淺議我國行政復議制度的司法化

葉有利

淺議我國行政復議制度的司法化

葉有利

因土地征收、城鎮(zhèn)拆遷、企業(yè)改制、勞動社保等引起的社會矛盾進一步突出，信訪、越級上訪人數(shù)逐年增加，形成了百姓“姓訪不信法”的局面。行政復議的司法化將為進一步保護弱勢群體利益，減少群眾上訪信訪事件，努力構建公平公正的社會環(huán)境提供可能。

上訪;弱勢群體;行政復議;司法化

2014年3月11日，鳳凰網(wǎng)刊登《泊頭市郝村鎮(zhèn)村民尚學華20年辛酸上訪路〉一文講述了尚學華為了一件不公正的民事糾紛上訪被派出所非法拘禁導致精神錯亂;此后，因為堅持上訪，持續(xù)遭受非法拘押，健康每況愈下。20年后，尚學華已重疾在身依然被鎮(zhèn)政府嚴密監(jiān)控。家中妻女可謂老弱病殘，多方奔走已然心力交瘁，然而事件終未解決。類似的新聞在每日網(wǎng)易新聞上屢見不鮮，早已見怪不怪。但緣何百姓要通過上訪解決普通民事糾紛，且花費如此長時間與財力，甚至搭上健康與生命，但事情卻仍未有結果。

上訪是極具中國特色的。上訪一方面似乎充分體現(xiàn)了群眾參與權，比如對政府部門及人員的監(jiān)督;另一方面上訪也成為公民維護自身權益的重要手段。但看似持有主動權的公民，在實際中卻是弱勢群體。

中國政法大學教授馬懷德曾在《弱勢群體呼喚行政法治保護》一文中指出“弱勢群體的特別保護、法律有效實施的動力不足、司法救濟渠道不暢通導致的信訪不信法以及法律意識和法治理念的普及等問題，成為今年行政法學研究的重點。

1.行政復議司法化的定義

1.1 行政復議制度。行政復議制度是一種準司法制度，與行政訴訟制度一同被稱之為“民告官”制度。其創(chuàng)建的目的是保障公民、法人和其他組織合法權益，監(jiān)督行政機關依法行政，糾正不當和違法的行政行為，保障行政機關依法行政。

1.2 行政復議司法化。行政復議司法化，是指在保證行政復議制度原有職能的前提下，將司法程序納入其中，以期能公平、公正、及時、高效地解決行政爭議。應包括:一是復議機構的獨立性。不受任何外界干預，依法獨立作出決定。二是復議程序的公正和公開。要求程序必須公開進行，并保護行政相對人對行政復議結果的上訴權。三是復議結果的準司法效力。即進入訴訟程序以后，司法機關應該對行政復議結果給予相當程度的尊重。

行政復議制度的司法化，是在保持以行政復議優(yōu)點的同時，引入司法程序特點，最大程度體現(xiàn)行政復議制度的公平與效率，最大限度地保護行政相對人的合法權益，使其與行政主體處于“平等地位”。

2.行政復議司法化的現(xiàn)實意義與模式構想

2.1 行政復議司法化與行政復議制度的目的相統(tǒng)一。行政復議制度目的主要表現(xiàn)在:一是保護行政相對人的合法權益，即救濟功能。二是監(jiān)督行政機關依法行使職權，即監(jiān)督職能。以上兩點均需要復議制度的設計強調公平公正性，要求復議機關對行政行為作出獨立的、不偏不倚的復議結果，最大程度上保障行政相對人與行政行為主體的平等地位，這與司法的制度設計在某種程度上不謀而和。

2.2 行政復議司法化將有助于最大限度地發(fā)揮行政復議制度功能，促進公平公正。將司法公平公正等理念引入行政復議，提升復議人員綜合素質，保持復議機構的獨立性，將進一步提升群眾對復議制度的可信性，一方面能充分發(fā)揮復議制度功能，另一方面對復議結果的認可，將減少群眾信訪、上訪人數(shù)，節(jié)約社會資源的同時，能有效緩和群眾與行政機關間的關系，促進社會穩(wěn)定。

2.3 行政復議制度司法化的模式構想。當前行政復議制度司法化通常有行政法院模式、雙軌式模式和司法化模式。

行政法院模式是獨立于其他司法機構的法院。綜合各方因素看，筆者認為在當前的社會情況下尚未成熟。

雙軌模式是在現(xiàn)有行政復議的模式下，在特定領域行行引入獨立仲裁程序，逐漸擴大范圍，最終達到司法化的目的。此模式相對保守，且因司法化的進程可能過于緩慢，容易出現(xiàn)“遲到的正義”，不利于整個社會的公平公正的體現(xiàn)。

司法化模式，是在保持行政復議制度的前提下，引入司法程序，如設立獨立的外部委員，從而保證復議的公正性。

綜合比較，在改良的基礎上走司法化模式在當前環(huán)境下具較強的可行性。共同引入獨立外部委員與人民陪審員制度，提高民眾參與度，提升復議可信度。綜合考慮案件復雜與難易程度，選擇適用簡易程序或公開審理等制度。

3.行政復議司法化要點

確保行政復議功能的真正發(fā)揮，率先是要改變行政復議審查不獨立，徹底改變“既當運動員又當裁判員”的現(xiàn)狀。行政復議機構的不獨立，意味著行政復議機構形同虛設。建議在縣級以上各級人民政府單設行政復議職能的機關，如行政復議委員會，獨立受理、審理和裁判行政復議案件。

3.1 行政復議機關的獨立性

在人員設置方面:一是復議人員必須有專業(yè)法律知識，且在人事關系上不受其他各行政部門制約，充分獨立;二是對復議人員建立全方位的后續(xù)評價制度，如:引入普通百姓評議機制，并以此作為其續(xù)聘依據(jù)之一。而鑒于當前司法機構都尚未完全獨立的前提下，要確保復議機關的復議人員的獨立性，在現(xiàn)實操作中的難度可想而知。

關系定位。一是獨立于上級行政復議委員會。為保持委員會的獨立性，上級行政復議委員會不應干涉下一級別行政復議委員會的復議工作。二是與其他行政機關具同等位置，無任何隸屬關系。三是與同級部門的關系。行政復議委員會對同級行政機關部門有主動監(jiān)督職能。其他行政機關對于委員會的復議有協(xié)助配合的義務。兩者是相互監(jiān)督相互配合的關系。

3.2 行政復議司法化的程序設計要求

一是要發(fā)揮行政復議機關對行政行為及相關法律規(guī)章比較熟知的優(yōu)勢，盡可能縮短復議訴訟流程，體現(xiàn)行政特長和程序簡約原則;二是要充分吸收司法程序的優(yōu)點，做到審查獨立、地位中立。最大限度地滿足社會公眾對公平正義的追求。

4.結束語

在訴訟能達到定紛止爭的當下，行政訴訟案件少，公民滿意度低的現(xiàn)狀，進一步提升行政復議的效率，其司法化過程必定大有可為。當各地百姓無須通過上訪來維護自身權益，當各地政府無須疲于建立專門“截訪”隊伍，當網(wǎng)絡不再出現(xiàn)“9天收信300余件，將實現(xiàn)異地上訪”等字句，真真正正地實現(xiàn)“零投訴、零上訪”，一個穩(wěn)定和諧的社會才真正得以實現(xiàn)。

(作者單位:桐廬農村合作銀行)

［1］ 馬懷德.弱勢群體呼喚行政法治保護［J］.人民論壇.2010年第36期

［2］ 王巨新.論我國行政復議制度的創(chuàng)新與完善［J］.經濟與社會發(fā)展.2010年第1期

［3］ 林承.論我國行政復議的困境及其司法化改革［J］.廈門政府法制

［4］ 杜安鄭.論行政復議司法化［J］.中國學術發(fā)表網(wǎng)

［5］ 上訪潮與申訴制度的出路［J］.中顧法律網(wǎng)

［6］ 宋華琳.司法化——推動行政復議的制度變革［J］.中顧法律網(wǎng)

［7］ 淺議我國行政復議司法化的必要性［J］.中顧法律網(wǎng)

［8］ 論我國行政復議的困境及其司法化改革［J］.國務院法制辦公室

［9］ 王旭.淺議行政復議人員“內心獨立”［J］.國務院法制辦公室

葉有利 (1983－)，女，漢族，杭州桐廬，本科，桐廬農村合作銀行合規(guī)風險部科員。