群眾工作的法律維度

韓冰

群眾工作的法律維度

韓冰

何為“群眾”？

群眾，通常指“人民大眾”或者“居民中的大多數(shù)”。從法治角度思考群眾工作問(wèn)題，必須明確兩個(gè)關(guān)于“群眾”概念的前提性認(rèn)知。

（一）我國(guó)政治文化中的“群眾”概念不同于西方社會(huì)對(duì)群眾的看法

西方群眾理論對(duì)群眾普遍持蔑視的態(tài)度，勒龐稱(chēng)加入群體的人“變成了一個(gè)不再受自己意志支配的玩偶”，群眾不具有獨(dú)立人格。因而，西方群眾理論是“以控制現(xiàn)代群眾的現(xiàn)實(shí)需求為前提的”。這種對(duì)群眾的消極認(rèn)知在列寧和以后的無(wú)產(chǎn)階級(jí)革命家那里實(shí)現(xiàn)了價(jià)值顛覆，從而“將西方主流理論中的群眾概念由貶義詞轉(zhuǎn)變?yōu)榘x詞”。在我國(guó)的政治文化中，群眾已經(jīng)被作為推動(dòng)社會(huì)不斷發(fā)展進(jìn)步的先進(jìn)力量。今天“從群眾中來(lái)、到群眾中去”的群眾路線，已經(jīng)成為我黨汲取改革力量的不竭源泉。

（二）我國(guó)政治生活中的“群眾”一詞并非法律概念

“群眾”一詞通常被理解為人民大眾，但群眾究竟是人民中的一個(gè)、部分還是全部，在外延上相當(dāng)模糊，這就與法律所要求的主體明確不相符。也正因?yàn)槿罕姼拍钔庋拥哪：?，難免會(huì)出現(xiàn)“將全體公民中圍繞某種利益要求集中起來(lái)的一部分人或?qū)δ硞€(gè)事件反應(yīng)最為激烈的一部分看成群眾”的情況，犯以偏概全的錯(cuò)誤，對(duì)法治造成傷害。而且，國(guó)家法律與群眾工作的具體作用領(lǐng)域也有所不同。國(guó)家的法律只作用于人的行為，而黨在進(jìn)行群眾工作時(shí)主要作用于人的內(nèi)心，更注重思想領(lǐng)導(dǎo)。

當(dāng)然，群眾概念也并非與法律意義上的公民毫無(wú)相通之處，不著眼具體個(gè)案或事件而只從宏觀意義上探討時(shí)，兩者具有相同的價(jià)值旨趣。只不過(guò)在探討專(zhuān)門(mén)的法律問(wèn)題時(shí)有必要將政治色彩較為濃厚的“群眾”一詞轉(zhuǎn)換為法律概念。

現(xiàn)階段，全黨全國(guó)都在努力用法治思維和法治方式解決問(wèn)題，法治成為群眾工作的應(yīng)有之義。法治思維是指，“執(zhí)政者在法治理念的基礎(chǔ)上，運(yùn)用法律規(guī)范、法律原則、法律精神和法律邏輯對(duì)所遇到或所要處理的問(wèn)題進(jìn)行分析、綜合、判斷、推理和形成結(jié)論、決定的思想認(rèn)識(shí)活動(dòng)與過(guò)程”。群眾工作應(yīng)當(dāng)以法治思維為指引，從四個(gè)法律維度上不斷完善。

群眾工作的法律維度之一——樹(shù)立公平正義的法治理念

《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》明確要求：黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)。即不僅要用法律規(guī)范黨的行為，還應(yīng)當(dāng)在法治理念的指導(dǎo)下開(kāi)展群眾工作。法治思維以法治理念為基礎(chǔ)，群眾工作者首先應(yīng)當(dāng)樹(shù)立正確的法治理念。對(duì)于群眾工作者而言，法治理念中的公平正義理念是現(xiàn)階段最迫切需要樹(shù)立的法治理念。

（一）利益多元化格局需要公平正義的法治理念

利益多元化是改革開(kāi)放的結(jié)果，因?yàn)楦母镩_(kāi)放才改變了過(guò)去社會(huì)結(jié)構(gòu)的單一化模式，賦予各類(lèi)主體追求自身利益的權(quán)利和自由，同時(shí)也激發(fā)了社會(huì)的活力，提高了國(guó)家的整體實(shí)力。然而，回顧近年來(lái)因?yàn)樯鐣?huì)保障、教育公平、征地拆遷以及城鄉(xiāng)差距等引發(fā)的問(wèn)題，本質(zhì)上都是利益多元化的連帶反應(yīng)。面對(duì)利益多元化格局，群眾工作應(yīng)當(dāng)給予充分準(zhǔn)備和應(yīng)對(duì)。

在多元的利益需求之間，不存在絕對(duì)正確和絕對(duì)錯(cuò)誤的利益需求，只不過(guò)因?yàn)榱?chǎng)不同而導(dǎo)致觀點(diǎn)不同。群眾工作要面對(duì)不同的利益主體，如果不能公正處理問(wèn)題，極易演變?yōu)槿后w事件，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成非常惡劣的影響。因此，群眾工作者應(yīng)當(dāng)站在中立者的位置上，不偏不倚、公正無(wú)私，用公正公平的法治理念，衡量和處理因利益多元化產(chǎn)生的矛盾糾紛。讓群眾看到公平正義，相信對(duì)于黨群關(guān)系和諧、各領(lǐng)域工作的順利開(kāi)展都具有積極意義。

（二）公平協(xié)調(diào)多元利益的可行路徑

遵循分配正義的工作理念。第一，不能采用絕對(duì)的平均主義分配方法。這種利益協(xié)調(diào)方法迎合了群眾“不患寡而患不均”的簡(jiǎn)單正義直覺(jué)，但無(wú)法刺激個(gè)體的個(gè)性化發(fā)展，最終導(dǎo)向平均主義。第二，應(yīng)當(dāng)對(duì)社會(huì)弱勢(shì)群體給予適當(dāng)?shù)目紤]。分配允許有差別，但這種差別“應(yīng)該有利于社會(huì)之最不利成員的最大利益”。這種分配思路“從最少受惠者的地位來(lái)看待和衡量任何一種不平等，反映了對(duì)最少受惠者的偏愛(ài)”，有利于和諧社會(huì)的構(gòu)建。第三，讓各方利益主體參與到分配過(guò)程中。群眾工作者在進(jìn)行利益協(xié)調(diào)時(shí)，應(yīng)當(dāng)尊重各方主體的獨(dú)立判斷能力，讓其充分參與利益協(xié)調(diào)過(guò)程，對(duì)協(xié)調(diào)規(guī)則發(fā)表看法和觀點(diǎn)，從而形成共同承認(rèn)的協(xié)調(diào)規(guī)則。

遵循程序正義的工作理念。法諺云，正義不僅應(yīng)得到實(shí)現(xiàn)，而且要以人們看得見(jiàn)的方式加以實(shí)現(xiàn)。群眾工作者應(yīng)當(dāng)遵守回避制度，避免在與己有利害關(guān)系的工作中進(jìn)行利益協(xié)調(diào)，避免當(dāng)事人的合理懷疑，還應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持公開(kāi)與群眾生活密切相關(guān)的工作信息。信息公開(kāi)透明，黨群之間的信息才能對(duì)稱(chēng)，群眾才能了解各類(lèi)政策信息的擬訂、形成和運(yùn)作過(guò)程，減少群眾因信息不暢造成的誤解。

群眾工作的法律維度之二——遵守群眾工作的法律界限

《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》既把黨組織的活動(dòng)限定在憲法和法律范圍內(nèi)，也明確要求黨員，除了法律和政策規(guī)定范圍內(nèi)的個(gè)人利益和工作職權(quán)以外，不得謀求任何私利和特權(quán)。我們的黨是尊重法律規(guī)律、崇尚法律權(quán)威的黨，在法律框架內(nèi)實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，是群眾工作的基本標(biāo)準(zhǔn)。

“法律是公意的行為”。法律作為一種行為規(guī)范，是全體社會(huì)成員共同簽訂的契約，對(duì)社會(huì)全體成員具有行為約束力和指引作用。如果有人違反法律，就意味著他違反了全體社會(huì)成員的意志。法律為社會(huì)成員的行為劃定邊界，在這個(gè)邊界之內(nèi)，法律保護(hù)每個(gè)社會(huì)成員依其自由意志做出的所有行為，一旦超越這個(gè)邊界，也就觸碰了法律設(shè)定的底線，將為法律所不容，也必將接受法律的制裁。

在我國(guó)改革開(kāi)放初期，曾經(jīng)因?yàn)榉审w系不完善經(jīng)歷過(guò)一段突破法律的改革時(shí)期，其代價(jià)是“沖擊了社會(huì)成員的規(guī)則意識(shí)，也使改革的成果缺乏保障”。今天我們的黨正處在政治大變革、經(jīng)濟(jì)大發(fā)展和文化大繁榮的時(shí)期，社會(huì)關(guān)系極其復(fù)雜。在這種情勢(shì)下，群眾工作者一定要保持頭腦清醒冷靜，分清是非，時(shí)刻提醒自己嚴(yán)守“法律紅線”。

黨員在群眾工作中應(yīng)當(dāng)秉持先鋒隊(duì)的榮譽(yù)感，以服務(wù)、奉獻(xiàn)的精神，處理群眾工作，拒斥各種利益的引誘，堅(jiān)決守住黨性良知和法律底線。黨組織也應(yīng)當(dāng)樹(shù)立正確的工作觀，不以經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度論英雄。2001年發(fā)生在福州的財(cái)政局長(zhǎng)為企業(yè)違法擔(dān)保的事件，涉案文件的名義就是“為了扶持支柱產(chǎn)業(yè)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)和重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展”。經(jīng)濟(jì)發(fā)展固然重要，但不能以超越法律界限為代價(jià)。超越法律界限破壞社會(huì)規(guī)則的后果，遠(yuǎn)遠(yuǎn)比一時(shí)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后更嚴(yán)重。

群眾工作的法律維度之三——運(yùn)用法律手段開(kāi)展群眾工作

與其他社會(huì)規(guī)則不同的是，法律有國(guó)家強(qiáng)制力作為后盾，具有一定的強(qiáng)制性。然而，群眾工作中運(yùn)用法律手段的理由恰恰不在于法律的強(qiáng)制性，或者說(shuō)只有很微小的一部分工作可能動(dòng)用法律的強(qiáng)制性?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨章程》規(guī)定，黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治、思想和組織的領(lǐng)導(dǎo)。一定程度上可以說(shuō)，做好廣大人民群眾的思想工作、加強(qiáng)思想領(lǐng)導(dǎo)，才是黨與群眾聯(lián)系最為緊密的方面。在黨的思想領(lǐng)導(dǎo)工作中，法律以其公正性、穩(wěn)定性和權(quán)威性，成為重要的工作手段。而且，近年來(lái)人民的法律意識(shí)不斷提高，運(yùn)用法律手段，對(duì)于群眾的思想難題更具有說(shuō)服力。為此，需要廣泛運(yùn)用法律手段開(kāi)展群眾工作。

（一）加強(qiáng)法治宣傳

法治宣傳既要面向廣大黨員，也要面向廣大群眾；既要宣傳法律制度，也要宣傳法律理念。1986年黨中央宣布開(kāi)始全國(guó)性的普法活動(dòng)，至今已進(jìn)入“六五”普法階段。這種普法活動(dòng)對(duì)于幫助廣大黨員干部樹(shù)立法治理念具有重要意義。在堅(jiān)持全國(guó)性普法工作的同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)針對(duì)不同領(lǐng)域的黨員干部，加強(qiáng)專(zhuān)門(mén)性法律知識(shí)的宣傳；也可以采取多種方式，對(duì)不同行業(yè)的人民群眾進(jìn)行法治宣傳，如舉行常態(tài)化的法律咨詢(xún)活動(dòng)，拍攝富含法律內(nèi)容和寓意的影視作品，通過(guò)這些群眾喜聞樂(lè)見(jiàn)的形式，讓法律走進(jìn)百姓群眾的心中。只有黨員干部懂法、百姓群眾明法，黨群之間才能以共同的法律語(yǔ)言和方式進(jìn)行對(duì)話與交流。

（二）引導(dǎo)群眾理性化解訴求

在我國(guó)的法律體系中，行政復(fù)議法、民事訴訟法、行政訴訟法、刑事訴訟法和調(diào)解法，規(guī)定了我國(guó)公民尋求權(quán)利救濟(jì)、化解糾紛的基本途徑。此外，信訪制度的功能，由過(guò)去的“訴請(qǐng)（反映民情）”轉(zhuǎn)向現(xiàn)在的“求解（解決問(wèn)題）”，形成了“大信訪、中復(fù)議、小訴訟”的格局。實(shí)踐中圍繞信訪也發(fā)生了很多不符合法治精神的事件。事實(shí)上，與幾種基本救濟(jì)途徑相比，信訪帶有間接性，往往群眾信訪的問(wèn)題屬于涉訴問(wèn)題，信訪部門(mén)受理后還要進(jìn)行分流，使之導(dǎo)入相應(yīng)的復(fù)議或訴訟程序。因此，在面對(duì)群眾的各種訴求時(shí)，群眾工作者應(yīng)當(dāng)運(yùn)用法律知識(shí)，詳細(xì)解釋各種救濟(jì)手段之間的區(qū)別和關(guān)系，引導(dǎo)群眾理性解決訴求，為陷于糾紛之中的群眾指明道路。

群眾工作的法律維度之四——積極推動(dòng)法治細(xì)節(jié)的完善

為了更好地開(kāi)展群眾工作，黨組織不僅要按照法治要求完善自身，還應(yīng)當(dāng)積極推動(dòng)法治環(huán)節(jié)的完善，以推進(jìn)整體的法治進(jìn)程。群眾工作可以一般性地劃分為傾聽(tīng)、引導(dǎo)和解決三個(gè)環(huán)節(jié)。其中，傾聽(tīng)是群眾工作的啟動(dòng)環(huán)節(jié)，讓群眾有發(fā)聲的方式和渠道，才能保證后續(xù)群眾工作更好展開(kāi)。

（一）完善聽(tīng)取群眾建議的機(jī)構(gòu)，是傾聽(tīng)群眾聲音的基礎(chǔ)

積極主動(dòng)地傾聽(tīng)群眾聲音，能夠緩解群眾的心理壓力和群眾與黨政機(jī)關(guān)之間的緊張關(guān)系。我國(guó)憲法也規(guī)定，一切國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員必須經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽(tīng)人民的意見(jiàn)和建議；中華人民共和國(guó)公民對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員，有提出批評(píng)和建議的權(quán)利。這些規(guī)定說(shuō)明公民提出意見(jiàn)建議是一項(xiàng)憲法性權(quán)利。

然而，“在群眾有能力和技術(shù)表達(dá)自己的獨(dú)立利益訴求和愿望時(shí)，卻缺乏制度化的表達(dá)渠道和機(jī)制”。[2]現(xiàn)在的相關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置和機(jī)構(gòu)職能設(shè)置比較側(cè)重問(wèn)題的事后解決，對(duì)事前和事中接受群眾意見(jiàn)建議有所忽視，不利于把糾紛消滅在萌芽中。一些地方設(shè)立的人民建議征集辦公室，多合并于復(fù)議辦公室或信訪辦公室，大大沖淡了這項(xiàng)工作原本的地位和功能。因此，黨組織應(yīng)當(dāng)推動(dòng)組建或完善聽(tīng)取群眾意見(jiàn)建議的機(jī)構(gòu)，以暢通群眾的發(fā)聲渠道。

（二）推進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展，是傾聽(tīng)群眾聲音的前提

個(gè)體訴求的表達(dá)具有分散性，社會(huì)組織是個(gè)體表達(dá)訴求的有效方式。社會(huì)組織反映并促進(jìn)個(gè)體權(quán)利和主體意識(shí)的增強(qiáng)，為構(gòu)建法治國(guó)家提供內(nèi)生動(dòng)力。只有社會(huì)組織發(fā)展壯大，才能形成“國(guó)家-社會(huì)-公民”的現(xiàn)代社會(huì)治理結(jié)構(gòu)。

截至2012年底，我國(guó)依法登記的社會(huì)組織達(dá)49.9萬(wàn)個(gè)。雖然我國(guó)的社會(huì)組織隊(duì)伍較為龐大，但社會(huì)組織的發(fā)展還面臨一些瓶頸問(wèn)題。包括現(xiàn)有的部分社會(huì)組織扮演著“二政府”的角色，與國(guó)家機(jī)關(guān)有千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，不能真正代表相應(yīng)群體表達(dá)意志。另外，還有一些群眾游離于組織之外，如農(nóng)民工群體目前還沒(méi)有綜合性的全國(guó)性團(tuán)體組織，在弱勢(shì)群體保護(hù)方面就缺少有力的舉措。按照黨的十八大精神，我國(guó)將逐步推進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤。群眾工作者應(yīng)當(dāng)借著改革的東風(fēng)，積極推動(dòng)社會(huì)組織的發(fā)展。

（三）提升群眾工作者的素質(zhì)，是傾聽(tīng)群眾聲音的保障

在群眾工作中，群眾表達(dá)利益訴求后，需要群眾工作者給予及時(shí)、充分的解釋分析，從思想上給予積極的、理性的、充滿(mǎn)正能量的引導(dǎo)。群眾工作者在面對(duì)群眾時(shí)的處理方式和辦法，反映出一個(gè)黨組織處理問(wèn)題的水平和能力。因此，群眾工作者不僅要有堅(jiān)實(shí)的法律知識(shí)基礎(chǔ)，有較高的法律素養(yǎng)，并且要有作為黨員的榮譽(yù)感和使命感。群眾工作者要以真誠(chéng)的態(tài)度傾聽(tīng)群眾的呼聲，以積極理性的世界觀、人生觀和價(jià)值觀引導(dǎo)群眾，并設(shè)身處地地幫助群眾解決問(wèn)題。因此，黨組織必須不斷提升各類(lèi)群眾工作者的素質(zhì)。

(韓冰，哈爾濱理工大學(xué)法學(xué)院副教授，法學(xué)博士。本文系2012年度黑龍江省教育廳人文社會(huì)科學(xué)研究青年項(xiàng)目的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)為12534057；以及2013年度黑龍江省社科基金青年項(xiàng)目的階段性研究成果，項(xiàng)目編號(hào)為13C019）