時(shí)，其水電、風(fēng)電的總裝機(jī)量，以及光伏的新增裝機(jī)量都已達(dá)到世界第一。然而，清潔能源想要在能源結(jié)構(gòu)中占據(jù)較高比重，不僅要有足夠的裝機(jī)量，還要有一定的利用小時(shí)數(shù)。雖然中國清潔能源裝機(jī)完全有能力達(dá)到“十二五”規(guī)劃的要求，但由于利用小時(shí)數(shù)偏低，很多機(jī)組沒有得到充分的利用。電改第一個(gè)配套文件目的就在于，試圖鼓勵政府以市場手段來解決清潔能源發(fā)展中的“三棄”癥結(jié)，從而讓現(xiàn)有裝機(jī)能夠轉(zhuǎn)化為相應(yīng)的發(fā)電量。

配套文件二：以平緩負(fù)荷曲線容納可再生能源

1號配套文件一個(gè)值得關(guān)注的細(xì)節(jié)是，這是官方首次將需求側(cè)管理與清潔能源聯(lián)系到一起，事實(shí)上，在之前幾年的相關(guān)文件中，無論是《電力需求側(cè)管理辦法》、還是《關(guān)于開展電力需求側(cè)管理城市綜合試點(diǎn)工作的通知》，其中都沒有提及可再生能源。出現(xiàn)這一轉(zhuǎn)變的原因是：中國近幾年間的電力形勢已經(jīng)發(fā)生了較大變化。在2011年前后，中國處于缺電狀態(tài)，電源及電網(wǎng)容量不夠，無法滿足連創(chuàng)新高的電力負(fù)荷。而現(xiàn)在雖然電力充足，但清潔電太少，由于負(fù)荷曲線峰谷差大，而可再生能源隨機(jī)性強(qiáng)，難以持久并網(wǎng)（見圖3）。所以在政府看來，以價(jià)格手段削峰填谷，將負(fù)荷曲線平緩化以消納清潔能源，在現(xiàn)有儲能設(shè)施不足的情況下，是最為現(xiàn)實(shí)的選擇。endprint

2015年4月9日，發(fā)改委聯(lián)合財(cái)政部對外公布《關(guān)于完善電力應(yīng)急機(jī)制做好電力需求側(cè)管理城市綜合試點(diǎn)工作的通知》，這是9號文的第二個(gè)配套文件，在某種意義上講，第二個(gè)配套文件屬于第一個(gè)文件第三大項(xiàng)的延伸。在中國當(dāng)下的電力市場環(huán)境下，需求側(cè)管理的經(jīng)濟(jì)方式有兩種，一是抑制高負(fù)荷時(shí)用電，即制定峰谷電價(jià)；二是鼓勵低負(fù)荷時(shí)用電，也就是給予獎勵。政府雖然在文件中給出了制定尖峰電價(jià)的建議，但財(cái)政部的加入?yún)s又預(yù)示了補(bǔ)貼政策出臺的可能，總而言之，具體政策還將由地方政府根據(jù)自身情況制定。

配套文件三：推進(jìn)國網(wǎng)經(jīng)營區(qū)

盡管9號文配套政策出臺的密集程度超出各方預(yù)期，但嚴(yán)格來講，前兩個(gè)文件主要側(cè)重于消化清潔能源，并沒有觸及“三放開一獨(dú)立”的這一核心。實(shí)際上，業(yè)內(nèi)最關(guān)心的問題還是輸配電價(jià)改革以及售電公司的成立細(xì)則，本輪電改所帶來的投資機(jī)遇，盡藏于此。在各方的期待下，2015年4月16日，國家發(fā)改委對外發(fā)布《關(guān)于貫徹中發(fā)[2015]9號文件精神，加快推進(jìn)輸配電價(jià)改革的通知》，是為9號文的第三個(gè)配套文件。

第三個(gè)配套文件的最大亮點(diǎn)在于，這是政府首次在國網(wǎng)經(jīng)營區(qū)開啟輸配電價(jià)改革?？v觀之前的兩個(gè)試點(diǎn)，深圳屬于南網(wǎng)，內(nèi)蒙試點(diǎn)屬于蒙西電網(wǎng)，都繞開了國網(wǎng)龐大的經(jīng)營區(qū)域，而此次卻一次性納入了3個(gè)國網(wǎng)轄區(qū)試點(diǎn)，可以說是一次突破性的進(jìn)展。這四個(gè)試點(diǎn)省份的共同點(diǎn)是電力供需均較為寬松，而且都有一定的外送能力（見圖5），這種安排，可能是為了避免重蹈電荒阻礙電改的覆轍。而其差別則在于：這四省分處于華東、華中、西北、南方四個(gè)不同的電網(wǎng)區(qū)域內(nèi)，電源類型各異，具備一定的代表性（見圖4）。如果試點(diǎn)期間，相關(guān)工作順利，那未來的輸配電價(jià)改革推廣很有可能以這四省為基礎(chǔ)大范圍鋪開。

配套文件四：打破遠(yuǎn)距離輸電癥結(jié)

第三個(gè)配套文件向國網(wǎng)區(qū)域的推進(jìn)，使得電力改革開始觸及市場化的核心內(nèi)容。但是，省級試點(diǎn)的一個(gè)缺失在于，它所制定的輸配電價(jià)，只有在電壓低于220kv，也就是整個(gè)交易在省內(nèi)完成時(shí)（見表2），才會迅速而有效的落實(shí)。如果電壓繼續(xù)升高到500kv以上，觸及到跨省送電的問題，復(fù)雜程度會大幅升級。

在這樣的背景下，2015年5月8日，國家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于完善跨省跨區(qū)電能交易價(jià)格形成機(jī)制有關(guān)問題的通知》，該文件被稱為新電改的第四個(gè)配套文件.

至此，各級電壓輸配電價(jià)的核定機(jī)制已基本成型，其核準(zhǔn)權(quán)也被一分為二：地方政府擁有≤220kv輸配電價(jià)的絕對掌控權(quán)，而500kv以上專項(xiàng)工程的輸配電價(jià)則由中央政府接管。對政策制定者而言，該文填補(bǔ)了一個(gè)重要空白：我國是一個(gè)跨省送電非常頻繁的國家，大容量遠(yuǎn)距離的輸電工程遍布各地。在省級輸配電價(jià)試點(diǎn)即將開啟之際，跨省輸配電價(jià)的制定，以及其利益分配的方法，對意圖核算輸配電價(jià)的省政府而言，顯然是一個(gè)無法回避的問題。

二、新電改對各利益方的影響

新一輪電改的推進(jìn)，從很大程度上打破了原有的利益格局，發(fā)電企業(yè)、電網(wǎng)企業(yè)、終端用戶等都會受到不同程度的影響，當(dāng)然，既有利益格局的變化，也帶來了新的市場機(jī)會。

1、發(fā)電企業(yè)：命運(yùn)分化

9號文對于工商電價(jià)，以及非公益性發(fā)電計(jì)劃的同時(shí)放開，使得電廠在上網(wǎng)電價(jià)與利用小時(shí)數(shù)上獲得了雙重的解脫。而其所面對的目標(biāo)也從電網(wǎng)企業(yè)和地方政府轉(zhuǎn)變?yōu)榱讼掠斡脩?，而地方政府與下游用戶的訴求是不同的，前者希望平衡轄區(qū)內(nèi)各電廠的經(jīng)濟(jì)利益，而后者只想獲取優(yōu)質(zhì)可靠的電力。這種訴求的轉(zhuǎn)變，加之寬松的電力需求形勢，使得各電廠未來的命運(yùn)將呈現(xiàn)出正反兩極的分化：高效機(jī)組的利用小時(shí)數(shù)將迅速攀升，利潤大幅增加，而沒有競爭力的中小老舊電廠將不被下游接納，最終或是以政府發(fā)電計(jì)劃度日，或是直接被市場淘汰。

2、電網(wǎng)企業(yè)：艱難轉(zhuǎn)型

電網(wǎng)是本輪電力改革中遭受沖擊最大的一方，從某種意義上講，9號文的“一獨(dú)立三放開”，其實(shí)質(zhì)就是剝離掉了電網(wǎng)公司的定價(jià)權(quán)、定量權(quán)、交易權(quán)。這些權(quán)力的喪失，使得電網(wǎng)由電力的貿(mào)易商轉(zhuǎn)型為物流商，盈利模式發(fā)生了根本改變，從而直接影響到了收入——發(fā)改委的文件表明，深圳2015年的平均輸配電價(jià)為0.1435元/千瓦時(shí)，較2014年低出0.01元/千瓦時(shí)，而且未來兩年還將繼續(xù)下降，有分析就此指出，深圳在未來三年內(nèi)的收益累計(jì)將減少24億元之多。

深圳電網(wǎng)公司的情況，未來將來在全國各地上演。如果電網(wǎng)公司沒有尋找到新的業(yè)務(wù)突破口，那么未來數(shù)年，隨著輸配電價(jià)下調(diào)，收入大幅減少不可避免。屆時(shí)其投資輸電通道，尤其是大容量遠(yuǎn)距離線路的積極性也很有可能隨之下降。

對電網(wǎng)企業(yè)而言，新電改的實(shí)質(zhì)，就是一次放權(quán)讓利的蛻變過程，無論以何角度審視，電企都是最大的輸家。

3、售電公司：前景未明

在新電力改革中，有兩個(gè)問題最受各方關(guān)注，一是未來電價(jià)的走勢，二是配售電領(lǐng)域的放開，其中后者因?yàn)樯婕暗饺珖?.5萬億度電的銷售，被稱為新電改的最大紅利。

但是，僅以售電數(shù)字，就斷言售電市場的光明前途，未免過于簡單直接。事實(shí)上，盡管呼聲甚高，但目前為止，政府并沒有出臺與售電公司相關(guān)的配套政策，僅刪去了《電力法》中“供電營業(yè)機(jī)構(gòu)持《供電營業(yè)許可證》向工商行政管理部門申請領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照，方可營業(yè)”一項(xiàng)，使創(chuàng)辦售電公司的流程稍加簡化。雖然9號文表示要“建立市場主體準(zhǔn)入和退出機(jī)制”，但相關(guān)的細(xì)則卻一直未能出臺。

與政策的按兵不動類似，作為開展售電業(yè)務(wù)最重要的證明，售電牌照至今仍未在國內(nèi)下發(fā)，至于獲取其所需要的具體條件，政府也未予透露。這使得國內(nèi)很多所謂的“售電企業(yè)”遲遲無法開展售電方面的工作。由于相關(guān)的細(xì)則沒有出臺，不確定因素太多，也就很難判斷未來的行業(yè)狀況以及市場格局。

在2000年前后，社會資本也曾經(jīng)掀起一股開辦加油站的浪潮，很多公司雖然領(lǐng)取了營業(yè)執(zhí)照，卻被后續(xù)繁瑣的各類手續(xù)及牌照拖住了腳步，時(shí)至今日，民營加油站也未能給投資者們帶來預(yù)期中的巨大市場，不少當(dāng)初志在必得的投資者，現(xiàn)今深陷虧損泥沼難以脫身。endprint

售電公司的熱潮是否會重蹈加油站的覆轍？一切都有待于事態(tài)未來的發(fā)展。

4、下游用戶：近跌遠(yuǎn)漲？

談?wù)撾姼膶ο掠斡脩舻挠绊?，在一定程度上，就是討論未來電價(jià)的漲跌問題。電價(jià)跌，則用戶受益，漲則反之。

從短期來看，電價(jià)下行是必然結(jié)果。未來的電力貿(mào)易將分為兩種模式：直接交易與計(jì)劃發(fā)電。在直接交易中，由于當(dāng)下電力供應(yīng)寬松，處于買方市場，加之輸配電價(jià)下降，工商用戶必將從中獲益頗多。隨著煤價(jià)逐年下滑，煤電聯(lián)動將啟動，電價(jià)下調(diào)也是必然趨勢。4月8日全國電價(jià)的下調(diào)就是明證。

但是，電價(jià)中長期的走勢卻顯得不甚明朗。最大的不確定性來自于可再生能源。由于環(huán)境約束，中國政府一直急于尋找煤炭的清潔替代品，其中以風(fēng)電、光伏為代表的清潔能源都是其重點(diǎn)關(guān)注的目標(biāo)，有觀點(diǎn)認(rèn)為，這類能源發(fā)電成本高，而且擴(kuò)張趨勢明顯，如果未來大規(guī)模接入，很可能會抬高電價(jià)。

然而2014年的數(shù)據(jù)顯示，中國風(fēng)光發(fā)電量之和占全年發(fā)電量比重不到4%，如此微弱的比例，使得可再生能源完全起不到拉高電價(jià)的作用。

事實(shí)上，即便是可再生能源實(shí)現(xiàn)了較高的比重，電價(jià)的上漲也未必是必然結(jié)果。按九號文規(guī)定，風(fēng)電光伏是應(yīng)包括在“公益性、調(diào)節(jié)性發(fā)用電計(jì)劃”中的，屬于政府定價(jià)，而未來風(fēng)光發(fā)電設(shè)備的成本，在技術(shù)進(jìn)步與市場競爭的雙重因素下，必將呈現(xiàn)出逐年下降之勢，屆時(shí)政府將基于“看成本給電價(jià)”的原則，將其上網(wǎng)電價(jià)進(jìn)行下調(diào)。如果其成本降幅足夠，那么未來風(fēng)電光伏的發(fā)電成本接近甚至低于煤電，并非是一件不可想象的事情。

三、相關(guān)結(jié)論

1、電改大幕剛剛開啟，未來還有很長的路要走。

總體而言，盡管新電改的出臺政策頗為密集，但目前看來，在前四個(gè)配套文件中，第一、二、四個(gè)文件都只是針對9號文的某一條要求的細(xì)化，只有3號細(xì)則觸及了9號文最為核心的問題之一——也就是“一獨(dú)立三放開”中的輸配電價(jià)改革部分，而在“有序向社會資本開放配售電業(yè)務(wù)，有序放開公益性和調(diào)節(jié)性以外的發(fā)用電計(jì)劃；推進(jìn)交易機(jī)構(gòu)相對獨(dú)立”上，現(xiàn)有的文件對此均未提及。因此可以斷定，本次電改尚且處于初期階段。配套文件未來仍將密集推出，整個(gè)改革體系構(gòu)造完畢遠(yuǎn)非一日之功，需要長時(shí)間的積累。

2、售電業(yè)務(wù)不會一蹴而就，后續(xù)還將有眾多的利益博弈和制度設(shè)計(jì)。

作為市場最為感興趣的內(nèi)容，售電領(lǐng)域的放開也尚需時(shí)日，實(shí)際上，售電公司在電力交易時(shí)，必然要以直接交易的模式購入電力（見圖8），如此方能賺取計(jì)劃發(fā)電與直購電間的電力差價(jià)，而直接交易模式又離不開輸配電價(jià)以及發(fā)電計(jì)劃的放開，這就決定了，售電領(lǐng)域很可能將是“三放開”中最后一個(gè)被徹底落實(shí)的內(nèi)容。事實(shí)上，與售電本身相關(guān)的文件未必會很復(fù)雜，但其需要大量的準(zhǔn)備工作?？傊?，在首個(gè)售電公司正式投運(yùn)之前，各方還有很長的路要走。

3、需求側(cè)管理將獲實(shí)質(zhì)性利好，服務(wù)公司未來將有巨大發(fā)展空間。

盡管售電公司可以通過吃差價(jià)獲得一定的盈利，但對用戶而言，售電公司之間的產(chǎn)品差別并不會相差很大。即便售電公司可采取各種方式優(yōu)化服務(wù)，例如縮短收款期、降低不合理網(wǎng)損等，但更大的業(yè)務(wù)空間，必然是通過業(yè)務(wù)增值來實(shí)現(xiàn)。這些業(yè)務(wù)包括需求側(cè)管理與檢測、合同能源管理、綜合節(jié)能、以及用能咨詢等增值服務(wù)，為用戶減少能源消費(fèi)實(shí)施管理或提出建議。（見圖9）

中國現(xiàn)今實(shí)行的是階梯電價(jià)與分時(shí)電價(jià)制度，用電越多電價(jià)越貴，如果售電公司能夠牽手能源服務(wù)公司，將可以通過專業(yè)化的管理，最終使用戶實(shí)現(xiàn)用電越多越便宜。除此之外，還可以通過實(shí)行需求側(cè)管理，使得用戶避開尖峰電價(jià)期，減少在用電上的花費(fèi)。不難想象，在電力同質(zhì)性強(qiáng)的前提下，這類附加服務(wù)的出現(xiàn)，必將成為各售電公司的核心競爭力。技術(shù)允許者，還將以平日積累的大量用戶數(shù)據(jù)（例如電力消耗曲線、用戶用能習(xí)慣、用戶能量消耗結(jié)構(gòu)等），為用戶提供高品質(zhì)的信息挖掘服務(wù)。

可以預(yù)見，這類增值服務(wù)將成為決定售電公司成敗的最大因素之一，而專業(yè)的服務(wù)公司，將從此輪大潮中獲得廣闊的發(fā)展空間。endprint