精準(zhǔn)扶貧：扶貧方式的革命性變革

汪繼章

習(xí)近平總書記指出，扶貧工作“要更多面向特定人口、具體人口，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧，防止平均數(shù)掩蓋大多數(shù)”。中辦、國辦《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》明確要求，建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制，切實(shí)做到扶真貧、真扶貧。

精準(zhǔn)扶貧是對傳統(tǒng)扶貧方式的巨大改革，必然引起扶貧方式的革命性變化。準(zhǔn)確把握精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)涵，充分認(rèn)清并積極適應(yīng)由此帶來的深刻變化，對于我們掌握工作主動權(quán)、真正打好扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)具有重要意義。

由“局部”向“全局”轉(zhuǎn)變

扶貧工作曾一直被認(rèn)為是業(yè)務(wù)工作、部門工作。黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院把扶貧工作提到了前所未有的高度。習(xí)近平總書記和李克強(qiáng)總理多次看扶貧、講扶貧，親自抓扶貧。習(xí)近平總書記在提出“科學(xué)扶貧、精準(zhǔn)扶貧”新要求的同時(shí)，強(qiáng)調(diào)指出：“全面建成小康社會，最艱巨最繁重的任務(wù)在農(nóng)村，特別是在貧困地區(qū)。沒有農(nóng)村的小康，特別是沒有貧困地區(qū)的小康，就沒有全面建成小康社會?！薄啊r(nóng)工作是重中之重，革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)在‘三農(nóng)工作中要把扶貧開發(fā)作為重中之重?！?014年，國務(wù)院做出決定，將每年的10月17日設(shè)立為全國扶貧日。2014年12月，在中央經(jīng)濟(jì)工作會議上，習(xí)近平總書記提出了“扶貧工作事關(guān)全局，全黨必須高度重視”的新論斷。今年1月19日，總書記在云南考察時(shí)強(qiáng)調(diào)：“扶貧開發(fā)是我們第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)的重點(diǎn)工作，是最艱巨的任務(wù)?！?/p>

由此可見，新一屆黨中央對扶貧工作看得越來越重、擺位越來越高、抓得越來越緊，扶貧工作由“局部”性的業(yè)務(wù)工作上升為“事關(guān)全局”的“重中之重”的工作，扶貧濟(jì)困已真正成為全黨、全社會的共同責(zé)任。

由“抽象”向“具體”轉(zhuǎn)變

傳統(tǒng)扶貧方式也劃定了貧困線，強(qiáng)調(diào)扶持貧困人口，但由于沒有對貧困人口進(jìn)行準(zhǔn)確識別，并建立可查詢追蹤的管理數(shù)據(jù)庫，扶持對象實(shí)質(zhì)上停留在“抽象”層面，沒有深入和準(zhǔn)確到“具體”層面。

落實(shí)精準(zhǔn)扶貧機(jī)制，國家制定了統(tǒng)一的扶貧對象識別辦法，按照縣為單位、規(guī)模控制、分級負(fù)責(zé)、精準(zhǔn)識別、動態(tài)管理原則，全國扶貧系統(tǒng)用一年時(shí)間，調(diào)動各方面力量，完成了對精準(zhǔn)扶貧具有基礎(chǔ)和戰(zhàn)略意義的“一號工程”——對全國所有貧困村、貧困戶進(jìn)行準(zhǔn)確識別并逐一建檔立卡，建立了全國扶貧信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，使得扶持對象一目了然。不僅如此，精準(zhǔn)扶貧要求扶貧措施與貧困識別結(jié)果相銜接，要深入分析致貧原因，逐村逐戶制定幫扶措施，集中力量予以扶持，確保在規(guī)定時(shí)間內(nèi)達(dá)到穩(wěn)定脫貧目標(biāo)。由此，不僅實(shí)現(xiàn)了扶持對象查詢追蹤的“可視化”、具體化，而且實(shí)現(xiàn)了幫扶措施和幫扶效果檢查考評的明確化、具體化，真正實(shí)現(xiàn)了工作對象的“真扶貧”。

由“硬件”向“軟件”轉(zhuǎn)變

精準(zhǔn)扶貧要處理好兩個(gè)關(guān)系：一個(gè)是區(qū)域發(fā)展與精準(zhǔn)扶持的關(guān)系；一個(gè)是基礎(chǔ)設(shè)施等硬件建設(shè)與提高貧困群眾自我發(fā)展能力等“軟件”建設(shè)的關(guān)系。對于前者，新的扶貧綱要提出，“以區(qū)域發(fā)展帶動扶貧開發(fā)，以扶貧開發(fā)促進(jìn)區(qū)域發(fā)展”。貧困群眾要脫貧致富，離不開區(qū)域發(fā)展帶來的“水漲船高”；而區(qū)域發(fā)展主要靠國家區(qū)域發(fā)展政策和行業(yè)部門的傾斜支持。對于后者，建立精準(zhǔn)扶貧機(jī)制，是在注重加強(qiáng)貧困地區(qū)生產(chǎn)生活條件改善等基礎(chǔ)設(shè)施“硬件”建設(shè)的前提下，把扶持重點(diǎn)轉(zhuǎn)向支持貧困戶拓寬增收渠道、發(fā)展致富產(chǎn)業(yè)、提高自我發(fā)展能力。因此，中辦、國辦《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》在明確解決村級道路暢通、飲水安全、農(nóng)村電力保障、危房改造等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)重點(diǎn)問題之后，以重要篇幅強(qiáng)調(diào)了特色產(chǎn)業(yè)增收、鄉(xiāng)村旅游扶貧、教育扶貧、衛(wèi)生和計(jì)劃生育、文化建設(shè)、貧困村信息化等“軟件”建設(shè)工作。

從實(shí)際情況看，硬件建設(shè)周期短、難度小，給貧困群眾帶來的直接經(jīng)濟(jì)利益也比較小；而“軟件”建設(shè)周期長、難度大，給貧困群眾帶來的直接經(jīng)濟(jì)利益也比較大。扶貧開發(fā)已進(jìn)入攻堅(jiān)克難的“深水區(qū)”和“啃硬骨頭”的新階段。精準(zhǔn)扶貧將扶持重點(diǎn)由“硬件”轉(zhuǎn)向“軟件”，是扶到了點(diǎn)上、扶到了根上，是著力發(fā)展、迎難而上的重大轉(zhuǎn)折，是確保貧困群眾和全國人民一道全面進(jìn)入小康社會的重要保證。

由“業(yè)內(nèi)”向“業(yè)外”轉(zhuǎn)變

打好扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)需要聚集各方面資源、調(diào)動各方面力量。因此，國家要求在建立精準(zhǔn)扶貧機(jī)制的同時(shí)，著力構(gòu)建政府、社會、市場協(xié)力推進(jìn)的新的大扶貧格局。與過去強(qiáng)調(diào)的“專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧三位一體”扶貧格局相比，新的大扶貧格局涉及面更寬，參與要素更加齊備，可利用的資源更多。扶貧攻堅(jiān)必須“政府、社會、市場協(xié)力推進(jìn)”，這不僅明確了各方面的扶貧責(zé)任，更是全面動員、組織了全社會的扶貧力量。與此相適應(yīng)，國家要求在各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）現(xiàn)有工作基礎(chǔ)上，普遍建立駐村工作隊(duì)（組）制度，這實(shí)現(xiàn)了扶貧工作力量從“業(yè)內(nèi)”向“業(yè)外”轉(zhuǎn)變的具體化、可操作化和長期化、制度化。

2014年，河南動員省、市、縣、鄉(xiāng)79000多名干部、12000多名志愿者、40000多名村干部參與并完成了精準(zhǔn)扶貧建檔立卡工作。目前，河南省各級已選派7000多個(gè)駐村幫扶工作隊(duì)，并動員一大批國有和民營企業(yè)參與村企共建扶貧工程活動。通過整合幫扶力量，基本實(shí)現(xiàn)了干部駐村對全省貧困村的全覆蓋，使每個(gè)建檔立卡貧困戶都有幫扶責(zé)任人。如此巨大的人力、物力投入，僅僅依靠專項(xiàng)扶貧是不可想象的，這是扶貧工作力量從“業(yè)內(nèi)”向“業(yè)外”轉(zhuǎn)變的最好證明。

由“漫灌”向“滴灌”轉(zhuǎn)變

和對低保戶、五保戶等單純“給予”式扶持相區(qū)別，專項(xiàng)扶貧堅(jiān)持開發(fā)式扶貧方針，以項(xiàng)目扶持為主要手段，以提高貧困地區(qū)可持續(xù)發(fā)展能力和貧困群眾自我發(fā)展能力為著眼點(diǎn)，扶真貧、真扶貧、真脫貧。

實(shí)際工作中，我們往往過多強(qiáng)調(diào)扶持到村、到縣、到貧困地區(qū)，且側(cè)重于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，60%以上甚至更大比例的專項(xiàng)扶貧資金用于改善貧困地區(qū)生產(chǎn)生活條件，真正扶持到戶到人的資金所占比重不大，專項(xiàng)扶貧成為“概略瞄準(zhǔn)”的普惠措施。而且，由于政策設(shè)計(jì)和執(zhí)行偏差等因素影響，往往容易出現(xiàn)真正的貧困戶得不到有效扶持的現(xiàn)象。落實(shí)精準(zhǔn)扶貧，要求專項(xiàng)扶貧與貧困識別結(jié)果相銜接，深入分析每個(gè)貧困戶的致貧原因，因人制宜，因戶施法，做到規(guī)劃到戶、幫扶到戶、考核到戶，一戶一戶解決問題，真正變“概略瞄準(zhǔn)”為“精確瞄準(zhǔn)”、變“漫灌”為“滴灌”，實(shí)現(xiàn)“精準(zhǔn)扶貧”、“精準(zhǔn)脫貧”。

由“定性”向“定量”轉(zhuǎn)變

傳統(tǒng)扶貧方式習(xí)慣于對扶貧工作的目標(biāo)、任務(wù)作定性化描述，比如“貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)一步改善”、“貧困農(nóng)民收入有較大增加”、“公共服務(wù)水平明顯提高”等，即便明確了脫貧人口數(shù)量，也因?yàn)榉龀謱ο蟮某橄蠡?，使得看似明確的脫貧人口的定量化描述因看不見、摸不著的定性化結(jié)果而嬗變。精準(zhǔn)扶貧要求扶持到人、到戶，落實(shí)到具體人頭；總體目標(biāo)任務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)橐载毨丝谑杖朐黾颖犬?dāng)?shù)仄骄礁叱龅陌俜直群途唧w脫貧人口數(shù)為代表的量化指標(biāo)體系。這個(gè)轉(zhuǎn)變使扶貧工作的目標(biāo)任務(wù)，尤其是脫貧人口可查詢、可追蹤、可考核、使脫貧人口數(shù)量從一般性的數(shù)字概念轉(zhuǎn)變?yōu)椤翱梢暬钡木唧w數(shù)目。

由“單一”向“綜合”轉(zhuǎn)變

與建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制相銜接，扶貧成效的考核標(biāo)準(zhǔn)也由主要考核地區(qū)生產(chǎn)總值這一單一指標(biāo)。向主要考核扶貧開發(fā)工作成效的綜合指標(biāo)體系轉(zhuǎn)變。對限制開發(fā)區(qū)域和生態(tài)脆弱的國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣，取消地區(qū)生產(chǎn)總值考核，把提高貧困人口生活水平和減少貧困人口數(shù)量作為主要指標(biāo)，大幅度提高扶貧成效考核在貧困縣總體考核中的比重，引導(dǎo)貧困地區(qū)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部把工作重點(diǎn)放在扶貧開發(fā)上。中央要求各省（自治區(qū)、直轄市）制定具體考核評價(jià)辦法，并在試點(diǎn)基礎(chǔ)上全面推開。同時(shí)，研究建立重點(diǎn)縣退出機(jī)制，建立扶貧開發(fā)效果評估體系?？己耸侵笓]棒，考核標(biāo)準(zhǔn)由單一指標(biāo)向綜合指標(biāo)體系轉(zhuǎn)變，考核內(nèi)容由概念化向數(shù)量化轉(zhuǎn)變，不僅表明我們對扶貧工作“重中之重”認(rèn)識的深化，也必將帶來扶貧方式的革命性變化，進(jìn)一步加快貧困地區(qū)脫貧致富的步伐。