2015《法治藍(lán)皮書》聚焦行政審批制度改革“權(quán)力清單”迎難而上

于靖園

按照簡政放權(quán)與轉(zhuǎn)變政府職能的要求，各地結(jié)合行政審批制度改革，對(duì)各類行政權(quán)力事項(xiàng)進(jìn)行全面清理，在審批權(quán)力的取消、轉(zhuǎn)移與下放方面取得了一定成效，但改革仍存在著改進(jìn)的空間

2015年甫一開始，全國各地深化行政審批制度改革的實(shí)踐與創(chuàng)新就在緊鑼密鼓地進(jìn)行著。行政審批制度改革是本屆政府的核心工作之一，在過去的一年里，這項(xiàng)改革取得了怎樣的成效？未來，還將做出哪些探索？在由中國社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所主編、社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社出版的《法治藍(lán)皮書（2015）》中，特別對(duì)2014年“行政審批制度改革與權(quán)力清單制度建設(shè)”進(jìn)行了聚焦。

2014年：繼續(xù)把簡政放權(quán)作為“當(dāng)頭炮”

十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“要進(jìn)一步簡政放權(quán)，深化行政審批制度改革，最大限度減少中央政府對(duì)微觀事務(wù)的管理，市場機(jī)制能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，一律取消審批，對(duì)保留的行政審批事項(xiàng)要規(guī)范管理、提高效率；直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經(jīng)濟(jì)社會(huì)事項(xiàng)，一律下放地方和基層管理。”并且提出“推行地方各級(jí)政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運(yùn)行流程?！?/p>

十八屆四中全會(huì)作出的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》進(jìn)一步指出，“各級(jí)政府及其工作部門依據(jù)權(quán)力清單，向社會(huì)全面公開政府職能、法律依據(jù)、實(shí)施主體、職責(zé)權(quán)限、管理流程、監(jiān)督方式等事項(xiàng)?！?/p>

《法治藍(lán)皮書（2015）》指出，按照中共中央的戰(zhàn)略部署，2014年度，中央政府針對(duì)下一步的行政審批制度改革發(fā)布了大量重要的規(guī)范性文件，尤其是對(duì)于權(quán)力清單制度建設(shè)而言，依照中央政府的授意支持，各級(jí)地方政府展開了多個(gè)層面的政策試驗(yàn)。

本屆政府的行政審批制度改革運(yùn)動(dòng)在2014年繼續(xù)如火如荼地進(jìn)行，早在2014年1月8日，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議就指出，2014年按照全面深化改革的要求，要繼續(xù)把簡政放權(quán)作為“當(dāng)頭炮”，并決定推出深化行政審批制度改革的三項(xiàng)措施。

這三項(xiàng)措施分別為：公開國務(wù)院各部門全部行政審批事項(xiàng)清單，推進(jìn)審批事項(xiàng)進(jìn)一步取消和下放，促進(jìn)規(guī)范管理，接受社會(huì)監(jiān)督，切實(shí)防止邊減邊增、明減暗增；清理并逐步取消各部門的非行政許可審批事項(xiàng)，均由市場面向公民、法人或其他組織的非行政許可審批事項(xiàng)，原則上予以取消，確需保留的，要通過法定程序調(diào)整為行政許可，其余一律廢止；在2013年分三批取消和下放行政審批事項(xiàng)的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)圍繞跨地區(qū)增值電信業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證備案核準(zhǔn)、利用網(wǎng)絡(luò)實(shí)施遠(yuǎn)程高等學(xué)歷教育的網(wǎng)校審批、保險(xiǎn)從業(yè)人員資格核準(zhǔn)和會(huì)計(jì)從業(yè)資格認(rèn)定等70項(xiàng)審批事項(xiàng)，使簡政放權(quán)成為持續(xù)的改革行動(dòng)。

根據(jù)統(tǒng)計(jì)，2014年，在國務(wù)院40次常務(wù)會(huì)議中，有超過20次會(huì)議對(duì)于簡政放權(quán)改革措施進(jìn)行了專項(xiàng)部署，行政審批制度改革成為了2014年政府工作的核心事項(xiàng)。

從中央到地方的“革命”

根據(jù)中央部署，在行政審批制度改革的大背景下，全國各地紛紛以各類規(guī)范性文件的形式開展權(quán)力清單制度建設(shè)，按照簡政放權(quán)與轉(zhuǎn)變政府職能的要求，各地制定權(quán)力清單的主要任務(wù)在于結(jié)合行政審批制度改革，對(duì)各類行政權(quán)力事項(xiàng)進(jìn)行全面清理，由此實(shí)現(xiàn)審批權(quán)力的取消、轉(zhuǎn)移與下放。

與此同時(shí)，地方政府在權(quán)力清單制度建設(shè)的各類通知與規(guī)范性文件中，紛紛著重強(qiáng)調(diào)了權(quán)力清單制度建設(shè)的三結(jié)合要求：將權(quán)力清單制度建設(shè)與政府職能轉(zhuǎn)變目標(biāo)相結(jié)合；將權(quán)力清單制度建設(shè)與機(jī)構(gòu)改革工作相結(jié)合；將權(quán)力清單制度建設(shè)與信息公開、電子政府建設(shè)相結(jié)合。

《法治藍(lán)皮書（2015）》指出，各地政府在權(quán)力清單制度建設(shè)中，除了依循中央對(duì)于簡政放權(quán)、審批制度改革、電子政府建設(shè)的一般性要求之外，一些地方政府還通過政策創(chuàng)新與試驗(yàn)的方式，開展了諸多具有鮮明地方試驗(yàn)色彩的制度創(chuàng)新。

譬如“一庫四平臺(tái)”制度、權(quán)力清單工作聯(lián)席會(huì)議制度、權(quán)力清單“三報(bào)三審”程序以及權(quán)力清單動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制等。圍繞中央提出的權(quán)力清單制度建設(shè)要求，地方政府創(chuàng)設(shè)的各類政策試驗(yàn)?zāi)Ｊ剑ㄟ^地方政府之間的政策模仿與傳遞，有效實(shí)現(xiàn)了權(quán)力下放、簡政放權(quán)與電子政府建設(shè)的改革目標(biāo)。

“行政審批制度改革被法學(xué)界、政治學(xué)界稱為是政府自己革自己命的一場革命，簡政放權(quán)最后要落實(shí)到行政審批事項(xiàng)的改革上，要簡化、減少各種不必要的行政審批。”《法治藍(lán)皮書（2015）》的主編，中國社科院學(xué)部委員、法學(xué)研究所所長李林表示，2014年的大量數(shù)據(jù)表明，政府在行政審批事項(xiàng)改革、法治政府建設(shè)方面均取得了舉世矚目的成就。

改革尚存改進(jìn)空間

不過，《法治藍(lán)皮書（2015）》在肯定簡政放權(quán)力度和成效的同時(shí)，也指出其存在較大改進(jìn)空間。

本屆政府的行政審批制度改革自2013年起，先后四次以國務(wù)院文件的形式展開行政審批事項(xiàng)的大規(guī)模清理，這種疾風(fēng)驟雨式的改革在數(shù)字管理上實(shí)現(xiàn)了政府職能改革的績效考核目標(biāo)，體現(xiàn)在中央以及地方層面上各類審批數(shù)目的大規(guī)模降低。但是，以行政審批改革為核心的權(quán)力清單制度建設(shè)，在地方層面上仍然存在諸多不足之處，這首先包括：運(yùn)動(dòng)式治理的痕跡仍然較重。

《法治藍(lán)皮書（2015）》稱，基于部門利益與地區(qū)利益考慮，地方政府往往采取諸多手段避免審批權(quán)的流失，通過化整為零、虛報(bào)、掛靠等諸多方式，將一個(gè)審批項(xiàng)目中的幾個(gè)環(huán)節(jié)作為幾個(gè)審批項(xiàng)目予以上報(bào)，將早已明令取消的項(xiàng)目作為減少項(xiàng)目予以申報(bào)，或者把一些存在顯著經(jīng)濟(jì)收益、尋租空間大的審批項(xiàng)目掛靠到絕對(duì)不會(huì)取消的項(xiàng)目之上，其運(yùn)作邏輯便在于，將經(jīng)濟(jì)性規(guī)制領(lǐng)域中的審批事項(xiàng)盡量掌控在自己手中。

改革過程中缺失嚴(yán)格的法定程序規(guī)范，行政審批改革過程中缺乏相關(guān)公眾、專家、企業(yè)等社會(huì)主體的參與機(jī)制，并且對(duì)于地方層面的權(quán)力清單、行政審批改革實(shí)踐也缺乏法定化的監(jiān)督機(jī)制，使得審批改革的簡政放權(quán)效果往往僅能維持一段時(shí)間而后又死灰復(fù)燃。

而且，諸多地方政府當(dāng)前借行政審批制度改革與權(quán)力清單運(yùn)動(dòng)之際，將大量本應(yīng)屬于政府監(jiān)管領(lǐng)域的社會(huì)性規(guī)制事項(xiàng)主動(dòng)放權(quán)。

《法治藍(lán)皮書（2015）》舉例稱，環(huán)保許可領(lǐng)域中，環(huán)評(píng)審批的減少和提速獲得不少地方的青睞，簡化審批程序，壓縮審批時(shí)間，成為諸多地區(qū)普遍采取的措施，然而環(huán)評(píng)審批并非審批機(jī)關(guān)可自由裁量是否豁免的事項(xiàng)。

“很明顯的是，諸多地方政府在行政審批制度改革之際，為了實(shí)現(xiàn)地方層面的GDP競爭，假借簡政放權(quán)之名，行放棄社會(huì)性監(jiān)管義務(wù)之實(shí)，使得諸多本應(yīng)加強(qiáng)規(guī)制的領(lǐng)域出現(xiàn)監(jiān)管真空?！薄斗ㄖ嗡{(lán)皮書（2015）》稱，地方政府的選擇性放權(quán)現(xiàn)象，可以說是“地方發(fā)展型政府”的制度特征在行政審批領(lǐng)域的典型體現(xiàn)。

再者，缺乏事中與事后監(jiān)管的配套機(jī)制。當(dāng)前運(yùn)動(dòng)式的行政審批改革與權(quán)力清單制度，短期之內(nèi)將大量傳統(tǒng)的行政審批事項(xiàng)取消下放，完全寄托于事中、事后監(jiān)管機(jī)制來填補(bǔ)監(jiān)管真空，但是地方政府的規(guī)制治理能力恐怕無法滿足現(xiàn)實(shí)需求。

最后，市場自我規(guī)制手段的不足。以運(yùn)動(dòng)式治理為主導(dǎo)的簡政放權(quán)模式，在極短期限內(nèi)迫使政府將大量許可審批事項(xiàng)交付行業(yè)自治組織，但這些行業(yè)協(xié)會(huì)組織是否已經(jīng)具備相應(yīng)的監(jiān)管能力，還存在很大疑問。