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    地方政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)管理

    2015-07-12 07:03:52朱景昂
    2015年39期
    關(guān)鍵詞:融資政府

    朱景昂

    一、引言

    在歷史上,地方政府一直有著具足輕重的地位,改革開放之前,中國實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì),政府甚至凌駕于市場(chǎng)之上,伴隨著改革開放,中國推行了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度,其對(duì)經(jīng)濟(jì)的調(diào)控力度有所下降,但對(duì)經(jīng)濟(jì)的調(diào)控仍然很有影響。某些經(jīng)濟(jì)效益較低的項(xiàng)目,企業(yè)不愿投資,政府此時(shí)扮演了重要角色。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,地方政府承擔(dān)的責(zé)任也隨之增加。在城市發(fā)展中,地方政府扮演了城市建設(shè)者,管理者的角色,這需要大量的資金提供支持。94年稅改后,地方政府稅收規(guī)模急劇減小,然而政府的公共職能未發(fā)生較大變化,甚至政府對(duì)轄區(qū)的事務(wù)有與日俱增的趨勢(shì),為保證區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展,政府投資必不可少,政府必須加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以促進(jìn)城市發(fā)展。目前,地方政府資金主要來源于融資平臺(tái),通過大規(guī)模融資,促進(jìn)了當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的發(fā)展,并在對(duì)國際金融危機(jī)發(fā)揮了積極作用。在平臺(tái)融資的所有的融資方式中,銀行貸款占據(jù)了很大一部分。然而由于土地價(jià)格和房地產(chǎn)市場(chǎng)關(guān)系比較大,房價(jià)的波動(dòng)會(huì)直接影響土地價(jià)格,進(jìn)而對(duì)地方政府貸款產(chǎn)生影響,在中央嚴(yán)格控制商品房價(jià)格的政策下,地方融資顯得尤為困難。

    本文分析并闡述了政府融資舉債的主要理論依據(jù),進(jìn)而通過融資平臺(tái)的發(fā)展歷程,在肯定融資平臺(tái)穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)發(fā)展作用的同時(shí)分析了其面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)。

    二、理論依據(jù)

    隨著我國經(jīng)濟(jì)的增長,地方政府對(duì)融資需求也快速增長,90年代初,在某些地區(qū)已有地方政府融資平臺(tái)雛形,特別是94年為應(yīng)對(duì)高通貨膨脹率,增強(qiáng)中央政府的財(cái)政能力設(shè)立的分稅制改革,使得政府在財(cái)權(quán)和事權(quán)的分配有了重要的變化,中央政府財(cái)政規(guī)模大幅度增加,地方財(cái)政收入相對(duì)減少,而地方政府事權(quán)卻沒有發(fā)生多大變化,并且隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,地方政府在區(qū)域內(nèi)所管轄的事務(wù)有增長的趨勢(shì)。為了保證經(jīng)濟(jì)增長,要求平臺(tái)公司進(jìn)行融資,通過這樣來實(shí)現(xiàn)地方政府的對(duì)外界的融資,并將融得的主要資金主要投入公共事業(yè)與服務(wù)的企業(yè)。

    在地方政府急需城市建設(shè)資金的情況下,而又沒有其他的融資方式的情況下,融資平臺(tái)發(fā)揮了極其重要的作用,隨著美國次貸危機(jī)爆發(fā)后,中國政府為應(yīng)對(duì)其沖擊,保證經(jīng)濟(jì)的持續(xù)的、穩(wěn)步的發(fā)展,實(shí)行了宏觀調(diào)控政策,而地方政府為響應(yīng)中央政府號(hào)召,也推出了一系列的政策,但依照地方政府財(cái)政能力來看,這部分資金純?cè)谳^大缺口,另外由于受到金融危機(jī)的影響,地方政府稅收下降,不同與西方某些國家,法律規(guī)定地方政府不能直接發(fā)行市政債券,地方政府不得已成立融資平臺(tái)公司,這帶動(dòng)了融資平臺(tái)的發(fā)展。但與此同時(shí),出現(xiàn)了一些問題,融資平臺(tái)規(guī)模擴(kuò)張速度過快,造成地方政府的負(fù)債增加幅度很快,部分地方政府償債能力下降,抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力減弱。

    地方政府融資平臺(tái)在政府資金不充分的情況下,這確實(shí)是一種好的融資方式,促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展,推動(dòng)城市化建設(shè)具有重要作用,在危機(jī)時(shí)期,實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)步發(fā)展,具有重要的積極意義,然而其所帶來的風(fēng)險(xiǎn)問題應(yīng)引起足夠的重視,針對(duì)以上情況,必須對(duì)深入研究地方政府融資的理論來源,融資方式,平臺(tái)公司的功能,融資方式以及運(yùn)作模式,特別是融資平臺(tái)在設(shè)立和運(yùn)作過程中產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)問題。探究地方政府融資平臺(tái),對(duì)其風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生有了更深程度的把握,了解到風(fēng)險(xiǎn)的主要來源,通過對(duì)國內(nèi)外融資平臺(tái)發(fā)展模式的借鑒,以及對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的追本溯源,能更好地對(duì)其進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理和規(guī)范化風(fēng)險(xiǎn)防范,深入研究地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題,不僅對(duì)平臺(tái)公司債務(wù)規(guī)模進(jìn)行有效的管理,以及如何更好地建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防機(jī)制,拓寬地方政府的融資渠道具有重要意義,逐漸形成管理有效規(guī)范,運(yùn)行高效的舉債融資方式,對(duì)增加政府的財(cái)政能力,將更多的資金運(yùn)用到民生建設(shè)。

    由于公共物品不同性質(zhì),當(dāng)存在公共物品時(shí),人們?yōu)闈M足自身效益的最大化,盡量減少成本,進(jìn)而市場(chǎng)不能有效地配置資源,而公共物品又是大眾所必需的,為滿足大眾需求,公共物品必須由市場(chǎng)體制外的機(jī)構(gòu)來提供,政府充當(dāng)了這一角色,保證了效率。因?yàn)楣参锲肥菫榫用袷褂煤头?wù)的,任何所得都是有代價(jià)的,所以公共物品的成本也理應(yīng)由居民承擔(dān),故地方政府舉債融資,在一定的規(guī)模下是合理的。隨著改革的深入,我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展越來越好,對(duì)城市公共基礎(chǔ)設(shè)施投入也越來越大,而有限的地方財(cái)力與龐大的事權(quán)形成了矛盾。地方政府舉債建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施在資金不充分的情況下,對(duì)帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)具有巨大的推動(dòng)作用。

    融資平臺(tái)主要通過以下幾種方式來融資,一是通過向銀行貸款進(jìn)行融資。國內(nèi)大部分地方政府的負(fù)責(zé)是商業(yè)銀行貸款,此類貸款程序方便,易取得,被各地政府廣泛使用,但限制條件較多。地方政府委托投融資平臺(tái)代建城建項(xiàng)目,以未來應(yīng)收貸款作為還款來源,項(xiàng)目本身無需收益。二是地方政府通過一定的方式發(fā)行債券。有公司債和企業(yè)債之分。融資平臺(tái)公開發(fā)行債券,投資風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較小,但易受國家經(jīng)濟(jì)環(huán)境影響。

    三、文獻(xiàn)綜述

    對(duì)融資平臺(tái)問題的研究主要有,陳萍 (2011)認(rèn)為2008年底,金融危機(jī)爆發(fā)后,中央鼓勵(lì)地方政府進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),平臺(tái)公司應(yīng)運(yùn)而生。王修華,劉燦,金潔 (2011)認(rèn)為融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)形成的原因,財(cái)權(quán)與事權(quán)的不匹配,主要指地方政府事權(quán)增加而財(cái)權(quán)相對(duì)弱化,是平臺(tái)產(chǎn)生和債務(wù)負(fù)擔(dān)越來越重的主要原因,其中政府擔(dān)保不規(guī)范必然使其蘊(yùn)含巨大風(fēng)險(xiǎn);從銀行的角度分析,一是銀行對(duì)地方政府信用風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)不足,普遍認(rèn)為政府背景的貸款具備一定的安全性和收益性,二是銀行的短期化經(jīng)營與平臺(tái)的貸款長、需求大相匹配。陳炳才,田青,李峰(2010)認(rèn)為融資平臺(tái)在經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí)期有效拉動(dòng)了內(nèi)需,平臺(tái)項(xiàng)目是有地方財(cái)政預(yù)算保證或擔(dān)保、用財(cái)政預(yù)算資金償還本金和利息的項(xiàng)目。劉萬鈞 (2010)分析了融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn),認(rèn)為應(yīng)該明確風(fēng)險(xiǎn)承受程度,完善項(xiàng)目監(jiān)管,從而逐步化解風(fēng)險(xiǎn)。王曄 (2011)認(rèn)為,降低融資平臺(tái)融資風(fēng)險(xiǎn),應(yīng)從根本上解決法律限制的問題,應(yīng)該拓寬政府融資渠道,同時(shí)政府應(yīng)該改革經(jīng)濟(jì)增長方式,解決居民消費(fèi)的后顧之憂。楊燕英,劉栓虎 (2011),認(rèn)為應(yīng)該首先從源頭規(guī)范平臺(tái)的設(shè)立,政府出資必須達(dá)到一定的數(shù)量,融資規(guī)模達(dá)到一定的標(biāo)準(zhǔn),且必須要做到政企分開,明確規(guī)定融資平臺(tái)責(zé)任主體為企業(yè),地方發(fā)行的債券主體是政府。

    四、存在的問題和風(fēng)險(xiǎn)

    隨著我國的城市化進(jìn)程的推進(jìn),所需的資金投入也越來越大,平臺(tái)公司為城市建設(shè)和公益事業(yè)的發(fā)展融得了規(guī)模巨大的資金,有力的支持了地方政府的經(jīng)濟(jì)建設(shè),尤其是2008年全球金融危機(jī)情況下,對(duì)拉動(dòng)投資、擴(kuò)大內(nèi)需和保持我國經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)快速發(fā)展具有十分積極的作用和意義。但隨之而來的風(fēng)險(xiǎn),其也出現(xiàn)了一些問題。

    (一)融資平臺(tái)承擔(dān)的責(zé)任不清晰

    平臺(tái)公司受地方政府控制程度很大,在經(jīng)營上管理做不到政企分開,管理權(quán)、經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)往往相分離,項(xiàng)目建設(shè)職責(zé)不一,而在地方政府高于市場(chǎng)的條件下,由于融資平臺(tái)缺乏市場(chǎng)機(jī)制約束,地方政府的管理者缺乏管理經(jīng)驗(yàn),不顧平臺(tái)公司需要的市場(chǎng)化運(yùn)行方式,不惜做出了違背市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)律的決策,當(dāng)受到行政干預(yù),效率就會(huì)低下,由于缺乏完善的監(jiān)督機(jī)制,導(dǎo)致融資平臺(tái)的運(yùn)作不規(guī)范,這嚴(yán)重違背了平臺(tái)設(shè)立之初所規(guī)定的平臺(tái)需要市場(chǎng)化運(yùn)行的方式,導(dǎo)致融資平臺(tái)效率偏低。

    (二)融資平臺(tái)負(fù)債規(guī)模過大

    融資平臺(tái)發(fā)展過于迅速,超過了政府能夠承受的程度,地方政府償債風(fēng)險(xiǎn)巨大。融資平臺(tái)主要依靠地方政府財(cái)政擔(dān)保向銀行借款,居高的負(fù)債率與平臺(tái)公司的低盈利項(xiàng)目構(gòu)成矛盾,放大了償債風(fēng)險(xiǎn),這無疑增加了金融系統(tǒng)的潛在風(fēng)險(xiǎn)。

    (三)地方政府及其融資平臺(tái)的信息不對(duì)稱

    地方政府凌駕于市場(chǎng)之上,市場(chǎng)機(jī)制對(duì)其無法形成有效的約束,信息不對(duì)稱問題的存在使得其資產(chǎn)負(fù)債不透明的情況,導(dǎo)致商業(yè)銀行無法正確評(píng)估其貸款的規(guī)范性,這對(duì)銀行的貸款管理產(chǎn)生了很大的影響。平臺(tái)公司債務(wù)結(jié)構(gòu)不夠集中,不利于債權(quán)人了解信息而導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn),債權(quán)和債務(wù)信息的非公開化是造成風(fēng)險(xiǎn)的重要原因,信息對(duì)債權(quán)人很重要,而這商業(yè)銀行作為主要的債權(quán)人,由于受到地方政府設(shè)立的平臺(tái)公司,信息不公開,作為獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行體,財(cái)務(wù)報(bào)表沒有公開,加劇了風(fēng)險(xiǎn)。

    (四)平臺(tái)運(yùn)作缺乏約束

    平臺(tái)公司屬于企業(yè)性質(zhì),但平臺(tái)公司向銀行承擔(dān)的保證也不符合法律規(guī)范。另外,融資平臺(tái)融資為制度外的融資,缺乏相應(yīng)的約束機(jī)制,融資平臺(tái)高管大多以行政化手段任命,他們的部分決策背離市場(chǎng)機(jī)制,大多數(shù)沒有專業(yè)的管理能力保證平臺(tái)公司的運(yùn)行。因?yàn)榈胤秸耐度谫Y行為對(duì)轄區(qū)內(nèi)的民眾有一定的利益影響,需要民眾對(duì)其的有效監(jiān)督與約束。政府以GDP為考核政績的指標(biāo),出于自身政績的考慮,加快地方經(jīng)濟(jì)建設(shè),為保證充足資金的來源,極大增加了融資平臺(tái)的融資量,加劇了風(fēng)險(xiǎn)。

    (五)融資渠道單一化

    融資平臺(tái)公司的籌集資金的渠道有銀行信用貸款,公開發(fā)行債券,以及進(jìn)行資產(chǎn)債券化。銀行貸款是融資的主要方式,對(duì)銀行信貸的高度依賴,使得融資面臨很大的風(fēng)險(xiǎn),一旦宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)生變化,國家經(jīng)濟(jì)增長過快,國家進(jìn)行宏觀調(diào)控,如央行提高基礎(chǔ)利率同時(shí)增加準(zhǔn)備金率,收緊銀根,加劇了平臺(tái)所面臨的風(fēng)險(xiǎn)。目前我國正在加緊對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的宏觀調(diào)控,一旦房地產(chǎn)市場(chǎng)低迷,土地收入下降,地方政府仍需維持當(dāng)前的支出水平,其高負(fù)債存在很大的風(fēng)險(xiǎn)。

    五、地方政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)管理

    一方面要完善現(xiàn)行的法律問題,平臺(tái)公司風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生重要的成因,是我國現(xiàn)行的相關(guān)的法律法規(guī)不夠完善,導(dǎo)致地方政府不能運(yùn)用其他方式來籌集資金,所以如何完善我國現(xiàn)行的預(yù)算法顯得尤其重要,必須保證資金來源的充分性。

    相關(guān)部門應(yīng)該盡快健全法律體制,完善現(xiàn)行的有關(guān)法律法規(guī)。完善我國分稅制,分稅制改革不徹底潛在的增加了地方政府負(fù)債的風(fēng)險(xiǎn),應(yīng)使地方政府財(cái)權(quán)和事權(quán)相匹配,保證政府的財(cái)政收入,使得地方政府擁有足夠的資金來進(jìn)行設(shè)施建設(shè),從而降低地方政府對(duì)融資的需求和依賴。

    另一方面要規(guī)范融資行為的市場(chǎng)機(jī)制

    (一)必須保證融資平臺(tái)的所有者和經(jīng)營者相互分離,使融資平臺(tái)按照市場(chǎng)化的方式管理,把融資平臺(tái)公司交給市場(chǎng),避免地方政府對(duì)平臺(tái)公司的過度干預(yù)。應(yīng)規(guī)范融資平臺(tái)公司的法人治理結(jié)構(gòu),規(guī)定地方政府官員不能任職于融資平臺(tái)公司高管,做到政企分開,明確規(guī)定地方融資平臺(tái)的責(zé)任主體是企業(yè)。另一方面,平臺(tái)公司籌資到資金的運(yùn)用,必須運(yùn)用合理,這就需要地方政府做出合理的、明確的劃分,界定資金的使用額度和限制。

    (二)加強(qiáng)平臺(tái)公司的資產(chǎn)負(fù)債情況的收集,并請(qǐng)專門的統(tǒng)計(jì)部門對(duì)當(dāng)?shù)卣⒇?fù)債情況信息表,多方面多角度的看待問題。地方政府統(tǒng)計(jì)管理部門維護(hù)好大眾的利益,充分承擔(dān)起為人民服務(wù)的義務(wù),負(fù)責(zé)平臺(tái)公司的負(fù)債情況統(tǒng)計(jì),將其統(tǒng)計(jì)結(jié)果向社會(huì)大眾公開,使轄區(qū)內(nèi)民眾充分了解。由于地方融資平臺(tái)是由當(dāng)?shù)氐恼l(fā)起的,必須公開地方政府的負(fù)債情況,要及時(shí)了解到地方政府的債務(wù)規(guī)模,看清債務(wù)的結(jié)構(gòu)也很重要,并把相關(guān)信息向外界公布,應(yīng)該盡量控制融資平臺(tái)的數(shù)量。我國平臺(tái)公司的大部分資金來源是銀行,而通過把平臺(tái)公司的資產(chǎn)通過證券公司上市,使其風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān),這成為將降低風(fēng)險(xiǎn)的有效方法。但是目前我國的資本市場(chǎng)建立時(shí)期不長,發(fā)展程度不全面,故要在過程中引入約束機(jī)制。

    (三)建立平臺(tái)公司的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制,平臺(tái)公司形成的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不容易觀察到,這就不能及時(shí)的處理風(fēng)險(xiǎn),并且還會(huì)向宏觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域擴(kuò)散,具有非常大的惡劣影響。因此,必須加強(qiáng)和完善平臺(tái)公司的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制,統(tǒng)籌考慮融資平臺(tái)公司所面臨的各種風(fēng)險(xiǎn),爭取把風(fēng)險(xiǎn)降低到最小的程度。銀行要嚴(yán)格進(jìn)行對(duì)風(fēng)險(xiǎn)防范舉措,因?yàn)榇蟛糠仲Y金都是從商業(yè)銀行籌集,如何在根本上控制貸款總量,才能消除一定程度的風(fēng)險(xiǎn)。

    (四)公開透明融資平臺(tái)財(cái)政,信息不對(duì)稱問題導(dǎo)致轄區(qū)內(nèi)民眾無法了解地方政府融資平臺(tái)的運(yùn)作及資金流向。必須合理評(píng)估地方政府的信用狀況,將融資平臺(tái)財(cái)務(wù)完全公開化,防止政府借助平臺(tái)公司想金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行多頭借款。地方政府從事公共產(chǎn)品投資項(xiàng)目,民眾有權(quán)資金流向,資金的使用效率及平臺(tái)公司的運(yùn)行,完善監(jiān)督體制,防止政府官員的貪污腐敗。

    六、結(jié)論性論述

    本文在前人研究的基礎(chǔ)上,對(duì)我國地方政府融資平臺(tái)的現(xiàn)狀、存在問題以及問題產(chǎn)生的負(fù)面影響進(jìn)行了分析,發(fā)現(xiàn)地方政府融資平臺(tái)出現(xiàn)的問題和風(fēng)險(xiǎn)是由我國相關(guān)法規(guī)和財(cái)稅制度的不完善造成的。提出對(duì)地方融資平臺(tái)進(jìn)行科學(xué)合理的綜合評(píng)價(jià)是防范融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)的有效方法。我國地方政府融資平臺(tái)問題出現(xiàn)的原因復(fù)雜,所以在解決問題時(shí)要采取總體防控,不同領(lǐng)域的部門和機(jī)構(gòu)都要參與其中,逐步化解地方融資平臺(tái)的巨大風(fēng)險(xiǎn)。

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