轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)簽的消費(fèi)者知情權(quán)比較研究

郭桂環(huán)

摘要：各國對(duì)轉(zhuǎn)基因食品實(shí)施了不同的標(biāo)簽制度：強(qiáng)制標(biāo)簽與自愿標(biāo)簽。這兩種標(biāo)簽制度分別建立在消費(fèi)者需要知情和消費(fèi)者有權(quán)知情的法理基礎(chǔ)之上。需要知情是以產(chǎn)品為基礎(chǔ)，確保消費(fèi)者對(duì)客觀真實(shí)的風(fēng)險(xiǎn)知情；而有權(quán)知情往往以生產(chǎn)過程和生產(chǎn)方法為基礎(chǔ)，以風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防為原則管理風(fēng)險(xiǎn)以減少消費(fèi)者的感知風(fēng)險(xiǎn)。一個(gè)國家采取何種轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)簽制度，受到該國經(jīng)濟(jì)、文化和政治方面的影響。我國轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)簽立法在即，需要借鑒其他國家的立法經(jīng)驗(yàn)，因地制宜地實(shí)施強(qiáng)制標(biāo)簽制度，以保障消費(fèi)者知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：轉(zhuǎn)基因食品自愿標(biāo)簽強(qiáng)制標(biāo)簽風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則

中圖分類號(hào)：DF529文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1673-8330（2015）04-0105-08

近年來，伴隨著國內(nèi)外食品安全事件的頻發(fā)，消費(fèi)者對(duì)食品安全的信心不斷下降。因此，消費(fèi)者對(duì)食品的感知風(fēng)險(xiǎn)不斷上升，對(duì)食品信息的需求也在不斷增長。同時(shí)，消費(fèi)者對(duì)食品信息的關(guān)注已經(jīng)不僅僅局限在食品是否安全、品質(zhì)是否良好等這些物理特征上，而是擴(kuò)展到食品的生產(chǎn)過程和方法等無形的特征上。目前，利用轉(zhuǎn)基因技術(shù)所生產(chǎn)的轉(zhuǎn)基因食品是否安全已經(jīng)成為一個(gè)世界性話題，我國消費(fèi)者也日益關(guān)心這一問題。我國《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理?xiàng)l例》已經(jīng)規(guī)定了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物①標(biāo)示制度，但針對(duì)轉(zhuǎn)基因食品②至今沒有規(guī)定。2015年4月24日，第十二屆全國人大常委會(huì)第十四次會(huì)議審議通過了最新修訂的《中華人民共和國食品安全法》，其中第69條規(guī)定：“生產(chǎn)經(jīng)營轉(zhuǎn)基因食品應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定顯著標(biāo)示?！蔽覈M(jìn)行轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)簽立法，需要解決兩個(gè)問題：一是我國轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)簽制度建立的法理基礎(chǔ)：需要知情還是有權(quán)知情；二是風(fēng)險(xiǎn)的決策權(quán)是賦予政府還是由消費(fèi)者自己做主。

一、食品標(biāo)簽與消費(fèi)者知情權(quán)概述

（一）食品信息與食品標(biāo)簽

伴隨著科學(xué)技術(shù)的不斷發(fā)展，食品的生產(chǎn)方式日益多樣化。食品的生產(chǎn)者和消費(fèi)者之間存在著大量的信息不對(duì)稱，消費(fèi)者需要通過食品標(biāo)簽提供的信息，以幫助其做出最符合其本意的購買活動(dòng)。消費(fèi)者對(duì)食品的認(rèn)知，受到產(chǎn)品的內(nèi)在屬性、外在指標(biāo)及賣方提供的信息影響。食品的內(nèi)在屬性涉及到一系列廣泛的屬性，包括食品安全、營養(yǎng)、便利性、成分以及過程屬性等。③Nelson（1970年）④和Darby and Karni（1973年）⑤按照消費(fèi)者獲得有關(guān)這些屬性信息的難易程度將產(chǎn)品特征分為三類：搜尋屬性、經(jīng)驗(yàn)屬性和信任屬性。搜尋屬性是消費(fèi)者在購買之前，通過產(chǎn)品比較即可獲得產(chǎn)品的特征，例如產(chǎn)品的顏色、形狀等。經(jīng)驗(yàn)屬性是指只有消費(fèi)后才可以獲得的產(chǎn)品特征信息，例如產(chǎn)品的味道、質(zhì)量等，這類產(chǎn)品特征往往與生產(chǎn)企業(yè)的聲譽(yù)密切相關(guān)。信任屬性是指非常難獲得的產(chǎn)品特征，即使是消費(fèi)以后也很難獲得，例如食品安全、食品營養(yǎng)成分等。一般而言，對(duì)于搜索屬性和經(jīng)驗(yàn)屬性可以通過市場機(jī)制得以實(shí)現(xiàn)，而信任屬性要想通過市場機(jī)制有效轉(zhuǎn)化為搜尋屬性則必須具備一定條件，即允許生產(chǎn)者以一個(gè)并非高不可攀的成本為他們的產(chǎn)品貼上標(biāo)簽，并能因標(biāo)簽而獲利。所以，大多數(shù)信任屬性一般要求外部干預(yù)得以實(shí)現(xiàn)。因此，政府往往在食品信任屬性上實(shí)施強(qiáng)制標(biāo)簽制度，使消費(fèi)者可以通過食品標(biāo)簽獲得這些食品特征。⑥

食品標(biāo)簽是指食品包裝上的文字、圖型、符號(hào)及一切說明物，是食品內(nèi)在信息最直觀的體現(xiàn)。食品標(biāo)簽大致可分為政府主導(dǎo)型強(qiáng)制標(biāo)簽、政府主導(dǎo)型自愿標(biāo)簽和私營部門主導(dǎo)型自愿標(biāo)簽。⑦強(qiáng)制標(biāo)簽往往被用來解決信息不對(duì)稱和外部化問題，自愿標(biāo)簽是指生產(chǎn)者或經(jīng)營者可以根據(jù)自己的需要做出是否予以標(biāo)注的標(biāo)簽制度。政府到底采取強(qiáng)制標(biāo)簽還是自愿標(biāo)簽主要涉及到兩個(gè)因素之間的平衡：政策目標(biāo)的重要性、通過與工業(yè)合作實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)的程度。例如，企業(yè)不愿標(biāo)注使自己遭受不利益的內(nèi)容，像各類警示標(biāo)簽，就必須實(shí)施強(qiáng)制標(biāo)簽制度；而作為保護(hù)環(huán)境政策目標(biāo)的生態(tài)標(biāo)簽，由于不同的監(jiān)管哲理，歐美適用了不同的標(biāo)簽制度。美國主要依靠私營部門和消費(fèi)者的購買偏好，使用自愿標(biāo)簽來實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)；歐盟則利用強(qiáng)制標(biāo)簽，使消費(fèi)者迅速統(tǒng)一信息并防止消費(fèi)者混淆。⑧

（二）食品標(biāo)簽與食品安全

食品法律管制主要包括兩方面的內(nèi)容：食品安全和食品標(biāo)簽。食品安全的實(shí)現(xiàn)主要依靠監(jiān)管部門，以科學(xué)證據(jù)為依據(jù)，按照食品是否符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)做出是否允許其入市的決定。而食品標(biāo)簽立法的作用確是多方面的，它可能與食品安全有關(guān)，例如食品過敏原標(biāo)簽、食品營養(yǎng)標(biāo)簽等。但這種食品安全只與特定的消費(fèi)者相關(guān)，是通過標(biāo)簽的形式賦予消費(fèi)者以知情選擇權(quán)來實(shí)現(xiàn)。而食品標(biāo)簽的其他內(nèi)容，則與食品安全無關(guān)，例如，食品名稱、食品產(chǎn)地等，這些信息的提供主要是為了保障消費(fèi)者知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)。就轉(zhuǎn)基因食品立法而言，各國關(guān)于轉(zhuǎn)基因食品安全的立法基本相同，即任何轉(zhuǎn)基因生物要想商業(yè)化種植或進(jìn)入市場都必須經(jīng)監(jiān)管部門的批準(zhǔn)。而轉(zhuǎn)基因標(biāo)簽則是對(duì)已經(jīng)批準(zhǔn)入市的食品（即被監(jiān)管部門認(rèn)為是安全的食品）實(shí)施標(biāo)示的問題。因此，轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)簽只是各國轉(zhuǎn)基因食品立法的一個(gè)部分，轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)簽問題已經(jīng)不是食品安全問題，而是向消費(fèi)者提供信息的問題，即為了保障消費(fèi)者知情權(quán)實(shí)現(xiàn)。

（三）食品標(biāo)簽中的消費(fèi)者知情權(quán)

消費(fèi)者知情權(quán)在消費(fèi)者權(quán)利群中處于前導(dǎo)性和基礎(chǔ)性地位，是消費(fèi)者保護(hù)的核心性權(quán)利。只有知情權(quán)得到充分實(shí)現(xiàn)時(shí)，消費(fèi)者追求的其他權(quán)利才有可能實(shí)現(xiàn)。⑨食品標(biāo)簽是食品內(nèi)在信息的最直觀的體現(xiàn)，向消費(fèi)者傳遞信息，起到保護(hù)消費(fèi)者知情權(quán)、消費(fèi)者健康和安全的作用。國外將食品標(biāo)簽和消費(fèi)者知情權(quán)結(jié)合起來進(jìn)行研究，主要是從上世紀(jì)90年代后期，伴隨著各國對(duì)轉(zhuǎn)基因食品采取了不同的標(biāo)簽制度開始的。

消費(fèi)者應(yīng)該對(duì)自己所食用食品的信息知情，似乎是一個(gè)不言而喻的問題，一個(gè)不證自明的命題。但消費(fèi)者想要知道的信息可能是易變的、無限的，如果僅以消費(fèi)者的利益而實(shí)施強(qiáng)制標(biāo)簽，那么要求披露的信息將是無窮盡的。⑩對(duì)消費(fèi)者而言，知情權(quán)雖然是其實(shí)現(xiàn)正確選擇食品、安全消費(fèi)食品的前提和保障，但這并不表明消費(fèi)者有權(quán)利通過強(qiáng)制標(biāo)簽、不計(jì)成本知道任何信息。即對(duì)消費(fèi)者知情權(quán)的保障不是絕對(duì)的和無限制的。政策制定者需要在各種利益和義務(wù)之間平衡，包括對(duì)公眾需求的積極回應(yīng)、應(yīng)當(dāng)履行的國際義務(wù)等，并決定給予消費(fèi)者獲得特定信息的積極權(quán)利是否適當(dāng)。

二、轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)簽的不同制度：自愿標(biāo)簽VS強(qiáng)制標(biāo)簽

各國針對(duì)轉(zhuǎn)基因食品采取了不同的標(biāo)簽制度：自愿標(biāo)簽和強(qiáng)制標(biāo)簽。美國、阿根廷、巴西、加拿大等國實(shí)施的是自愿標(biāo)簽制度；歐盟、韓國、日本等國實(shí)施的是強(qiáng)制標(biāo)簽制度。實(shí)施強(qiáng)制標(biāo)簽制度的優(yōu)點(diǎn)是食品的生產(chǎn)者或經(jīng)營者必須對(duì)食品信息進(jìn)行標(biāo)注，有利于消費(fèi)者知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)，但其弊端在于成本高昂。自愿標(biāo)簽制度下由生產(chǎn)者或經(jīng)營者自由決定是否予以標(biāo)注，如果對(duì)食品信息加以標(biāo)注帶來不利影響，則生產(chǎn)者或經(jīng)營者一般不予標(biāo)注。食品標(biāo)簽的內(nèi)容主要由兩種力量決定：一是市場力量的驅(qū)動(dòng)：食品的生產(chǎn)者、加工者和銷售者自愿加以標(biāo)注以告知和吸引消費(fèi)者；二是政府出于監(jiān)管目的要求標(biāo)簽必須按照一定形式標(biāo)注特定內(nèi)容，以達(dá)到市場穩(wěn)定及保護(hù)消費(fèi)者等目的。但這兩種決定標(biāo)簽內(nèi)容的力量之間的相互作用是動(dòng)態(tài)的，即強(qiáng)制標(biāo)簽與自愿標(biāo)簽之間也是可以相互轉(zhuǎn)化的。

（一）美國轉(zhuǎn)基因食品自愿標(biāo)簽制度

美國食品標(biāo)簽管理機(jī)構(gòu)主要包括食品藥品管理局（FDA）和食品安全檢驗(yàn)局。食品安全檢驗(yàn)局主要負(fù)責(zé)肉類、禽類產(chǎn)品和蛋類產(chǎn)品，而食品藥品管理局負(fù)責(zé)除肉類、禽類以外的在美國境內(nèi)銷售的國產(chǎn)和進(jìn)口產(chǎn)品。美國主要的食品標(biāo)簽法是1938年頒布的《聯(lián)邦食品藥品和化妝品法》（Federal Food， Drug and Cosmetic Act，F(xiàn)FDCA），B11該法第四章對(duì)食品標(biāo)簽作出了多項(xiàng)規(guī)定，屬于基礎(chǔ)性的食品安全法規(guī)。FDA依據(jù)《聯(lián)邦食品藥品和化妝品法》規(guī)定其職責(zé)是保證食品安全、健康、衛(wèi)生及合適的標(biāo)簽，以確保公眾健康。B12

1.科學(xué)原則與實(shí)質(zhì)影響原則

1938年《聯(lián)邦食品藥品和化妝品法》第201節(jié)（n）指出標(biāo)簽不能揭示產(chǎn)品的“實(shí)質(zhì)（facts material）”就會(huì)帶來誤導(dǎo)，第403（a）（1）指出如果標(biāo)簽是不真實(shí)的或有誤導(dǎo)性的，那么標(biāo)簽就是錯(cuò)誤的。但何謂“實(shí)質(zhì)”并沒有明確的定義，這并不意味著任何產(chǎn)品特征或生產(chǎn)方法都可被描述為產(chǎn)品的“實(shí)質(zhì)”。 產(chǎn)品的“實(shí)質(zhì)”經(jīng)FDA解釋為：（1） 產(chǎn)品會(huì)給消費(fèi)者健康或環(huán)境安全帶來變化； （2） 標(biāo)簽信息的陳述可能誤導(dǎo)消費(fèi)；（3）標(biāo)簽可能導(dǎo)致消費(fèi)者期望其成為某相似產(chǎn)品，而實(shí)際上二者在某個(gè)或某些特征上大為不同。由此可以看出，F(xiàn)DA只有在涉及到產(chǎn)品“實(shí)質(zhì)”時(shí)才需要進(jìn)行標(biāo)示。即只有當(dāng)科學(xué)證據(jù)表明食品存在某種或多種健康或安全隱患或者某種信息的遺漏會(huì)導(dǎo)致消費(fèi)者誤解時(shí)，F(xiàn)DA才通過強(qiáng)制標(biāo)簽的形式賦予消費(fèi)者知情權(quán)以使其對(duì)此知情。而在沒有明顯的安全風(fēng)險(xiǎn)或誤導(dǎo)的情況下，消費(fèi)者知情權(quán)應(yīng)該受到限制。B13FDA這一做法得到美國法院判例的支持，理由就是《聯(lián)邦食品藥品和化妝品法》并沒有授權(quán)FDA以單純的消費(fèi)者利益作為強(qiáng)制標(biāo)簽的基礎(chǔ)。B14因此，F(xiàn)DA和美國司法判例并沒有賦予“實(shí)質(zhì)”以寬泛的含義。

美國對(duì)轉(zhuǎn)基因食品的管理同時(shí)采取“合理的科學(xué)原則”，要求以科學(xué)為基礎(chǔ)的規(guī)則，在此基礎(chǔ)上才為消費(fèi)者提供信息。即科學(xué)是管制的基石，必須有可靠的證據(jù)證明存在風(fēng)險(xiǎn)并可能導(dǎo)致?lián)p害時(shí)，政府才可以采取管制措施。Henry I.Miller 認(rèn)為規(guī)制新技術(shù)的唯一基礎(chǔ)是“合理的科學(xué)”，而風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的本質(zhì)是有偏見的，不科學(xué)的，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則和法律的基本觀念“除非證明有罪，否則無罪”相沖突，不能作為規(guī)則制定的基礎(chǔ)。B15

由上可以看出，美國是以產(chǎn)品為基礎(chǔ)，以科學(xué)為視角，使用客觀、科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法，聚焦于真實(shí)的風(fēng)險(xiǎn)。只要在科學(xué)上不能證明轉(zhuǎn)基因食品是不安全的，則就是安全的。美國對(duì)轉(zhuǎn)基因食品采取了實(shí)質(zhì)等同的評(píng)估原則，即針對(duì)轉(zhuǎn)基因食品致敏性、營養(yǎng)成分、有毒物質(zhì)方面與非轉(zhuǎn)基因同類產(chǎn)品進(jìn)行比較，在沒有實(shí)質(zhì)差別的情況下，就應(yīng)該給予同等對(duì)待。既然轉(zhuǎn)基因食物和傳統(tǒng)食物沒有實(shí)質(zhì)性的區(qū)別，那么就沒有給轉(zhuǎn)基因食品貼標(biāo)簽的必要。該類轉(zhuǎn)基因食品的規(guī)范框架就應(yīng)該與同類傳統(tǒng)食品的規(guī)范框架等同。因此，美國并沒有專門針對(duì)轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)簽的法律。美國實(shí)行的是安全推定原則。美國只要求與傳統(tǒng)食品實(shí)質(zhì)不同的轉(zhuǎn)基因食品進(jìn)行標(biāo)識(shí)，而針對(duì)實(shí)質(zhì)相同的轉(zhuǎn)基因食品采取自愿標(biāo)簽制度。

2.法院判例對(duì)轉(zhuǎn)基因食品自愿標(biāo)簽制度的支持

美國FDA對(duì)轉(zhuǎn)基因食品采取自愿標(biāo)簽制度的做法，得到法院判例的支持。

Stauber v. Shalala案中，一些牛奶消費(fèi)者對(duì)FDA拒絕針對(duì)注射Rbgh（重組牛生長激素）的牛所生產(chǎn)的牛奶實(shí)施強(qiáng)制標(biāo)簽制度提出質(zhì)疑。原告認(rèn)為，單獨(dú)的消費(fèi)者利益足夠成為強(qiáng)制標(biāo)簽的理由， “決定一項(xiàng)產(chǎn)品與這類產(chǎn)品有實(shí)質(zhì)區(qū)別，如果有這樣的區(qū)別而且消費(fèi)者想知道這一區(qū)別，這種情況下標(biāo)簽是合適的……”而法院認(rèn)為如果沒有科學(xué)證據(jù)證明兩種產(chǎn)品存在實(shí)質(zhì)區(qū)別，僅將標(biāo)簽制度建立在消費(fèi)者利益的基礎(chǔ)上是違反《食品藥品和化妝品法》的。B16

International Dairy Foods Association v.Amestoy案中，乳制品生產(chǎn)商聯(lián)合作為原告，針對(duì)佛蒙特州要求乳制品生產(chǎn)商對(duì)于使用合成生產(chǎn)激素所生產(chǎn)的乳制品予以標(biāo)注的法令提出申訴，B17認(rèn)為該法令違反了美國憲法第一修正案和商務(wù)條款。該法院認(rèn)為，如果僅以消費(fèi)者的利益而實(shí)施強(qiáng)制標(biāo)簽，那么要求披露的信息將是無窮盡的。B18

Alliance for Bio-Integrity v. Shalala案中，原告（個(gè)人和組織聯(lián)盟）針對(duì)FDA不對(duì)轉(zhuǎn)基因食品實(shí)施強(qiáng)制標(biāo)簽制度的行為提出質(zhì)疑。B19原告認(rèn)為，F(xiàn)DA應(yīng)該考慮消費(fèi)者廣泛的利益對(duì)轉(zhuǎn)基因食品實(shí)施標(biāo)簽制度。法院認(rèn)為，F(xiàn)DA將消費(fèi)者利益排除在“實(shí)質(zhì)改變”決定的考慮因素之外的規(guī)則解釋是有效的。B20FDA只以消費(fèi)者要求為依據(jù)而采取強(qiáng)制標(biāo)簽的權(quán)利受到限制。

從上述案例可以看出，在美國，轉(zhuǎn)基因食品問題的消費(fèi)者知情權(quán)并沒有超過生產(chǎn)者的言論自由和州際貿(mào)易的權(quán)利。而沒有正當(dāng)?shù)恼?，F(xiàn)DA不能強(qiáng)制言論或者限制言論。B21因此，只有當(dāng)科學(xué)證據(jù)證明某種產(chǎn)品的特性與其對(duì)應(yīng)的傳統(tǒng)食品存在實(shí)質(zhì)性不同時(shí)，F(xiàn)DA才考慮消費(fèi)者知情權(quán)。消費(fèi)者知情權(quán)不能成為要求實(shí)施強(qiáng)制標(biāo)簽的充分理由。保護(hù)消費(fèi)者和轉(zhuǎn)基因食品相關(guān)的知情權(quán)在于監(jiān)督自愿標(biāo)簽的準(zhǔn)確性，而不是過于廣泛的沒有意義的強(qiáng)制標(biāo)簽。B22

3.美國近期實(shí)踐對(duì)轉(zhuǎn)基因自愿標(biāo)簽的挑戰(zhàn)

美國國內(nèi)關(guān)于轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)簽中的消費(fèi)者知情權(quán)也存在爭議，2002年，俄勒岡州針對(duì)轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)簽進(jìn)行了公眾投票，70%反對(duì)轉(zhuǎn)基因食品實(shí)施強(qiáng)制標(biāo)簽。2012年加利福尼亞州、2013年華盛頓州、2014年科羅拉多州和俄勒岡州的選民同樣拒絕在類似問題上進(jìn)行投票。但美國佛蒙特州于2014年4月16日通過一項(xiàng)法案，規(guī)定實(shí)施轉(zhuǎn)基因食品強(qiáng)制標(biāo)簽制度，該法案將于2016年生效，屆時(shí)或?qū)⒊蔀槊绹谝粋€(gè)實(shí)施轉(zhuǎn)基因食品強(qiáng)制標(biāo)簽的法案。另外，康奈狄克州和緬因州則通過立法要求對(duì)轉(zhuǎn)基因食品實(shí)施強(qiáng)制標(biāo)簽。但這兩州法案生效需要前置條件，即要求其他五個(gè)州通過類似法才生效。但生物技術(shù)公司所組成的聯(lián)盟聲稱該法律違反憲法，將會(huì)導(dǎo)致50個(gè)州的標(biāo)簽不一致。因此，轉(zhuǎn)基因食品實(shí)施強(qiáng)制標(biāo)簽制度的州立法將面臨進(jìn)一步的挑戰(zhàn)。

（二）歐盟轉(zhuǎn)基因食品強(qiáng)制標(biāo)簽制度

1.歐盟轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)簽立法概況

歐盟食品標(biāo)簽立法通常包括兩種形式：指令（directive）和法規(guī)（regulation），指令對(duì)所有的成員國具有約束力，但需要成員國轉(zhuǎn)化立法，法規(guī)則對(duì)成員國有直接的約束力。歐盟食品標(biāo)簽法包括“橫向”和“縱向”兩種體系，“橫向”體系適用于多種食品的標(biāo)簽通用要求，“縱向”體系是指針對(duì)各種特定食品的標(biāo)簽要求。2011年10月25日，歐洲議會(huì)和理事會(huì)法規(guī)（EU）No1169/2011B23是關(guān)于向消費(fèi)者提供信息的法規(guī)，規(guī)定了食品信息特別是食品標(biāo)簽管理的一般原則、要求和責(zé)任，屬于“橫向”法規(guī)體系。而轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)簽立法屬于縱向食品標(biāo)簽法規(guī)，主要包括：（EC）No1829/2003和（EC）No1830/2003，明確規(guī)定對(duì)轉(zhuǎn)基因食品實(shí)施強(qiáng)制標(biāo)簽制度：轉(zhuǎn)基因生物組成或者包含轉(zhuǎn)基因生物的產(chǎn)品（不包括轉(zhuǎn)基因成分含量不高于0.9%并且轉(zhuǎn)基因成分存在是偶然的或技術(shù)上不可避免的食品），需要針對(duì)不同情況按法規(guī)中有關(guān)要求強(qiáng)制標(biāo)示“轉(zhuǎn)基因”字樣。

2.保護(hù)消費(fèi)者原則與預(yù)防原則

歐盟在致力于自由貿(mào)易的同時(shí)，確保對(duì)消費(fèi)者高水平的保護(hù)。1997年《阿姆斯特丹條約》對(duì)消費(fèi)者知情權(quán)作出明確規(guī)定，指出通過增進(jìn)消費(fèi)者獲得信息的權(quán)利以保護(hù)消費(fèi)者利益。并明確承認(rèn)消費(fèi)者知情權(quán)是一種有別于消費(fèi)者健康和安全權(quán)的獨(dú)立權(quán)利。因此，《阿姆斯特丹條約》確實(shí)提到了消費(fèi)者知情權(quán)，它是一個(gè)“原則”上的權(quán)利。歐盟以消費(fèi)者知情權(quán)為理論基礎(chǔ)形成了完善的食品標(biāo)簽規(guī)則體系。[（EU）No1169/2011的序言]

預(yù)防原則起源于德國環(huán)境法，其核心理念是：由于人類健康和環(huán)境方面的損害往往是不可逆的，因此，必須謹(jǐn)慎對(duì)待?？茖W(xué)本身也具有局限性和不確定性，所以，科學(xué)證據(jù)不能作為決策中的唯一衡量原則；政府在科學(xué)證據(jù)不足的情況下，仍應(yīng)有所作為防止損害的發(fā)生，絕不能等最壞的結(jié)果發(fā)生后才采取行為。歐盟基于預(yù)防原則，以轉(zhuǎn)基因食品是否進(jìn)入市場流通為界限，專門確立了審批制度和標(biāo)識(shí)制度：前者負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)基因食品進(jìn)入市場前的安全性把關(guān)，后者負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)基因食品進(jìn)入市場后的信息披露和追蹤性管理。B24

三、食品強(qiáng)制標(biāo)簽制度的不同法理基礎(chǔ)：需要知情VS有權(quán)知情

（一）科學(xué)理性學(xué)派與社會(huì)理性學(xué)派

轉(zhuǎn)基因技術(shù)作為一項(xiàng)新的技術(shù)，其對(duì)人類健康和生態(tài)環(huán)境的影響歷來存在爭議，各國針對(duì)轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品都會(huì)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分析。Grant Isaac把風(fēng)險(xiǎn)分析范式分為兩種：科學(xué)理性學(xué)派和社會(huì)理性學(xué)派。B25科學(xué)理性學(xué)派認(rèn)為食品強(qiáng)制標(biāo)簽應(yīng)該以需要知情為基礎(chǔ)；例如構(gòu)成成分的變化或威脅，比如過敏等，這是以產(chǎn)品為基礎(chǔ)的。以預(yù)防的方法評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)，確保消費(fèi)者對(duì)真實(shí)客觀的風(fēng)險(xiǎn)知情。而社會(huì)理性學(xué)派認(rèn)為，標(biāo)簽應(yīng)該以知情權(quán)為基礎(chǔ)，以生產(chǎn)過程和生產(chǎn)方法為基礎(chǔ)，以風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則管理風(fēng)險(xiǎn)以迎合消費(fèi)者感知的風(fēng)險(xiǎn)。

科學(xué)理性和社會(huì)理性的視角不同是因?yàn)閷?duì)科學(xué)和技術(shù)在社會(huì)中的作用理解不同?？茖W(xué)理性主張技術(shù)能夠革新和提高效率，而提高效率則能帶來經(jīng)濟(jì)發(fā)展、高收入?？茖W(xué)理性的前提假設(shè)是科學(xué)產(chǎn)生的事實(shí)比文化議題更優(yōu)越，科學(xué)可以將真正的安全問題與偏好以及文化偏見區(qū)分開來。社會(huì)理性認(rèn)為，科學(xué)只是社會(huì)的一個(gè)方面而不是全部?？茖W(xué)和技術(shù)能夠帶來變化，但是這種變化也可能擾亂規(guī)范體系，例如道德、倫理和宗教關(guān)切。B26

（二）歐美轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)簽制度不同法理基礎(chǔ)及其比較

轉(zhuǎn)基因食品的標(biāo)簽制度，涉及到消費(fèi)者和生產(chǎn)者兩方面的利益。對(duì)于生產(chǎn)者而言，標(biāo)識(shí)本身會(huì)增加成本，同時(shí)消費(fèi)者可能對(duì)標(biāo)識(shí)的產(chǎn)品持謹(jǐn)慎態(tài)度，因此，生產(chǎn)者對(duì)強(qiáng)制標(biāo)識(shí)持反對(duì)態(tài)度。對(duì)消費(fèi)者而言，強(qiáng)制標(biāo)識(shí)制度有利于保護(hù)消費(fèi)者的知情權(quán)，進(jìn)而做出正確選擇。面對(duì)轉(zhuǎn)基因食品生產(chǎn)者和消費(fèi)者之間的利益沖突，歐美采取了不同的措施。美國轉(zhuǎn)基因標(biāo)簽制度的建立是以科學(xué)理性為基礎(chǔ)的，將食品強(qiáng)制標(biāo)簽制度建立在需要知情的基礎(chǔ)上，其食品立法關(guān)注的是食品本身的特性，而不是生產(chǎn)食品使用的方法。B27其好處是依靠科學(xué)來識(shí)別可能對(duì)消費(fèi)者造成損害的信息，使用獨(dú)立于主觀政治影響的客觀、科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法，防止造成誤解或防范真實(shí)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。但同時(shí)存在缺陷，消費(fèi)者無法從物理外觀上區(qū)分轉(zhuǎn)基因食品和傳統(tǒng)食品，因而該制度無法保證消費(fèi)者知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)。歐盟的食品標(biāo)簽制度秉持了其一貫的立法原則：貼近民眾，尊重民眾偏好，采取了社會(huì)理性學(xué)派的觀點(diǎn)。其轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)簽制度以消費(fèi)者知情權(quán)為基礎(chǔ)，按照生產(chǎn)方法和過程、以風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則來迎合消費(fèi)者，進(jìn)而減少消費(fèi)者的感知風(fēng)險(xiǎn)。即歐盟的食品標(biāo)簽立法除了需要反映真實(shí)風(fēng)險(xiǎn)以外，還要關(guān)注文化偏好和感知風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)管理不能只建立在科學(xué)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的基礎(chǔ)上，科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估無法提供足夠的信息，其他有關(guān)的合理因素也應(yīng)該考慮。B28因此，歐盟關(guān)于轉(zhuǎn)基因技術(shù)的監(jiān)管主要是一種政治決策的過程，可以起到緩解公眾的感知風(fēng)險(xiǎn)的作用，而不管這種風(fēng)險(xiǎn)是否被證實(shí)。B29但歐盟的食品標(biāo)簽制度同樣也存在缺陷，即其標(biāo)注成本高昂。

四、轉(zhuǎn)基因食品不同標(biāo)簽制度的科學(xué)性與民主性

（一）新穎食品的風(fēng)險(xiǎn)決策：政府包辦VS自己做主

輻照食品、轉(zhuǎn)基因食品以及克隆等新穎食品的標(biāo)簽制度的建立還需要涉及風(fēng)險(xiǎn)、政府和消費(fèi)者三者之間的關(guān)系。利用新技術(shù)所生產(chǎn)的食品是否存在風(fēng)險(xiǎn)問題的本身是客觀的，但政府和消費(fèi)者如何看待這種風(fēng)險(xiǎn)卻存在差異。政府往往依賴科學(xué)的判斷，而科學(xué)不能證明某項(xiàng)技術(shù)是絕對(duì)安全的，科學(xué)只能證明沒有證據(jù)表明有危害，即實(shí)行的是無罪推定。而消費(fèi)者對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的判斷往往受多種因素影響，其感知的風(fēng)險(xiǎn)往往和科學(xué)認(rèn)定的真實(shí)風(fēng)險(xiǎn)之間存在差異。這時(shí)就存在一個(gè)問題：對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行判斷的權(quán)利到底應(yīng)該由誰來行使？即當(dāng)一項(xiàng)新的技術(shù)，科學(xué)上認(rèn)為是安全的，而大多數(shù)民眾對(duì)此表示懷疑時(shí)，政府有沒有權(quán)利替民眾做出決定？還是應(yīng)該給予民眾足夠的信息，然后由其進(jìn)行選擇？

（二）美歐轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)簽制度風(fēng)險(xiǎn)決策的分配及原因分析

具體到轉(zhuǎn)基因問題，美國將強(qiáng)制標(biāo)簽制度建立在需要知情的基礎(chǔ)上，只有存在真實(shí)風(fēng)險(xiǎn)的情況下才實(shí)施強(qiáng)制標(biāo)簽制度。即美國的食品標(biāo)簽政策是由政府決定真相，民眾由于缺乏和自身利益相關(guān)信息而處于無知狀態(tài)。從技術(shù)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)角度考慮，理論上美國在轉(zhuǎn)基因問題上的政策是比較理想的。因?yàn)槊绹恼哧P(guān)注真實(shí)風(fēng)險(xiǎn)，防止誤導(dǎo)消費(fèi)者，促進(jìn)消費(fèi)者做出明智的選擇。美國在轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)簽問題上的態(tài)度是只要相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)制到位，并足以保證食品安全的情況下，消費(fèi)者是不需要知情甚至是不想知情的。而歐盟的轉(zhuǎn)基因標(biāo)簽制度則是建立在消費(fèi)者知情權(quán)的基礎(chǔ)上，其立場是安全和健康規(guī)則要反映公眾的態(tài)度，即使這些規(guī)則從科學(xué)的角度來看是站不住腳的。簡而言之，在轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)簽制度方面，美國是政府包辦，而歐盟讓消費(fèi)者自己做主。美歐之所以在這一問題上采取了不同的處理方法，有著特定的原因。在食品安全方面，美國民眾對(duì)政府的信任程度較歐盟高，政府能否替民眾作出是否安全的抉擇取決于此。由于20世紀(jì)90年代的瘋牛病、二惡英等事件的影響，使歐洲民眾對(duì)食品安全更為看重，對(duì)政府更不信任。因此，歐盟民眾希望在完全知情的基礎(chǔ)上，自己選擇。一些民意調(diào)查印證了這一觀點(diǎn)，美國民眾對(duì)美國國內(nèi)的食品安全更自信。B30近年來，美國各州關(guān)于轉(zhuǎn)基因食品強(qiáng)制標(biāo)簽的立法嘗試大多以失敗告終，進(jìn)一步反應(yīng)了民眾支持政府來決定風(fēng)險(xiǎn)的做法。

由于美國民眾對(duì)政府在食品安全方面的信賴，消費(fèi)者考慮食品風(fēng)險(xiǎn)問題較少，從而導(dǎo)致感知風(fēng)險(xiǎn)和真實(shí)風(fēng)險(xiǎn)相差不大。而在真實(shí)風(fēng)險(xiǎn)和感知風(fēng)險(xiǎn)相差較大的國家，可以通過普及科學(xué)知識(shí)，繼續(xù)提供更有力的證據(jù)等方法，使消費(fèi)者真正感到安全。而不能由政府采用家長式的作風(fēng)，以對(duì)消費(fèi)者好的名義，使消費(fèi)者處于不知情狀態(tài)，強(qiáng)迫消費(fèi)其不愿意消費(fèi)的食品。在處理風(fēng)險(xiǎn)問題上，消費(fèi)者并不是不理性的，大多數(shù)消費(fèi)者是相信科學(xué)的。因此，在科學(xué)上認(rèn)為是安全的，而消費(fèi)者卻感知到風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，政府應(yīng)該充分尊重消費(fèi)者的意愿，使其能夠在知情的情況下做出選擇；同時(shí)，允許科學(xué)技術(shù)的發(fā)展與應(yīng)用，民眾接受科學(xué)只是時(shí)間問題。

五、我國轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)簽立法現(xiàn)狀及其完善建議

（一）我國轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)簽立法不完善

《食品安全法》是我國規(guī)范食品安全的基本法律，只是涉及到食品標(biāo)簽的一般法律規(guī)范，并沒有具體規(guī)定轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)簽的問題。而《預(yù)包裝食品標(biāo)簽通則》（GB7718-2011）屬于國家食品安全標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定了預(yù)包裝食品標(biāo)簽的通用性標(biāo)準(zhǔn)，該標(biāo)準(zhǔn)第4.1.11其他標(biāo)示內(nèi)容的第二項(xiàng)明確規(guī)定，轉(zhuǎn)基因食品的標(biāo)示應(yīng)符合相關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定。2013年10月1日實(shí)施的《新食品原料安全性審查管理辦法》則明確規(guī)定，本辦法所稱的新食品原料不包括轉(zhuǎn)基因食品……轉(zhuǎn)基因食品的管理依照國家有關(guān)法律法規(guī)執(zhí)行。由此可以看出，食品標(biāo)簽的一般立法并不能規(guī)范轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)簽問題。

2001年衛(wèi)生部《轉(zhuǎn)基因食品衛(wèi)生管理辦法》不僅明確了轉(zhuǎn)基因食品的范圍，同時(shí)規(guī)定轉(zhuǎn)基因食品必須標(biāo)注，但該辦法已經(jīng)失效。B312001年農(nóng)業(yè)部《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物標(biāo)識(shí)管理辦法》B32規(guī)定了轉(zhuǎn)基因生物的標(biāo)示制度，但轉(zhuǎn)基因生物與轉(zhuǎn)基因食品是有區(qū)別的。只有當(dāng)轉(zhuǎn)基因生物或其直接加工產(chǎn)品能夠直接食用時(shí)，才構(gòu)成轉(zhuǎn)基因食品。因此，該辦法并沒有解決轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)問題，我國目前沒有專門針對(duì)轉(zhuǎn)基因食品的法律規(guī)定。

（二）我國轉(zhuǎn)基因立法面臨的現(xiàn)實(shí)困境

1.經(jīng)濟(jì)利好VS民眾反對(duì)

我國轉(zhuǎn)基因作物的研發(fā)取得了很大的成績，但本著“大膽研究，慎重推廣”的原則行使，除了大規(guī)模產(chǎn)業(yè)化種植棉花外，農(nóng)業(yè)部并沒有批準(zhǔn)任何一種轉(zhuǎn)基因糧食作物的商業(yè)化種植。而我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的制約因素越來越突出，農(nóng)業(yè)必須突破耕地、水、熱等資源約束，歸根結(jié)底要靠科技創(chuàng)新和應(yīng)用。B33所以，轉(zhuǎn)基因技術(shù)將給我國帶來巨大經(jīng)濟(jì)利益。但大多數(shù)民眾對(duì)轉(zhuǎn)基因食品安全性持懷疑態(tài)度，反轉(zhuǎn)基因的力量比較強(qiáng)大。因此，我國轉(zhuǎn)基因立法面臨著兩難境地。轉(zhuǎn)基因食品強(qiáng)制標(biāo)簽制度將是這一問題的不二選擇，因?yàn)閷?shí)施標(biāo)簽制度一方面允許生產(chǎn)者繼續(xù)將轉(zhuǎn)基因食品向國際國內(nèi)市場投放，另一方面消費(fèi)者在知情的情況下做出選擇，從而在兩者之間維系平衡。

2.風(fēng)險(xiǎn)交流不充分，消費(fèi)者感知風(fēng)險(xiǎn)上升

作為影響消費(fèi)者對(duì)食品的態(tài)度和購買行為的一種心理因素，感知風(fēng)險(xiǎn)是客觀存在的。從科學(xué)的角度來看，感知風(fēng)險(xiǎn)可能只是消費(fèi)者主觀的一種情緒，和真正的風(fēng)險(xiǎn)無關(guān)，但只有尊重這種情緒，才能贏得公眾的信任。導(dǎo)致客觀的真實(shí)風(fēng)險(xiǎn)與主觀的感知風(fēng)險(xiǎn)不一致的原因是多方面的，但風(fēng)險(xiǎn)交流不充分、對(duì)食品供應(yīng)鏈和監(jiān)管者信心不足是主要的原因。B34信息公開對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)交流是至關(guān)重要的，雖然歐美實(shí)施了不同的轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)簽制度，但無論是歐盟還是美國，他們都強(qiáng)調(diào)通過政府網(wǎng)站公開轉(zhuǎn)基因食品安全評(píng)估信息，讓更多的消費(fèi)者了解轉(zhuǎn)基因食品的信息。因此，我國政府也應(yīng)該盡可能地公開和轉(zhuǎn)基因食品相關(guān)的信息，盡量減少消費(fèi)者的感知風(fēng)險(xiǎn)，以促進(jìn)消費(fèi)者做出明智的選擇。

（三）對(duì)我國轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)簽立法的幾點(diǎn)建議

1.強(qiáng)制標(biāo)簽制度有利于保障消費(fèi)者知情權(quán)

各國的食品標(biāo)簽規(guī)則因社會(huì)、文化、道德等因素的不同而不同。在轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)簽制度上，歐美的做法并不相同，但都是根據(jù)本國的具體情況，以最能反映本國利益的方式制定規(guī)則。就我國的轉(zhuǎn)基因食品情況而言，食品安全問題頻發(fā)，消費(fèi)者感知風(fēng)險(xiǎn)上升，對(duì)食品監(jiān)管信心不足。消費(fèi)者希望能夠在知情的基礎(chǔ)上作出選擇。因此，在我國實(shí)施轉(zhuǎn)基因食品強(qiáng)制標(biāo)簽制度更有利于保障消費(fèi)者知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

2.轉(zhuǎn)基因食品強(qiáng)制標(biāo)簽要設(shè)立閾值

在有轉(zhuǎn)基因生物種植的國家，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)過程不可能完全保證不包含轉(zhuǎn)基因成分。即使制定了嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行轉(zhuǎn)基因成分的零容忍，在實(shí)踐中也是不可行的。目前，實(shí)施轉(zhuǎn)基因食品強(qiáng)制標(biāo)簽的國家規(guī)定的閾值并不一致，其中歐盟的規(guī)定是0.9%，日本規(guī)定為5%。大于閥值的必須標(biāo)注，標(biāo)注非轉(zhuǎn)基因標(biāo)簽的食品必須經(jīng)過檢測或提供證據(jù)。這樣不但有利于轉(zhuǎn)基因食品強(qiáng)制標(biāo)簽制度的有效實(shí)施，也有利于消費(fèi)者知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

3.構(gòu)建反向標(biāo)簽制度

我國市場上的 “非轉(zhuǎn)基因”標(biāo)簽缺乏法律規(guī)范，影響了消費(fèi)者知情選擇權(quán)的實(shí)現(xiàn)。例如，一些花生油標(biāo)注“非轉(zhuǎn)基因”標(biāo)簽，實(shí)際上并沒有轉(zhuǎn)基因花生的存在。因此，反向標(biāo)簽同樣需要規(guī)范。一些國家明確規(guī)定，沒有對(duì)應(yīng)轉(zhuǎn)基因生物存在的傳統(tǒng)食品上禁止標(biāo)注“非轉(zhuǎn)基因”字樣。同時(shí)，對(duì)于標(biāo)注“非轉(zhuǎn)基因”的食品，需要提供相關(guān)證據(jù)，必要時(shí)可以進(jìn)行第三方認(rèn)證。

對(duì)消費(fèi)者而言，知情權(quán)是消費(fèi)者實(shí)現(xiàn)正確選擇食品、安全消費(fèi)食品的前提和保障。同時(shí)，對(duì)消費(fèi)者知情權(quán)的保障不是絕對(duì)的和無限制的。轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)簽的政策制定者需要在各種利益和義務(wù)之間平衡。就我國的具體情況而言，轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)簽立法的主要任務(wù)就是減少消費(fèi)者感知風(fēng)險(xiǎn)，增加消費(fèi)者信心。所以，立法重要，執(zhí)法更重要。保護(hù)消費(fèi)者知情權(quán)，關(guān)鍵在于監(jiān)督標(biāo)簽的準(zhǔn)確性。

Abstract：There are two GMF labeling systems on the international level： mandatory labeling and voluntary labeling， which are respectively based on two legal grounds as need to know and have the right to know. The need to know is product based， which ensures the consumer to know the actual risk inherent in the product； while the right to know is based on the process and producing method by managing the risk for prevention so as to reduce the consumers perceived risk. Since the choice of GMF labeling system is influenced by the countrys economy， politics and culture， as to our country， it is suggested that by taking reference from other countries， the legislation on GMF labeling legislation should implement the mandatory labeling for the purpose of ensuring the consumers right to know.

Key words：GMFvoluntary labelingmandatory labelingrisk prevention principle