淺議物業(yè)服務(wù)企業(yè)參與北京市保障房使用監(jiān)管

王呈冰++季如進(jìn)

摘要：隨著北京市保障性住房的大規(guī)模建設(shè)和分配，保障房使用監(jiān)管的重要性日益凸顯。政府住保部門(mén)作為保障房的使用監(jiān)管主體，面對(duì)的監(jiān)管壓力逐漸增大，讓物業(yè)服務(wù)企業(yè)參與到保障房使用監(jiān)管工作中來(lái)，成為必然趨勢(shì)。從使用監(jiān)管內(nèi)容、物業(yè)服務(wù)企業(yè)參與的可行性與必要性、使用監(jiān)管現(xiàn)狀三個(gè)角度入手，提出相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：保障房，物業(yè)服務(wù)企業(yè)，使用監(jiān)管

中圖分類(lèi)號(hào)：F293 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1001-9138-（2015）05-0038-48 收稿日期：2015-03-24

自2007年《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2007〕24號(hào)）發(fā)布以來(lái)，保障性住房（以下簡(jiǎn)稱(chēng)保障房）的建設(shè)規(guī)模、建設(shè)速度與日俱增。

隨著保障房工作的全面啟動(dòng)與發(fā)展，北京市保障房制度政策的設(shè)計(jì)與制定大致可分為三個(gè)階段。第一階段，由于保障房工作的重點(diǎn)是迅速啟動(dòng)、加速推進(jìn)大規(guī)模的各類(lèi)保障房的建設(shè)，此時(shí)制度、政策的研究設(shè)計(jì)制定著重于建設(shè)。第二階段，保障房工作的重點(diǎn)是分配。這一階段制度、政策的研究設(shè)計(jì)制定著重于各類(lèi)保障房公平合理的分配政策和公開(kāi)透明的分配程序。應(yīng)該說(shuō)，這兩個(gè)階段的工作均取得了明顯的成效，初步達(dá)到了預(yù)期目的。隨后，保障房政策的研究和制定已進(jìn)入到第三個(gè)階段，即入住后的管理。

2010年，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部頒布了《關(guān)于加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)適用住房管理有關(guān)問(wèn)題的通知》（建?！?010〕59號(hào)）以及《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見(jiàn)》（建?！?010〕87號(hào)）。2012年，北京市人民政府發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)保障性住房使用監(jiān)督管理的意見(jiàn)（試行）》（京政發(fā)〔2012〕13號(hào)）。這些政策文件均體現(xiàn)了政府對(duì)于保障房使用監(jiān)管的重視。

隨著保障房建設(shè)速度的進(jìn)一步加快，保障房的使用監(jiān)管僅僅依靠政府行政部門(mén)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，盡快全面引入市場(chǎng)機(jī)制、鼓勵(lì)物業(yè)服務(wù)企業(yè)參與保障房的使用監(jiān)管是目前必要且有效的途徑。

1 保障性住房的使用監(jiān)管

保障房是區(qū)別于傳統(tǒng)商品住宅的一種特殊商品，除了常規(guī)的物業(yè)服務(wù)以及擴(kuò)展的物業(yè)服務(wù)內(nèi)容外，還涉及到使用監(jiān)管問(wèn)題。對(duì)保障房的建設(shè)和分配，政府監(jiān)管的主要內(nèi)容是保障房建設(shè)質(zhì)量、申請(qǐng)者的準(zhǔn)入退出資格審核、保障房資金的使用情況、供需結(jié)構(gòu)的均衡及保障房的價(jià)格等。本文所指保障房的使用監(jiān)管是在保障房的使用期內(nèi)，政府部門(mén)或產(chǎn)權(quán)單位按照法律規(guī)定和合同約定，對(duì)保障對(duì)象使用保障房的行為進(jìn)行監(jiān)督管理，達(dá)到符合政策規(guī)定和合同約定的目標(biāo)行為。

保障房分為出售型保障房和出租型保障房。出售型保障房包括經(jīng)濟(jì)適用房（以下簡(jiǎn)稱(chēng)經(jīng)適房）和限價(jià)商品房（以下簡(jiǎn)稱(chēng)限價(jià)房），限價(jià)房實(shí)質(zhì)上屬于商品房，其物業(yè)管理和使用監(jiān)管與一般商品房無(wú)異。出租型保障房原分為公共租賃住房（以下簡(jiǎn)稱(chēng)公租房）和廉租住房（以下簡(jiǎn)稱(chēng)廉租房）。2013年，住建部、財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展改革委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于公共租賃住房和廉租住房并軌運(yùn)行的通知》（建?！?013〕178號(hào)），從2014年起，各地公租房和廉租房并軌運(yùn)行，并軌后統(tǒng)稱(chēng)為公租房。本文中出售型保障房指經(jīng)適房，出租型保障房指公租房。

1.1 保障性住房的使用監(jiān)管內(nèi)容

根據(jù)北京市人民政府《關(guān)于加強(qiáng)保障性住房使用監(jiān)督管理的意見(jiàn)（試行）》的規(guī)定，保障房的使用監(jiān)管主體、依據(jù)及內(nèi)容如表1、表2所示。

1.2 保障性住房的違規(guī)使用特征

1.2.1 違規(guī)行為種類(lèi)多，涉及面廣

保障房的違規(guī)使用行為主要分為兩類(lèi)：一類(lèi)是保障房特有的，包括違規(guī)出租、轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)借、騙購(gòu)等；一類(lèi)是同普通商品房一致的，包括擅自拆改結(jié)構(gòu)、違規(guī)使用公共空間、私搭亂建等。違規(guī)主體涉及面很廣，主要是大量經(jīng)適房業(yè)主和公租房承租家庭，也包括房屋中介經(jīng)紀(jì)機(jī)構(gòu)、公租房運(yùn)營(yíng)管理單位等。

1.2.2 違規(guī)行為分散隱蔽，發(fā)現(xiàn)認(rèn)定難

保障房的違規(guī)使用主體分散在各個(gè)保障房小區(qū)，違規(guī)的時(shí)間和特征很難把握。轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)借、轉(zhuǎn)售的認(rèn)定需要核實(shí)保障家庭成員和轉(zhuǎn)手對(duì)象的信息，連續(xù)閑置以及累計(jì)計(jì)算空置時(shí)間均涉及空置期的核實(shí)。這些違規(guī)行為的主動(dòng)發(fā)現(xiàn)和認(rèn)定需要耗費(fèi)大量的人力物力，還需面對(duì)被調(diào)查者不配合的困難，因此需要行之有效的技術(shù)手段支撐。

1.2.3 涉及弱勢(shì)群體，調(diào)查處理難

管理執(zhí)法中普遍感到對(duì)自然人執(zhí)法是一個(gè)難題，而保障家庭涉及老人、大病、重殘等特殊困難家庭，調(diào)查對(duì)象是否配合、調(diào)解處理措施是否有效，均存在不可控因素。進(jìn)門(mén)難、取證難、處理難是管理過(guò)程中普遍遇到的問(wèn)題，若實(shí)行強(qiáng)制退出社會(huì)反響較大，可能引起社會(huì)不穩(wěn)定因素。

2 物業(yè)服務(wù)企業(yè)參與保障房使用監(jiān)管的必要性和可行性

保障房不同于過(guò)去的福利公房，也不同于商品房。如何對(duì)保障房后期的使用監(jiān)管進(jìn)行規(guī)范并具體實(shí)施，是確保政府住房保障制度全面有效落實(shí)的一個(gè)關(guān)鍵。近幾年，北京市隨著保障房建設(shè)的加速，市、區(qū)兩級(jí)政府住保部門(mén)及市保障性住房建設(shè)投資中心（以下簡(jiǎn)稱(chēng)市投資中心）對(duì)此都做了一些有益的嘗試，在實(shí)踐中積累了經(jīng)驗(yàn)，形成了一些有效的措施和管理辦法。但從總體上講，還未形成一套統(tǒng)一、完整的監(jiān)管體系和監(jiān)管辦法。針對(duì)這一問(wèn)題，本文建議全面引進(jìn)物業(yè)服務(wù)企業(yè)參與政府投資建設(shè)的保障房后期使用監(jiān)管工作。

2.1 物業(yè)服務(wù)企業(yè)參與的必要性

2.1.1 有利于進(jìn)一步完善住房保障制度，并使之可持續(xù)發(fā)展

我國(guó)城鎮(zhèn)住房保障制度是事關(guān)民生的一項(xiàng)基本制度，是一個(gè)系統(tǒng)工程，是需要政府和全社會(huì)長(zhǎng)期關(guān)注并不斷補(bǔ)充、修改和完善的，也就是說(shuō)，住房保障制度自身也有可持續(xù)發(fā)展的問(wèn)題。保障房入住后的管理包括社會(huì)管理、物業(yè)管理和使用監(jiān)管。而使用監(jiān)管是制約檢驗(yàn)保障房制度能否落到實(shí)處，是否科學(xué)、合理、公平、有效的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。讓物業(yè)服務(wù)企業(yè)參與到保障房的使用監(jiān)管中來(lái)，充分發(fā)揮其物業(yè)服務(wù)和使用監(jiān)管的雙重作用，有利于保證保障性住房的可持續(xù)發(fā)展。

2.1.2 有利于政府住保部門(mén)監(jiān)管主體責(zé)任的體現(xiàn)和日常監(jiān)管工作的落實(shí)

住建部和市政府相關(guān)文件原則上都明確了政府住保部門(mén)是保障房使用監(jiān)管的主體。但是，保障房數(shù)量大、住戶(hù)多，僅僅依靠政府住保部門(mén)很難完成日常監(jiān)管工作。日常監(jiān)管工作可通過(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方式由物業(yè)服務(wù)企業(yè)承擔(dān)。日常監(jiān)管工作的落實(shí)需要一整套明確的實(shí)施細(xì)則，包括政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的途徑、方式、費(fèi)用，物業(yè)服務(wù)企業(yè)日常監(jiān)管工作的內(nèi)容、手段、責(zé)任，以及物業(yè)服務(wù)企業(yè)的考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)、費(fèi)用、責(zé)任劃分等。根據(jù)保障房不同的類(lèi)型，可分別制定實(shí)施管理辦法以滿足不同種類(lèi)保障房的監(jiān)管需要。

2.1.3 有利于不同產(chǎn)權(quán)主體持有的保障房使用監(jiān)管工作的統(tǒng)一和規(guī)范

保障房的建設(shè)主體不同，建成后的產(chǎn)權(quán)單位不同。根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下“誰(shuí)投資、誰(shuí)持有、誰(shuí)管理”的原則，產(chǎn)權(quán)單位是管理的主體。隨著今后各種社會(huì)力量逐步介入保障房的建設(shè)，必然會(huì)出現(xiàn)不同性質(zhì)的產(chǎn)權(quán)主體。如果各產(chǎn)權(quán)單位均按照各自的意愿去管理，各行其是，必然導(dǎo)致保障房分配、退出、使用監(jiān)管的政策不統(tǒng)一，造成新的社會(huì)不公。因此，政府有責(zé)任制定統(tǒng)一的政策和管理辦法，來(lái)引導(dǎo)、規(guī)范不同產(chǎn)權(quán)單位的使用監(jiān)管工作。

2.1.4 有利于促進(jìn)物業(yè)管理的進(jìn)一步完善和物業(yè)服務(wù)企業(yè)自身的建設(shè)和發(fā)展

目前，已受托保障房物業(yè)管理的物業(yè)服務(wù)企業(yè)，事實(shí)上已或多或少介入到入住后的使用監(jiān)管工作。但由于缺乏相應(yīng)的監(jiān)管政策和管理辦法、穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)保障，給正常的物業(yè)管理服務(wù)帶來(lái)了一些負(fù)面影響，不少一、二級(jí)資質(zhì)的物業(yè)服務(wù)企業(yè)不愿意或無(wú)興趣承接保障房的物業(yè)管理。通過(guò)本課題的研究，在完善相關(guān)政策管理辦法的同時(shí)，也會(huì)規(guī)范業(yè)主入住后的行為，引導(dǎo)較高資質(zhì)、較好管理水平的物業(yè)服務(wù)企業(yè)在積極參與實(shí)施保障房物業(yè)管理的同時(shí)，規(guī)范使用監(jiān)管、提高經(jīng)濟(jì)收入，從而促進(jìn)物業(yè)管理的進(jìn)一步完善，加強(qiáng)物業(yè)服務(wù)企業(yè)的自身建設(shè)和發(fā)展。

2.2 物業(yè)服務(wù)企業(yè)參與的可行性

物業(yè)服務(wù)企業(yè)參與保障房使用監(jiān)管具有以下幾點(diǎn)優(yōu)勢(shì)。

第一，物業(yè)管理中的管理、服務(wù)和經(jīng)營(yíng)是三位一體的，其管理和經(jīng)營(yíng)寓于服務(wù)之中，通過(guò)服務(wù)來(lái)體現(xiàn)和完成。物業(yè)服務(wù)企業(yè)是大多數(shù)業(yè)主的選擇，工作得到了廣大業(yè)主的認(rèn)可。由物業(yè)服務(wù)企業(yè)進(jìn)行入住后的使用監(jiān)管，易于入手，也易于得到業(yè)主的理解和支持。

第二，物業(yè)服務(wù)企業(yè)在日常工作中積累并掌握了大量的入住人員信息，對(duì)房屋的使用情況、入住人員的基本情況都有較為全面的了解，在日常工作中與業(yè)主接觸的頻率也很高，因此利于進(jìn)行有效的使用監(jiān)管。

第三，物業(yè)服務(wù)企業(yè)提供的一般物業(yè)管理服務(wù)與使用監(jiān)管服務(wù)并無(wú)本質(zhì)上的沖突，使用監(jiān)管的部分內(nèi)容，如合理使用物業(yè)、不得違規(guī)拆改等也是日常管理服務(wù)的內(nèi)容，因此二者可以很好的結(jié)合?？梢哉f(shuō)，物業(yè)服務(wù)企業(yè)完全有條件、有能力完成使用監(jiān)管工作。

第四，物業(yè)服務(wù)企業(yè)參與保障房使用監(jiān)管工作，既可以為物業(yè)服務(wù)企業(yè)增加收入，也可以為政府的保障房監(jiān)管降低成本。從經(jīng)濟(jì)效益的角度來(lái)說(shuō)，也是有利的、可行的。

3 北京市保障性住房使用監(jiān)管現(xiàn)狀

3.1 北京市保障性住房建設(shè)基本情況

2009年至今，北京市的保障房建設(shè)取得一定成效。特別是公租房（含廉租房）的建設(shè)明顯加快。根據(jù)市住房保障辦公室的統(tǒng)計(jì)，截至2014年9月，北京市公租房、廉租房、經(jīng)適房和限價(jià)房四類(lèi)保障房項(xiàng)目的基本情況如表3所示。

3.2 北京市保障性住房使用管理情況

截至2014年9月，北京市保障房項(xiàng)目管理單位情況如表4所示。

由表4可知，絕大部分經(jīng)適房和限價(jià)房都是由物業(yè)服務(wù)企業(yè)管理，而30%的公租房和44%的廉租房由物業(yè)服務(wù)企業(yè)管理。物業(yè)服務(wù)企業(yè)參與管理的項(xiàng)目占全部保障房項(xiàng)目的73%，因此物業(yè)服務(wù)企業(yè)的服務(wù)質(zhì)量和管理水平對(duì)保障房小區(qū)的健康有序運(yùn)營(yíng)起到至關(guān)重要的作用。

根據(jù)市住保辦及北京物業(yè)管理行業(yè)協(xié)會(huì)對(duì)2013年度北京市保障房小區(qū)物業(yè)服務(wù)狀況的調(diào)查報(bào)告，截至2013年6月，共調(diào)查了全市76個(gè)保障房項(xiàng)目。76個(gè)保障房項(xiàng)目由61家物業(yè)服務(wù)企業(yè)（或單位）負(fù)責(zé)物業(yè)管理。企業(yè)資質(zhì)方面，一級(jí)資質(zhì)企業(yè)管理29個(gè)項(xiàng)目，二級(jí)資質(zhì)企業(yè)管理17個(gè)項(xiàng)目，三級(jí)資質(zhì)企業(yè)管理12個(gè)項(xiàng)目，無(wú)資質(zhì)企業(yè)管理18個(gè)項(xiàng)目。目前，一級(jí)和二級(jí)資質(zhì)企業(yè)所管保障房項(xiàng)目占76個(gè)項(xiàng)目總數(shù)的61%，無(wú)資質(zhì)企業(yè)管理項(xiàng)目占總數(shù)的24%。

調(diào)查中反映出來(lái)的主要問(wèn)題包括：前期房屋質(zhì)量存在安全隱患導(dǎo)致維修率高、配套不完善和規(guī)劃設(shè)計(jì)不合理增加了管理難度、物業(yè)服務(wù)企業(yè)管理水平有待提高等。

3.3 北京市保障性住房監(jiān)管存在的問(wèn)題

3.3.1 法律、制度、政策體系還不夠完善

住建部針對(duì)保障房頒布的部門(mén)規(guī)章多數(shù)只做了原則性規(guī)定，很多地方城市的政府管理部門(mén)還沒(méi)有具體的實(shí)施辦法作為補(bǔ)充，除廈門(mén)、深圳等少數(shù)城市出臺(tái)了住房保障條例外，絕大部分城市僅出臺(tái)了政策性文件，法律效力較低，政策位階不夠，缺乏操作細(xì)則。如，保障房違規(guī)出租等行為分散，隱蔽性強(qiáng)，如何開(kāi)展動(dòng)態(tài)監(jiān)管；如何收回保障房，收回程序是什么，如何強(qiáng)制退出；查處違規(guī)涉及多個(gè)部門(mén)，如何協(xié)調(diào)開(kāi)展等。這些問(wèn)題都需要進(jìn)一步明確，制定政策操作細(xì)則。

3.3.2 多種主體之間調(diào)查處理的銜接機(jī)制還未建立

物業(yè)服務(wù)企業(yè)作為一個(gè)受委托進(jìn)行管理的民事主體，參與保障房使用監(jiān)管工作的主要職責(zé)是發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、及時(shí)上報(bào)、協(xié)助解決。在實(shí)際工作中，很多物業(yè)服務(wù)企業(yè)能夠做到上述職責(zé)。但保障房的使用監(jiān)管是一個(gè)系統(tǒng)工程，違規(guī)行為上報(bào)后，還需要政府行政管理部門(mén)與司法機(jī)構(gòu)等其他監(jiān)管主體相互配合，協(xié)同處理。目前在這一環(huán)節(jié)上還存在監(jiān)管主體響應(yīng)不及時(shí)、執(zhí)法不力、銜接程序不完善等問(wèn)題。

3.3.3 行政管理部門(mén)缺乏有效的監(jiān)管力量

保障房的使用監(jiān)管是一項(xiàng)長(zhǎng)期、細(xì)致、復(fù)雜的工作，重點(diǎn)在于日常管理而非突擊檢查。為加強(qiáng)日常管理，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和制止各類(lèi)違規(guī)行為，需要建立一支穩(wěn)定的監(jiān)管隊(duì)伍，但行政管理部門(mén)受機(jī)構(gòu)和人員編制限制，不可能大量配備相應(yīng)日常管理人員，現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管力度明顯不足，造成違規(guī)現(xiàn)象發(fā)現(xiàn)不及時(shí)、動(dòng)態(tài)監(jiān)控不細(xì)致等問(wèn)題。

3.3.4 監(jiān)管對(duì)象不配合、查處難度大

對(duì)違規(guī)使用保障房行為的認(rèn)定、取證需要入住人員的配合，但由于保障家庭經(jīng)濟(jì)承受能力弱，整體素質(zhì)水平不齊，在協(xié)同配合監(jiān)管部門(mén)工作上存在很大困難。此外，出于人道主義和維護(hù)社會(huì)和諧的考慮，對(duì)保障家庭的違規(guī)行為處理（罰）較重可能會(huì)造成輿論反響強(qiáng)烈，制造社會(huì)不穩(wěn)定因素。

為了解決目前保障房的監(jiān)管困境，除了要加快保障房立法進(jìn)程、推進(jìn)使用監(jiān)管法制化，更需要?jiǎng)?chuàng)新使用監(jiān)管方式，政府部門(mén)可以通過(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方式，委托保障房小區(qū)物業(yè)服務(wù)企業(yè)加入日常的使用監(jiān)管。

4 物業(yè)服務(wù)企業(yè)參與保障房使用監(jiān)管的建議

本文就如何做好物業(yè)服務(wù)企業(yè)參與保障房后期使用監(jiān)管工作，從政府、物業(yè)服務(wù)企業(yè)、入住人員三個(gè)方面提出建議。

4.1 政府住保部門(mén)全面履行保障房使用監(jiān)管主體的職責(zé)

在現(xiàn)行制度下，政府住保部門(mén)是保障房使用監(jiān)管的主體。具體工作的實(shí)施縱向有市、區(qū)、街道辦事處、社區(qū)四級(jí)；橫向有政府住保部門(mén)、政府其他相關(guān)部門(mén)、產(chǎn)權(quán)單位、物業(yè)服務(wù)企業(yè)四方面，通過(guò)縱向、橫向的交叉互動(dòng)，最后服務(wù)于各類(lèi)保障房的入住人員。政府的使用監(jiān)管職責(zé)建議從下列四個(gè)方面履行。

4.1.1 建立多層次保障房使用監(jiān)管治理體系

要建立從政府到行業(yè)，從物業(yè)服務(wù)企業(yè)到服務(wù)人員，從社區(qū)到住戶(hù)的多層次、全方位監(jiān)管治理體系。由政府全面負(fù)責(zé)保障房使用監(jiān)管體系的構(gòu)建，從政策引導(dǎo)、制度安排、監(jiān)督管理等角度帶動(dòng)行業(yè)自律，讓市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制發(fā)揮競(jìng)爭(zhēng)效應(yīng)，引領(lǐng)行業(yè)整體進(jìn)步，鼓勵(lì)物業(yè)服務(wù)企業(yè)提升自身等級(jí)、提高服務(wù)質(zhì)量，通過(guò)對(duì)物業(yè)服務(wù)人員的培訓(xùn)提升服務(wù)人員素質(zhì)，從而達(dá)到保障房使用監(jiān)管體系的良性循環(huán)和健康發(fā)展。保障房社區(qū)要具體落實(shí)管理工作，構(gòu)建回歸服務(wù)本位的保障房小區(qū)管理體系，讓住戶(hù)體驗(yàn)到歸屬感和責(zé)任感，進(jìn)而使住戶(hù)自覺(jué)維護(hù)社區(qū)秩序、合規(guī)使用保障房。

4.1.2 以社區(qū)為平臺(tái)，建立各部門(mén)聯(lián)動(dòng)的監(jiān)管工作機(jī)制

針對(duì)保障房小區(qū)社會(huì)矛盾集中和管理難度較大的問(wèn)題，建議全面推進(jìn)、強(qiáng)化保障房使用監(jiān)管的社區(qū)服務(wù)管理，落實(shí)使用監(jiān)管和社區(qū)服務(wù)的具體責(zé)任，把人力、財(cái)力、物力下沉到社區(qū)，把各種管理資源集中到社區(qū)；深化和完善社區(qū)治理機(jī)制，建立和完善居民利益表達(dá)、訴求回應(yīng)、矛盾調(diào)處機(jī)制，使社區(qū)成為保障房小區(qū)后期服務(wù)管理的主陣地，提升服務(wù)管理效能。整合人口、就業(yè)、社保、民政、房管、衛(wèi)生、文化等部門(mén)的社會(huì)管理職能和服務(wù)資源，暢通各部門(mén)信息資源共享平臺(tái)，健全聯(lián)動(dòng)服務(wù)管理機(jī)制，并集中到社區(qū)開(kāi)展公共服務(wù)，形成各部門(mén)之間行政服務(wù)、管理、監(jiān)督與基層群眾自治的有效銜接和良性互動(dòng)。

4.1.3 不斷完善健全相關(guān)法律法規(guī)政策體系

保障房的使用監(jiān)管具有政策性強(qiáng)的特點(diǎn)。政府作為公共利益的代表者，在保障房使用監(jiān)管中，始終處于主體地位，主導(dǎo)保障房使用監(jiān)管制度的建設(shè)。法律法規(guī)是保障房使用監(jiān)管的依據(jù)，穩(wěn)定的制度設(shè)計(jì)是確保保障房使用監(jiān)管持久有效不可或缺的工具。市政府應(yīng)盡快全面梳理、補(bǔ)充完善相關(guān)配套的各項(xiàng)法規(guī)和政策。其重點(diǎn)是對(duì)各涉及主體職責(zé)的劃分、監(jiān)管工作程序和標(biāo)準(zhǔn)的制定、溝通協(xié)調(diào)處理的途徑和辦法等，做到政策執(zhí)行順暢、日常工作流暢、溝通協(xié)調(diào)舒暢、問(wèn)題處理通暢，避免因職責(zé)不明、相互推諉，缺乏溝通等造成保障房使用監(jiān)管的混亂。

4.1.4 建立統(tǒng)一的工作規(guī)范和各類(lèi)工作標(biāo)準(zhǔn)

保障房的使用監(jiān)管同時(shí)也具有實(shí)踐性強(qiáng)的特點(diǎn)?？紤]到各類(lèi)保障房建設(shè)主體、建設(shè)方式的多元化，為避免政出多門(mén)，造成不必要的攀比與不公，建議公租房管理應(yīng)體現(xiàn)使用監(jiān)管、運(yùn)營(yíng)管理和社區(qū)服務(wù)“三位一體”的服務(wù)模式，在管理上做到“五個(gè)統(tǒng)一”，即行政管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一、工作標(biāo)準(zhǔn)和程序統(tǒng)一、考核統(tǒng)一、信息平臺(tái)統(tǒng)一、樣板統(tǒng)一。出售型保障房的使用監(jiān)管也應(yīng)堅(jiān)持這個(gè)原則。

4.2 規(guī)范物業(yè)服務(wù)企業(yè)參與保障房使用監(jiān)管工作

物業(yè)服務(wù)企業(yè)的定位是保障房日常使用監(jiān)管的主要執(zhí)行者，其使用監(jiān)管職責(zé)可概括為“發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、及時(shí)上報(bào)、協(xié)助解決”，即根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)、政策、租賃合同等發(fā)現(xiàn)入住家庭的違規(guī)行為，并及時(shí)上報(bào)給區(qū)縣住房保障管理部門(mén)及管理單位，協(xié)助政府相關(guān)部門(mén)配合解決問(wèn)題。物業(yè)服務(wù)企業(yè)的職能定位需要通過(guò)政府委托的形式實(shí)現(xiàn)，即政府通過(guò)制定標(biāo)準(zhǔn)的使用監(jiān)管合同、統(tǒng)一的工作流程與標(biāo)準(zhǔn)來(lái)全面引導(dǎo)、規(guī)范物業(yè)服務(wù)企業(yè)的日常監(jiān)管工作。

4.2.1 政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，與受托物業(yè)服務(wù)企業(yè)簽訂委托合同

保障房使用監(jiān)管應(yīng)與其物業(yè)管理服務(wù)一并委托。換句話說(shuō)，即同一物業(yè)服務(wù)企業(yè)既要負(fù)責(zé)保障房小區(qū)的物業(yè)管理服務(wù)，也要承擔(dān)日常的使用監(jiān)管?？刹捎脙煞N做法，一是政府與受托物業(yè)服務(wù)企業(yè)分別簽訂物業(yè)服務(wù)合同與使用監(jiān)管合同；二是在物業(yè)服務(wù)合同中增加委托使用監(jiān)管的內(nèi)容。實(shí)踐中，一些區(qū)縣采用的是第二種做法，建議推廣至所有公租房小區(qū)。而針對(duì)經(jīng)適房小區(qū)，尤其是配建型經(jīng)適房小區(qū)，應(yīng)推廣采用第一種做法。無(wú)論哪種做法，其物業(yè)服務(wù)費(fèi)與委托使用監(jiān)管費(fèi)用都應(yīng)分別核算和交納。

4.2.2 設(shè)立物業(yè)服務(wù)企業(yè)的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)

由于保障房的管理難度大、監(jiān)管成本高，為提高監(jiān)管效率、確保工作實(shí)效，有必要對(duì)參與使用監(jiān)管的物業(yè)服務(wù)企業(yè)設(shè)立一定的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。建議政府對(duì)承擔(dān)保障房使用監(jiān)管服務(wù)的物業(yè)服務(wù)企業(yè)的軟硬件服務(wù)條件進(jìn)行準(zhǔn)入評(píng)估和定期考核，建立“保障房物業(yè)服務(wù)企業(yè)名冊(cè)”，執(zhí)行“認(rèn)證準(zhǔn)入”和“掛牌服務(wù)”，并給予一定的激勵(lì)。

4.2.3 建立統(tǒng)一完善的工作流程和標(biāo)準(zhǔn)

一是，建立入住家庭檔案。對(duì)保障對(duì)象家庭入住房屋情況進(jìn)行登記，填寫(xiě)《入住家庭基本情況登記表》，并根據(jù)家庭變化情況及時(shí)做好動(dòng)態(tài)管理。入住家庭信息包括房號(hào)、居室、產(chǎn)權(quán)證取得時(shí)間、產(chǎn)權(quán)證號(hào)、房屋面積、申請(qǐng)人及共同申請(qǐng)家庭成員信息等。

二是，相關(guān)政策宣傳。在保障家庭辦理入住手續(xù)時(shí)，物業(yè)服務(wù)企業(yè)負(fù)責(zé)向每戶(hù)家庭發(fā)放宣傳冊(cè)，宣傳住房保障政策。物業(yè)服務(wù)企業(yè)還應(yīng)在小區(qū)公示欄公示住房保障相關(guān)政策，引導(dǎo)家庭合理使用房屋，維護(hù)小區(qū)整體秩序。

三是，日常檢查工作。物業(yè)服務(wù)企業(yè)應(yīng)建立工作日志，填寫(xiě)《入戶(hù)檢查情況記錄表》，并建立《日常檢查管理臺(tái)賬》。物業(yè)服務(wù)企業(yè)組織工作人員入戶(hù)檢查，每半年應(yīng)不少于2次，入戶(hù)檢查時(shí)入戶(hù)工作人員應(yīng)不少于2人。對(duì)曾有違規(guī)使用房屋行為的家庭，物業(yè)服務(wù)企業(yè)要重點(diǎn)檢查，增加入戶(hù)檢查次數(shù)，并不定期抽查。物業(yè)服務(wù)企業(yè)檢查人員在日常檢查中發(fā)現(xiàn)違規(guī)使用房屋行為時(shí)，應(yīng)當(dāng)立即勸阻，向家庭宣傳相關(guān)政策規(guī)定，填寫(xiě)《入住家庭違規(guī)使用情況報(bào)告書(shū)》，記錄有違規(guī)行為的樓棟房號(hào)、原分配區(qū)縣、入住家庭姓名、聯(lián)系方式、違規(guī)行為等信息，并于當(dāng)日向物業(yè)管理項(xiàng)目負(fù)責(zé)人匯報(bào)，負(fù)責(zé)人核實(shí)信息并簽字確認(rèn)后，在規(guī)定期限內(nèi)向委托單位報(bào)告。

四星，建立舉報(bào)途徑。物業(yè)服務(wù)企業(yè)應(yīng)在小區(qū)內(nèi)設(shè)立舉報(bào)信箱，且每周開(kāi)箱查收1次。公開(kāi)舉報(bào)投訴電話，保證24小時(shí)暢通，同時(shí)將違規(guī)使用房屋的舉報(bào)信息登記匯總，每季度向委托單位匯報(bào)上季度舉報(bào)信息情況。

五是，收集住戶(hù)意見(jiàn)。物業(yè)服務(wù)企業(yè)每年開(kāi)展不少于2次入戶(hù)調(diào)查，并將調(diào)查情況匯總上報(bào)委托單位。物業(yè)服務(wù)企業(yè)應(yīng)對(duì)住戶(hù)意見(jiàn)進(jìn)行分析，并向委托單位提出社區(qū)管理意見(jiàn)或建議。

六是，協(xié)助調(diào)查取證工作。委托單位在組織相關(guān)部門(mén)調(diào)查處理違規(guī)家庭時(shí)，物業(yè)服務(wù)企業(yè)應(yīng)協(xié)助調(diào)查取證工作，在人員、資料等方面給予全力配合，支持委托單位開(kāi)展工作。

七是，協(xié)助退回房屋工作。物業(yè)服務(wù)企業(yè)對(duì)按規(guī)定應(yīng)退回房屋的家庭，按退回流程相關(guān)規(guī)定，辦理相關(guān)手續(xù)。

4.2.4 建立人員與資費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)

在明確使用監(jiān)管內(nèi)容與責(zé)任的基礎(chǔ)上，應(yīng)建立統(tǒng)一的人員與資費(fèi)參考標(biāo)準(zhǔn)。資費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)可參考北京市保障房建設(shè)投資中心的相關(guān)做法，綜合考慮各區(qū)縣的實(shí)際情況，由政府住房保障部門(mén)統(tǒng)一設(shè)定合理的價(jià)格區(qū)間，具體數(shù)額以委托合同的形式約定。

4.2.5 加強(qiáng)技術(shù)防控手段

物業(yè)服務(wù)企業(yè)進(jìn)行日常使用監(jiān)管的手段，主要來(lái)源于兩個(gè)方面。

一方面，通過(guò)日常巡視和定期上門(mén)走訪，了解房屋的實(shí)際居住人員和使用狀況。

另一方面，通過(guò)技術(shù)手段，了解房屋的實(shí)際居住人員是否符合政策規(guī)定，比如門(mén)禁系統(tǒng)的記錄、監(jiān)控錄像記錄、水電費(fèi)使用記錄等。

這兩種手段都是必要可行的。相比常規(guī)巡視和上門(mén)走訪，技術(shù)防控手段不僅能夠真實(shí)客觀地反映住戶(hù)情況，還能夠避免管理者與住戶(hù)之間的接觸沖突，因而更具客觀性、執(zhí)行性和操作性，應(yīng)全面推廣使用?？山梃b杭州市先進(jìn)的保障房技術(shù)防控做法，采用智能化信息解決方案，依托高集成、高智能、高信息化的綜合管理平臺(tái)，將住戶(hù)資格審核、入住辦理、租金收繳、房源報(bào)修、資格退出等功能統(tǒng)一納入到信息管理系統(tǒng)中，提高辦事效率。依托全數(shù)字可視通話設(shè)備實(shí)現(xiàn)小區(qū)三級(jí)管理。

對(duì)于待建的保障房項(xiàng)目，技術(shù)手段的落實(shí)需要從保障房的設(shè)計(jì)階段入手，全面考慮保障房管理的需求，進(jìn)行人性化地考量和設(shè)計(jì)。對(duì)于已建成的項(xiàng)目，可以考慮管理硬件的升級(jí)，盡可能地引入科技手段來(lái)進(jìn)行使用監(jiān)管。

4.2.6 在考評(píng)的基礎(chǔ)上，實(shí)施優(yōu)惠與獎(jiǎng)懲

為調(diào)動(dòng)物業(yè)服務(wù)企業(yè)對(duì)參與保障房使用監(jiān)管工作的積極性，建議政府制定相應(yīng)的激勵(lì)措施和扶植政策。對(duì)參與保障房監(jiān)管的物業(yè)服務(wù)企業(yè)，在稅收方面給予一定的優(yōu)惠政策，在條件允許時(shí)，還可以給予一些社區(qū)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，以增加物業(yè)服務(wù)企業(yè)收入。此外，建議政府每年組織專(zhuān)家團(tuán)隊(duì)對(duì)參與保障房使用監(jiān)管的物業(yè)服務(wù)企業(yè)進(jìn)行績(jī)效考評(píng)，對(duì)完成工作較好的企業(yè)給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)不能勝任使用監(jiān)管工作的企業(yè)建議更換，對(duì)有重大事故或不良記錄的企業(yè)，應(yīng)給予相應(yīng)懲罰。

4.3 引導(dǎo)入住家庭和人員做到自律與他律相結(jié)合

保障房的入住家庭和人員既是服務(wù)對(duì)象，又是使用監(jiān)管的對(duì)象，這是矛盾所在。要想做好使用監(jiān)管工作，必須以提供滿意的服務(wù)為前提。因此，政府和物業(yè)服務(wù)企業(yè)首先應(yīng)做好社區(qū)各項(xiàng)服務(wù)，贏得大家的認(rèn)可和信任。在此基礎(chǔ)上，通過(guò)建立個(gè)人信用制度和廣大入住家庭人員的共建，即自律與他律相結(jié)合，使日常使用監(jiān)管與服務(wù)相互融合、相互促進(jìn)。

4.3.1 全面建立個(gè)人信用制度

入住家庭和人員的自律主要通過(guò)建立個(gè)人信用制度來(lái)實(shí)現(xiàn)，個(gè)人信用制度的建立可分為三步。

4.3.1.1 入住家庭簽訂承諾書(shū)

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的市場(chǎng)是一個(gè)契約市場(chǎng)，即交易基于買(mǎi)賣(mài)雙方達(dá)成共識(shí)的契約，交易的順利完成要建立在雙方守信、履約的基礎(chǔ)上。無(wú)論是從市場(chǎng)角度還是道德角度，個(gè)人、家庭或單位的信用都是其立身社會(huì)的根基。保障房的使用監(jiān)管兼具保障性和市場(chǎng)性?xún)蓚€(gè)特點(diǎn)，因此引入市場(chǎng)機(jī)制來(lái)完善保障房的后期使用管理是一個(gè)必要手段。建議推行入住保障房家庭承諾書(shū)制度，即要求每一戶(hù)入住保障房的家庭簽訂承諾書(shū)，承諾其按照國(guó)家相關(guān)法律、法規(guī)以及市縣相關(guān)規(guī)定的要求，履行入住保障房的各項(xiàng)義務(wù)，包括如實(shí)上報(bào)家庭經(jīng)濟(jì)狀況、維護(hù)物業(yè)各項(xiàng)設(shè)施設(shè)備、遵守保障房相關(guān)入住規(guī)定等。

實(shí)行家庭承諾書(shū)制度不僅為保障房使用問(wèn)題的處理提供依據(jù)，還能夠提示入住家庭和人員自律，履行自身應(yīng)盡的義務(wù)，創(chuàng)造保障房物業(yè)社區(qū)的和諧，有助于保障房制度健康、和諧、穩(wěn)定地可持續(xù)發(fā)展。

4.3.1.2 設(shè)立評(píng)分指標(biāo)體系

針對(duì)入住家庭入住后的表現(xiàn)，設(shè)立評(píng)分體系和獎(jiǎng)懲措施，定期評(píng)分，并予以記錄和公布。對(duì)自覺(jué)遵守各項(xiàng)規(guī)定、按時(shí)交納費(fèi)用、積極參與管理的給予加分，反之則酌情扣分。評(píng)分的具體工作可由社區(qū)服務(wù)站牽頭，入住家庭、物業(yè)服務(wù)企業(yè)、居民委員會(huì)和業(yè)主委員會(huì)（如成立）等多方共同參與。

4.3.1.3 納入保障房整體信息系統(tǒng)，與更大范圍信息聯(lián)網(wǎng)

評(píng)分記錄應(yīng)納入住保部門(mén)整體信息系統(tǒng)，并與銀行、社保、公安、工商等信息聯(lián)網(wǎng)，將入住家庭和人員的評(píng)分記錄納入更大范圍的社會(huì)誠(chéng)信機(jī)制。

4.3.2 探索入住家庭和人員廣泛參與共建共管的共律新形勢(shì)

保障房的使用監(jiān)管工作直接影響到廣大入住人員安全、和諧、文明的生活環(huán)境和秩序，是廣大入住人員最為關(guān)心的大事之一，而和諧社區(qū)、和諧社會(huì)的建設(shè)離不開(kāi)群體的共律。因此，在廣泛宣傳的基礎(chǔ)上，如何引導(dǎo)、調(diào)動(dòng)、發(fā)揮大家共同參與保障房使用監(jiān)管工作的積極性，在自律的基礎(chǔ)上達(dá)到共律，形成在統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，群策群力、同抓共管的局面，是政府應(yīng)著重考慮并著手設(shè)計(jì)的一項(xiàng)重要工作。

目前，在居住區(qū)，我國(guó)有居民委員會(huì)和業(yè)主委員會(huì)兩種制度。建議住保部門(mén)與民政部門(mén)充分發(fā)揮我國(guó)社會(huì)制度優(yōu)勢(shì)，共同創(chuàng)新、努力探索，在保障房的管理中通過(guò)群眾有效參與共建共管而達(dá)到共律的新模式。公租房小區(qū)因租戶(hù)不是產(chǎn)權(quán)人，不能選舉產(chǎn)生業(yè)主委員會(huì)，但一些公租房小區(qū)已經(jīng)進(jìn)行試點(diǎn)成立租戶(hù)共建委員會(huì)，取得了一定成效。在出售型保障房項(xiàng)目中，可通過(guò)居民委員會(huì)、業(yè)主委員會(huì)共同管理來(lái)實(shí)現(xiàn)。可以相信，廣大入住人員為了自身的利益，會(huì)通過(guò)不斷創(chuàng)新和實(shí)踐，尋找到有效的實(shí)現(xiàn)共律的新模式。

5 結(jié)語(yǔ)

保障房的使用監(jiān)管是一項(xiàng)長(zhǎng)期的系統(tǒng)工程，需要不斷摸索與完善。北京市初步建立了保障房的使用管理體系，對(duì)于物業(yè)服務(wù)企業(yè)全面參與保障房使用監(jiān)管這一問(wèn)題，政府主管部門(mén)仍需積極探索、認(rèn)真研究，進(jìn)一步完善管理機(jī)制和實(shí)施辦法，推動(dòng)住房保障工作和諧發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

1.郭偉明.淺析查處違規(guī)使用保障房的政策困境及對(duì)策.城鄉(xiāng)建設(shè).2013.9

2.羅佳意.保障性住房使用管理模式的思考與探索.中國(guó)房地產(chǎn).2012.3

3.郭偉明.保障性住房使用監(jiān)管勢(shì)在必行.中國(guó)房地產(chǎn).2013.11

4.陳馬良.保障性住房后續(xù)管理工作探討.中國(guó)房地產(chǎn).2013.7

5.陶紅勝 梁影.公租房建設(shè)運(yùn)營(yíng)稅收優(yōu)惠梳理歸納.海峽財(cái)經(jīng)導(dǎo)報(bào).2014.10

6.黃蔚 季如進(jìn).析北京市公租房“三位一體”后期管理模式.中國(guó)房地產(chǎn).2014.4

7.房軒中 方張接.杭州創(chuàng)新保障房管理服務(wù)體系

——打響“杭州模式”實(shí)現(xiàn)公平善用.杭州日?qǐng)?bào).2013.12.25

8.房軒中.陽(yáng)光分配陽(yáng)光管理.中國(guó)建設(shè)報(bào).2014.1.27

作者簡(jiǎn)介：

王呈冰，清華大學(xué)建設(shè)管理系房地產(chǎn)研究所碩士研究生，研究方向?yàn)樽》勘Ｕ稀?/p>

季如進(jìn)，原清華大學(xué)建設(shè)管理系房地產(chǎn)研究所副所長(zhǎng)，研究方向主要有房地產(chǎn)政策制定、住房保障與物業(yè)管理。