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2015-07-21 05:14:57夏風(fēng)

時(shí)代報(bào)告訂閱 2015年5期 收藏

關(guān)鍵詞：公約煙草條例

夏風(fēng)

她為控?zé)煿ぷ鞅甲吡藬?shù)載之后，如今又回歸自己的學(xué)者身份。曾對(duì)中國控?zé)煵涣︻l頻“開炮”的楊功煥，卻對(duì)2014年送審的“史上最嚴(yán)禁煙令”不吝稱贊，稱之為“中國控?zé)熓飞闲碌睦锍瘫薄?/p>

齊耳短發(fā)微微燙著卷兒，湖藍(lán)色上衣搭配著一條色彩亮麗的絲巾，神態(tài)和藹，說話帶著點(diǎn)軟糯的南方口音，眼前的楊功煥很難讓人和媒體描述的強(qiáng)硬的“控?zé)煻肥俊甭?lián)系起來；也很難想象她會(huì)說出“領(lǐng)導(dǎo)辦公室不禁煙是只許州官放火，不許百姓點(diǎn)燈”“讓賣煙的來控?zé)煟袊趺茨芸睾脽煛边@樣犀利的言論。

但這一次，曾對(duì)中國控?zé)煵涣︻l頻“開炮”的楊功煥，卻對(duì)2014年送審的“史上最嚴(yán)禁煙令”不吝稱贊，稱之為“中國控?zé)熓飞闲碌睦锍瘫薄?/p>

孤獨(dú)的堅(jiān)守

舉十幾年之力，楊功煥牽頭建立了一個(gè)覆蓋全中國的疾病監(jiān)測(cè)網(wǎng)，所搜集的關(guān)鍵數(shù)據(jù)以及開展的相關(guān)研究成為中國煙草死亡歸因的最有效證據(jù)。她始終站在控?zé)煈?zhàn)斗的第一線，不僅與龐大的利益部門討價(jià)還價(jià)，還要與人類的自制力較勁。在這場(chǎng)尚未結(jié)束的戰(zhàn)爭(zhēng)中，她的身影盡管孤獨(dú)，卻無畏而光榮。

在中國，“控?zé)煛笨此埔粡埐煌床话W的宣傳海報(bào)。這令楊功煥感到尷尬。她是2006年世界衛(wèi)生組織（WHO）控?zé)煪?jiǎng)得主，也擔(dān)任著中國疾病預(yù)防控制中心副主任、中國疾病預(yù)防控制中心控?zé)熮k公室主任、中國控?zé)焻f(xié)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)的職位。

中國在2003年簽訂《全球煙草控制框架公約》之后，人們才更多地關(guān)注到她。在記者面前，這位63歲的女士舉止從容緩慢，笑起來還有酒窩。她并不像人們想象中的那個(gè)瘋狂而孤獨(dú)的騎士。她說自己清醒著，還有志同道合的兄弟。她語氣柔和，卻又?jǐn)蒯斀罔F：“吸煙一定會(huì)帶來健康危害?！?/p>

“吸煙有害健康”，已是眾所周知，但對(duì)于楊功煥這并非只是隨口而出的陳詞濫調(diào)。在參與控?zé)熤?，她在中國預(yù)防醫(yī)學(xué)科學(xué)院工作了10年，負(fù)責(zé)中國疾病監(jiān)測(cè)系統(tǒng)的組織與運(yùn)作。

她手中掌握煙草導(dǎo)致死亡歸因的翔實(shí)數(shù)據(jù)和研究報(bào)告，這是一把利器。

“四面楚歌”

用楊功煥的話說，她不是官員，也不是御用學(xué)者，煙草公司把她列進(jìn)了黑名單?？傊褪恰八拿娉琛?。

她一直戰(zhàn)斗在控?zé)熯\(yùn)動(dòng)的第一線。1999年，楊功煥在世界衛(wèi)生組織無煙行動(dòng)倡導(dǎo)組織（TFI）任職，為《煙草控制框架公約》準(zhǔn)備流行病研究及法律文本。2001年，中國作為談判成員國參加公約的討論，楊功煥被聘為衛(wèi)生部專家參與其中。

但隨著中國煙草專賣局的介入，她發(fā)現(xiàn)自己并非“主流”。

在公約的籌備工作會(huì)議上，煙草局就表現(xiàn)出“反對(duì)傾向”。他們?cè)诠s文本上，試圖減輕煙草危害的措辭。比如將吸煙“極具破壞力的影響”改為“有害影響”。

“控?zé)煵⒉粫?huì)在短期內(nèi)對(duì)煙草工業(yè)造成影響?！睏罟ㄕJ(rèn)為，但煙草對(duì)公共衛(wèi)生的影響會(huì)更快到來。如果一國政府當(dāng)年的煙草稅是若干億美元，那么20年后，這個(gè)政府將不得不用當(dāng)年所征收的煙草稅的2.8倍來支付吸煙帶來的健康危害。

在2008年11月南非德班的國際控?zé)煷髸?huì)上，中國得了一個(gè)“臟煙灰缸獎(jiǎng)”。

中國控?zé)煹闹鲗?dǎo)部門，曾是衛(wèi)生部、發(fā)改委經(jīng)貿(mào)司等。目前，工業(yè)和信息化部主導(dǎo)中國履行控?zé)煿s，卻又管理國家煙草專賣局。沖破利益的盤根錯(cuò)節(jié)，楊功煥顯得無能為力，“如果不改變執(zhí)行部門，控?zé)熅褪且患埧瘴??！庇行r(shí)候，她甚至感到，除了這個(gè)龐大國家的煙草利益部門之外，自己身邊的戰(zhàn)友也是“敵人”。基層衛(wèi)生人員跟她說，控?zé)熣l不會(huì)，“無煙醫(yī)院”我們搞了好多年。在楊功煥看來，醫(yī)院準(zhǔn)備了 “禁止吸煙”的銅牌，貼在墻上，年復(fù)一年，迎接檢查。

“從疾控的角度，這些工作的結(jié)果是無效的。”楊功煥說，過去創(chuàng)建的“無煙醫(yī)院”，有領(lǐng)導(dǎo)小組，有控?zé)煒?biāo)識(shí)，有數(shù)據(jù)庫，就是沒有“沒人吸煙、沒煙頭、沒煙味”。

“死亡地圖”

數(shù)據(jù)，是楊功煥最為忠實(shí)的戰(zhàn)友。她也用科學(xué)的依據(jù)，打出了感情牌。

中國疾病預(yù)防控制中心控?zé)熮k公室《2009年中國控制吸煙報(bào)告》就這樣開篇，“中國吸煙者超過3億，每年死于煙草相關(guān)疾病者超過100萬，大約每分鐘2人死亡。當(dāng)你用15分鐘讀完這本報(bào)告，意味著又有30個(gè)因患吸煙相關(guān)疾病的人永遠(yuǎn)離開了人世。

“100萬是個(gè)宣傳數(shù)字？”記者問?！安?，這來自流行病學(xué)的科學(xué)調(diào)查。我們把不確定性放到最小，這個(gè)數(shù)值，甚至低估了。”

在發(fā)展中國家，最為缺少的是客觀準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)，公共衛(wèi)生領(lǐng)域也不例外。傳染病、慢性病對(duì)人群的危害究竟有多大？中國不同地區(qū)的人群處在疾病模式轉(zhuǎn)變的哪一階段？

這些公共衛(wèi)生的基本信息，是對(duì)未來幾十年疾病發(fā)生及流行模式進(jìn)行預(yù)測(cè)的關(guān)鍵性依據(jù)。建立一個(gè)覆蓋全國的疾病監(jiān)測(cè)網(wǎng)，就是楊功煥在中國預(yù)防醫(yī)學(xué)科學(xué)院十?dāng)?shù)年的主要工作。

監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)把全國農(nóng)村地區(qū)分為四類，分別設(shè)點(diǎn)。前四年里，楊功煥跑遍了各省，每個(gè)省她至少要去一兩個(gè)監(jiān)測(cè)點(diǎn)。這些監(jiān)測(cè)點(diǎn)按照科學(xué)抽樣方法，搜集了中國3000多個(gè)縣市，具有統(tǒng)計(jì)學(xué)意義的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)。至2000年，監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)1000多名工作人員共搜集了60萬例死因報(bào)告。楊功煥帶領(lǐng)課題組對(duì)這些數(shù)據(jù)進(jìn)行反復(fù)校正，根據(jù)每種疾病的死亡率和變化趨勢(shì)，按照嚴(yán)重程度劃為6檔，以不同的顏色清晰地標(biāo)記在每張地圖上。

這就是中國“死亡地圖”，客觀而系統(tǒng)地回顧了過去50年（重點(diǎn)是近10年）來中國人群不同死因的流行水平、變化趨勢(shì)和分布特點(diǎn)，勾畫了中國人群的行為危險(xiǎn)因素的地區(qū)分布。中國煙草從20世紀(jì)90年代開始流行。基于世界其他地區(qū)的調(diào)查結(jié)果，煙草流行20～30年后對(duì)健康的影響將達(dá)到高峰。

楊功煥決定盡早搜集數(shù)據(jù)。1994年，她依托疾病監(jiān)測(cè)系統(tǒng)建立了25萬人的隊(duì)列，進(jìn)行吸煙與健康的研究。該隊(duì)列已經(jīng)維持了16年。前期5年的觀察結(jié)果證明了在20世紀(jì)末煙草使用導(dǎo)致了12%的超額死亡。由此推論出中國到2000年，每年有100萬人死亡歸因于煙草使用；2025年，這個(gè)數(shù)字將擴(kuò)大為200萬人；到2050年，會(huì)上升為300萬人，并且有1/2的死亡發(fā)生在35～64歲之間。

這些數(shù)據(jù)和研究成為中國煙草導(dǎo)致死亡歸因的最有效證據(jù)。

未競(jìng)之業(yè)

帶著這些數(shù)據(jù)與研究成果，楊功煥自然理直氣壯。但她也承認(rèn)，從公眾的角度，這些努力還是一場(chǎng)“秀”，報(bào)告止步于報(bào)告，一些嚴(yán)苛的行政控?zé)熓侄我沧尡姸酂熋駛涓胁贿m。

于是，楊功煥還要和人類的自制力討價(jià)還價(jià)。

說起來很簡(jiǎn)單，一個(gè)人應(yīng)該對(duì)自己的健康負(fù)責(zé)，每個(gè)人也應(yīng)該尊重并保護(hù)他人擁有健康的權(quán)利。不過，人們很難為20年后才發(fā)生的危害而限制目前的行為。

楊功煥當(dāng)然明白其中的道理，人們不可能都是流行病學(xué)專家，明白其中的利害。吸煙的危害不像是甲流，明天就有癥狀。吸煙也并不一定會(huì)導(dǎo)致肺癌等疾病，這就像飲酒駕車，危險(xiǎn)系數(shù)增高，但不一定會(huì)出事故。

“我們研究的結(jié)果，應(yīng)該得到專家體系和政府的認(rèn)同，最終由政府發(fā)布給公眾?！彼f，無論如何，我們的最終目標(biāo)還是建立政府控?zé)煹墓帕ΑＵ枰蚴袌?chǎng)和社會(huì)設(shè)計(jì)健康生活的觀念，發(fā)布有關(guān)煙草客觀、科學(xué)、公正的知識(shí)，定期發(fā)布煙草的行業(yè)和消費(fèi)報(bào)告。只有讓人們自由選擇煙草、或者摒棄煙草，控?zé)熜Ч拍芨鼮榉€(wěn)固。

在美國，這場(chǎng)“控?zé)煈?zhàn)爭(zhēng)”已經(jīng)持續(xù)了半個(gè)世紀(jì)。基于20世紀(jì)50年代的研究，1964年美國衛(wèi)生部發(fā)布的“外科總結(jié)報(bào)告”，美國政府也認(rèn)同這個(gè)結(jié)果。1967年，“吸煙與健康大會(huì)”激起了以美國為首的戒煙浪潮。

在戒煙浪潮中，公眾不清楚煙草消費(fèi)和接觸煙草煙霧造成的健康后果、成癮性和致命威脅，而帶有“警示圖形”加文字警告的煙草包裝是一種最具有成本效益的手段。

楊功煥認(rèn)為，中國每年生產(chǎn)大約1千億盒卷煙，如果在煙盒上都印上健康警示標(biāo)識(shí)，將是世界上最大規(guī)模的控?zé)熃】敌麄?。但在目前，中國煙盒的精美包裝仍在延續(xù)，而參與控?zé)煿ぷ鞯恼畬＜?，也改由煙草部門的人員擔(dān)任。

楊功煥轉(zhuǎn)而“押寶”在知識(shí)界，希望順應(yīng)整個(gè)中國的經(jīng)濟(jì)政策，以發(fā)展綠色工業(yè)為目標(biāo)進(jìn)行控?zé)?。她組織了數(shù)十位公共衛(wèi)生領(lǐng)域?qū)＜?、?jīng)濟(jì)學(xué)家、法學(xué)家等，在2011年1月發(fā)布2010年度控?zé)焾?bào)告。

“中國社會(huì)還不太具備對(duì)科學(xué)信息辨別和信服的習(xí)慣。我們以專家組名義發(fā)布報(bào)告，具有獨(dú)立學(xué)術(shù)的價(jià)值，希望得到公眾的認(rèn)可?！?她說。

“史上最嚴(yán)禁煙令”的背后

2014年11月24日，國務(wù)院法制辦網(wǎng)站發(fā)布了國家衛(wèi)計(jì)委起草的《公共場(chǎng)所控制吸煙條例（送審稿）》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），面向社會(huì)公開征求意見?！稐l例》擬規(guī)定，所有室內(nèi)公共場(chǎng)所一律禁止吸煙，并明確了室外全面禁止吸煙的公共場(chǎng)所，包括以未成年人為主要活動(dòng)區(qū)域的室外場(chǎng)所、健身場(chǎng)所、高校、婦幼保健機(jī)構(gòu)及醫(yī)院、兒童醫(yī)院、公交車站等。因此又被稱為“史上最嚴(yán)禁煙令”。

盡管如此，《條例》公布后，網(wǎng)上依舊有很多煙民表達(dá)了不滿情緒，認(rèn)為管得太嚴(yán)、太苛刻。但公共場(chǎng)所禁煙如果不做到室內(nèi)100%無煙，是沒有意義的。楊功煥說：“能夠造成危害的煙草煙霧是沒有閾值的，不是說你吸到多少毫克才致癌。只要你吸進(jìn)去，就增加致癌風(fēng)險(xiǎn)。室內(nèi)的空氣都是流通的，設(shè)立吸煙室不可能隔絕這種流通?！彼€舉例說，“如果在一個(gè)游泳池里設(shè)立‘小便區(qū)和‘非小便區(qū)，你覺得能夠接受嗎？”

除了全面禁煙之外，《條例》中引起關(guān)注的還有這樣幾條規(guī)定：全面禁止所有煙草廣告、促銷和贊助；電影、電視劇及其他節(jié)目中不得出現(xiàn)煙草廣告及被禁止的吸煙鏡頭；煙盒圖形警示不得小于包裝面積的二分之一。

對(duì)此，楊功煥說：“這些規(guī)定基本符合《世界和平組織煙草控制框架公約》的要求，對(duì)整個(gè)《條例》我個(gè)人能給打90分吧?！甭牭贸?，她的語氣有些驕傲?！稐l例》可以說是她參與中國的控?zé)熜袆?dòng)以來，看到的最大成果。

中國控?zé)熯M(jìn)程有幾個(gè)重要的里程碑，而其中每一個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)，都能看到楊功煥的身影。

1996年，肺癌死亡率成為癌癥中的第一位。當(dāng)時(shí)楊功煥負(fù)責(zé)全國疾病監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，這件事給她留下了深刻印象。1998年11月23日，世界衛(wèi)生組織總干事布倫特蘭在北京醫(yī)科大學(xué)的演講引用了楊功煥的一項(xiàng)研究成果：“在中國，這種流行?。ㄖ笩煵菔褂茫?huì)殺死現(xiàn)在29歲以下的3億中國男性中的1億，其中一半死于中年?！?/p>

中國的控?zé)熜袆?dòng)刻不容緩。

然而，在當(dāng)時(shí)這更多地只是一個(gè)學(xué)術(shù)界內(nèi)部局限于理論層面的共識(shí)，缺乏有力的推動(dòng)和執(zhí)行。楊功煥說：“其實(shí)1997年的第十屆《世界煙草或健康大會(huì)》上，我們報(bào)告了1996年的研究成果，已經(jīng)在學(xué)術(shù)界達(dá)成了一個(gè)共識(shí)：中國控?zé)熓且粋€(gè)迫不及待的事。包括當(dāng)時(shí)的國家領(lǐng)導(dǎo)人江澤民也非常支持。但是大家并不很清楚在實(shí)際操作上應(yīng)該怎么去做?！?/p>

直到中國控?zé)熯\(yùn)動(dòng)的另一個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，狀況才開始有了改變。2006年1月9日，中國簽訂的《世界衛(wèi)生組織煙草框架公約》（下稱公約）正式生效。從這一天起，中國控?zé)熼_始了艱難的小步前行。

此時(shí)的楊功煥，已受邀在世界衛(wèi)生組織無煙草行動(dòng)部門工作了兩年，為制定公約做了不少前期準(zhǔn)備，又參與了中國簽訂公約的談判，開始從原來一個(gè)單純的研究者角色，漸漸轉(zhuǎn)型成為懂得制造輿論、重視政府力量的執(zhí)行者。2007年，國家成立履行公約領(lǐng)導(dǎo)小組，楊功煥是專家組成員。

說起這幾年的控?zé)煔v程，她十分感慨：“從加入履約組開始，我才深刻地感覺到在國內(nèi)控?zé)熓且粋€(gè)多么困難的事情。在這個(gè)問題上，你如果沒有法律的強(qiáng)力保證，真的是效果不大。”

楊功煥說，新條例的起草從2013年9月就啟動(dòng)了。然而，如何讓大眾接受禁煙，并摸索具體的控?zé)煷胧?，才是控?zé)煿ぷ髦械碾y點(diǎn)。

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功夫在條文之外

公約對(duì)締約國的要求是：必須立法，防止公眾接觸煙草、煙霧。各締約國都應(yīng)該在公約生效后5年內(nèi)提供普遍保護(hù)。但各地對(duì)全面禁煙的積極性不高，覺得立法沒有必要，衛(wèi)生部也有很多其他的立法工作，禁煙立法排不上日程。履約小組的工作開展不起來。

面對(duì)這種狀況，控?zé)煿ぷ鞑扇×恕扒€救國”的方式，決定搞“地方包圍中央”，先從設(shè)立地方性禁煙法規(guī)入手。中國疾病預(yù)防控制中心2007年4月啟動(dòng)了“邁向無煙中國”控?zé)燀?xiàng)目，在中國20個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）的20個(gè)城市項(xiàng)目點(diǎn)和20個(gè)農(nóng)村項(xiàng)目點(diǎn)開展控?zé)煾深A(yù)活動(dòng)。

積累了一定基礎(chǔ)之后，到2010年1月，履約組選了7個(gè)城市，以“100%無煙”為目標(biāo)開始做“無煙環(huán)境促進(jìn)項(xiàng)目”。項(xiàng)目的第一批城市是天津、重慶、沈陽、哈爾濱等，后來又增加到15個(gè)城市，總共覆蓋1.4億人。

此時(shí)，地方政府的立法承諾成為最被看重的要素。如果能得到地方法制辦的支持，立法的效率更是事半功倍。當(dāng)時(shí)比較積極的兩個(gè)城市是哈爾濱和天津。天津市法制辦副主任李建華說：“我特別愿意立這個(gè)法，比立那些拆遷法好”。2012年5月31日，哈爾濱和天津開始施行符合公寓標(biāo)準(zhǔn)的“100%無煙”標(biāo)準(zhǔn)。

這些城市禁煙立法的成功，也成為對(duì)全國性禁煙立法的有利支持。后來，這些法規(guī)的條文、經(jīng)驗(yàn)都被采納進(jìn)了《條例》。

楊功煥告訴記者：“公共衛(wèi)生其實(shí)是一個(gè)群體性的行為，我們的工作在其中只是一個(gè)穿針引線的作用，要有成果，還是需要社會(huì)各方面共同擔(dān)負(fù)起責(zé)任?！钡袊?zé)煿ぷ髂壳叭悦媾R著不少的困難?！稐l例》公布之后，煙草界也有不少反對(duì)的聲音，認(rèn)為中國的禁煙“擴(kuò)大化”了。

“《條例》收到四萬多條修改意見，其中肯定會(huì)有反對(duì)的意見，審批通過之后可能也會(huì)打一些折扣，這些都是可以預(yù)期的。但它是一個(gè)好的開始，顯示了國家對(duì)控?zé)煿ぷ饔辛藳Q心?！?/p>

楊功煥表示，自從2013年《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭在公共場(chǎng)所禁煙有關(guān)事項(xiàng)的通知》出臺(tái)，可以感覺到，中國的控?zé)熜袆?dòng)有了加速。

對(duì)于中國控?zé)煹奈磥恚瑮罟ㄕJ(rèn)為，還有很長(zhǎng)的路要走。“別的不說，我自己也給《條例》提了一條修改意見，以后煙盒上的警示圖片，應(yīng)當(dāng)由衛(wèi)生部來提供，而不是像現(xiàn)在這樣由煙草專賣局自己決定?！?/p>

2014年11月24日，國務(wù)院法制辦網(wǎng)站發(fā)布了國家衛(wèi)計(jì)委起草的《公共場(chǎng)所控制吸煙條例（送審稿）》，這一“史上最嚴(yán)禁煙令”被楊功煥稱為“中國控?zé)熓飞闲碌睦锍瘫?。這一重大進(jìn)步，是像楊功煥這樣的“控?zé)煻肥俊遍L(zhǎng)期努力堅(jiān)持的結(jié)果，對(duì)她來說這是最大的安慰，也讓她在為公共利益孤獨(dú)堅(jiān)守多年后，看到了中國控?zé)熯\(yùn)動(dòng)前景的一抹亮色。

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