政府部門的信息資源共享機制建設(shè)

陳紹輝

【摘 要】 針對我國政府部門在信息資源共享機制建設(shè)方面存在的不足，分析法律法規(guī)保障和管理體制保障兩個外部關(guān)鍵因素對信息資源共享的影響，建立由職責(zé)分工、工作流程、監(jiān)督考核、獎懲措施等4個方面構(gòu)成的信息資源共享機制，對政府部門間合作的暢通性和工作的可持續(xù)性有重要的作用。

【關(guān)鍵詞】 政府；信息資源；共享；機制

0 引 言

政府信息資源是政府部門在政務(wù)過程中產(chǎn)生、獲取、處理、存儲、傳輸和利用的信息資源，直接或間接涉及到國民經(jīng)濟與社會發(fā)展的狀況[1]，是支撐政府部門制訂宏觀發(fā)展決策和微觀管理策略、服務(wù)公眾、合理行使管理權(quán)的重要資源。信息的獲取渠道主要包括政府主導(dǎo)采集、社會公眾（企業(yè)）提供以及第三方機構(gòu)提供。從應(yīng)用屬性看，政府信息資源可以作為公共信息資源的一部分，無論是用于發(fā)展規(guī)劃、行政管理還是信息服務(wù)，最終都是為社會公眾提供某種服務(wù)，這種服務(wù)或因信息的密級不同而具有不同的服務(wù)形態(tài)。對于實現(xiàn)信息資源面向公共服務(wù)的有效應(yīng)用[2]來說，構(gòu)建行之有效的信息資源共享體系十分必要。該體系并非僅限于技術(shù)層面，還包括能夠推動信息資源共享工作有效開展，保障和約束參與各方人、財、物、組織體系等所有因素協(xié)同運轉(zhuǎn)的一系列制度辦法。近年來，物聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)的發(fā)展和深入應(yīng)用，進一步提高了政府部門間信息資源共享的技術(shù)可行性和效率。相對于信息技術(shù)發(fā)展，我國政府部門在信息資源共享體制機制建設(shè)方面仍較為落后，在具體工作開展過程中，體制機制層面的欠缺或不到位對部門間合作的暢通性和工作的可持續(xù)性有著較大影響。

1 信息資源共享機制總體框架

從概念上理解，機制保障體系是在技術(shù)層面之上，為了保障技術(shù)手段與業(yè)務(wù)管理行為相融合，確保信息資源共享能夠落實到人、維持工作程序，以及支持閉環(huán)管理的一系列制度、辦法、措施及技術(shù)標準。本文從組織保障、技術(shù)保障、運行保障等3個方面構(gòu)建信息資源共享機制總體框架（見圖1）。

圖1 政府信息資源共享總體框架

外部組織保障包括法律法規(guī)、管理體制、運行模式等3個方面的內(nèi)容。法律法規(guī)是開展信息資源共享最權(quán)威的保障，是各項行為合法性的準則依據(jù)；管理體制表征的是各參與方之間的隸屬關(guān)系和職能權(quán)限等，對于政府部門間的信息資源共享而言，管理體制在很大程度上影響著工作機制的構(gòu)建；運行模式是指信息資源共享工作開展的形式，一般包括政府主導(dǎo)、政企合作、委托第三方等形式。

技術(shù)保障主要涵蓋在具體工作開展時的所有技術(shù)手段，在統(tǒng)一的標準規(guī)范約束下，利用相關(guān)信息技術(shù)實現(xiàn)信息安全防護、信息資源共享交換、系統(tǒng)運行維護等。

運行保障是對信息資源共享具體工作的規(guī)范和約束，主要包括對各參與方的職責(zé)分工、工作程序、監(jiān)督考核、獎勵懲罰等方面的制度化，使管理人員和執(zhí)行人員能夠有序、有據(jù)地開展工作。

2 影響信息資源共享的外部關(guān)鍵因素

2.1 法律法規(guī)保障

美國是信息化立法的先驅(qū)，從20世紀60年代開始至今已形成相對完整的信息法律體系，內(nèi)容涵蓋政府管理體制、信息利用、個人隱私保護、網(wǎng)絡(luò)安全防護等方面。包括俄羅斯在內(nèi)的歐洲國家及日本也根據(jù)信息技術(shù)的發(fā)展建立了相應(yīng)的法律條款。我國在信息領(lǐng)域方面的立法也有許多嘗試，如《政府信息公開條例》《電子簽名法》《關(guān)于加強信息安全保障工作的意見》等，但總體而言我國信息領(lǐng)域立法仍無法構(gòu)成體系。目前，已有的信息領(lǐng)域方面的法律多以行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方規(guī)章形式零散出臺，以條例、辦法、指導(dǎo)意見居多，立法層次偏低，缺乏高階位、統(tǒng)領(lǐng)全局的上位法，在原則性、制度化、規(guī)范化、產(chǎn)業(yè)化等方面缺乏統(tǒng)籌指導(dǎo)，法規(guī)間缺乏統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性，導(dǎo)致權(quán)威性和約束性差。此外，在信息資源管理、信息服務(wù)、信息市場規(guī)范、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面仍然存在較大的法律空白區(qū)域。

從國家信息化發(fā)展層面看，我國信息化立法亟需構(gòu)建明確的體系框架，在邏輯合理的框架下不斷優(yōu)化和完善法律條款的設(shè)計。信息技術(shù)已成為引發(fā)當今社會變革的最重要、最活躍的因素，信息資源也成為至關(guān)重要的生產(chǎn)要素。隨著信息社會發(fā)展的不斷深入，信息化發(fā)展不可避免地會遇到諸多問題，將信息法作為我國法律體系中的重要組成部分而單獨建設(shè)十分必要，應(yīng)構(gòu)建信息法普通法體系，明確信息法的任務(wù)、基本原則、適用范圍等。信息法體系中應(yīng)包括信息安全、信息資源管理、信息技術(shù)應(yīng)用、市場行為等主要方面（見圖2），其中，信息安全方面應(yīng)涵蓋關(guān)于計算機信息網(wǎng)絡(luò)安全和信息安全、信息保密、個人隱私等相關(guān)條款；信息資源管理包括信息資源管理組織制度、信息權(quán)屬、信息使用、信息資源共享、信息公開、信息發(fā)布等方面的條款；信息技術(shù)層面主要是面向信息技術(shù)應(yīng)用、共用信息技術(shù)標準、信息產(chǎn)品標準制定的相關(guān)條款；市場行為方面主要是通過相關(guān)法律條款的制定，實現(xiàn)對信息領(lǐng)域市場行為及信息交易活動予以引導(dǎo)、規(guī)范。依托普通法體系的建設(shè)和行政法規(guī)的出臺，國家各部委和地方政府立法機構(gòu)可根據(jù)實際需要，制定法規(guī)細則，推動信息法體系的完善。

2.2 管理體制保障

當前我國政府“條塊結(jié)合”的管理發(fā)展模式，在一定程度上影響著政府信息化建設(shè)朝“縱強橫弱”形態(tài)發(fā)展。從體制層面看，政府部門間開展信息資源共享存在多種邏輯關(guān)聯(lián)，為厘清其中關(guān)系，可按照“行業(yè)”和“系統(tǒng)”的概念進行分類。“行業(yè)”指代某一職能范圍，如交通運輸、國土資源等?！跋到y(tǒng)”指代某一領(lǐng)域自上而下設(shè)置的管理機構(gòu)，如在交通運輸行業(yè)下劃分了公路管理、水路管理、運輸管理、海事管理等領(lǐng)域；以海事管理為例，交通運輸部海事局與各直屬海事局可看作同一“系統(tǒng)”的單位。按照上述分類原則，政府部門間信息資源共享包括3種情況。

（1）同一行業(yè)系統(tǒng)內(nèi)部信息資源共享。如長江航務(wù)管理局與其直屬單位長江海事局、長江航道局、長江三峽通航管理局、長江航運公安局之間的信息資源共享。某一個單位內(nèi)部不同機構(gòu)間信息資源共享也屬于此類，如長江海事局內(nèi)設(shè)各處室之間以及與下屬的分支海事局之間的信息資源共享。此種情況下的政府部門協(xié)調(diào)工作相對簡單，是得益于上下級單位間的管理職責(zé)和事權(quán)劃分存在領(lǐng)導(dǎo)和從屬關(guān)系。特殊情況是主管單位與所屬單位行政級別相同，在某種程度上會增加協(xié)調(diào)工作的難度，但作為同一系統(tǒng)單位，通過各單位協(xié)商或依托某項工作建立聯(lián)合小組，一般能夠較好地予以解決。

（2）同一行業(yè)系統(tǒng)外部信息資源共享。不屬于同一管理體系的單位開展信息資源共享，可進一步分為“垂直管理”部門間、“塊塊管理”部門間、“條塊管理”部門間的信息資源共享?！按怪惫芾怼辈块T間的信息資源共享，如長江航務(wù)管理局與江蘇省海事局之間的信息資源共享，二者均屬于交通運輸部垂直管理部門，江蘇省海事局上級單位是交通運輸部海事局，長江航務(wù)管理局則屬于交通運輸部派駐機構(gòu)，二者事權(quán)彼此獨立，由于管轄地域范圍相鄰，在行政管理中存在信息資源共享需求。對于此種情況，通過上級主管單位協(xié)調(diào)組織是最為常見的處理方式，也可以通過雙方協(xié)商達成共識，制訂相關(guān)機制。“塊塊管理”部門間的信息資源共享，一般為跨區(qū)域共享，如相鄰省份、相鄰市縣交通主管部門間的信息資源共享。市縣級行業(yè)主管部門信息資源共享，可由上級政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，省級行業(yè)主管部門間的信息資源共享多以協(xié)商為主，或通過更高級別機構(gòu)進行協(xié)調(diào)?！皸l塊管理”部門間的信息資源共享情況較為復(fù)雜，如各級交通運輸主管部門（省交通廳、市交通局等）間的信息資源共享，各部門間為條塊結(jié)合管理，且多以“塊管”為主，中央主管部門履行行業(yè)指導(dǎo)職責(zé)，民航局、鐵路局、交通運輸部海事局屬于交通運輸部垂直管理部門。當?shù)胤浇煌ㄟ\輸部門需要與民航、鐵路或國家海事等部門進行信息資源共享時，“條管部門”與“塊管部門”由于行政級別、管理體制、系統(tǒng)運行模式等方面的差異，往往難以找到合適的協(xié)調(diào)方，通過高層管理部門需動用大量行政資源，對于開展具體工作而言，存在較嚴重的效率問題。從實際工作經(jīng)驗看，針對雙方互有信息共享需求的情況，可通過協(xié)商開展工作；若雙方信息資源不平衡或信息共享需求不平衡，則需要依靠上級主管單位統(tǒng)籌，有些則可通過引入第三方信息資源實現(xiàn)共享。

（3）跨行業(yè)信息資源共享。為推動管理效率和服務(wù)能力的提升，不同行業(yè)政府部門間經(jīng)常需要共享信息資源，如交通運輸管理部門和交警部門?？缧袠I(yè)的政府部門信息資源交換一般可以由各級政府協(xié)調(diào)或行業(yè)主管部門之間進行協(xié)商，但若涉及到“條管”與“塊管”部門，協(xié)調(diào)難度會大幅增加。

通過上述分析可知，我國當前政府部門間信息資源共享交換工作的開展仍然面臨很多體制不協(xié)調(diào)的問題。盡管在政府部門協(xié)作方面已有“領(lǐng)導(dǎo)小組”“議事協(xié)調(diào)機構(gòu)”“聯(lián)席會議”“行動小組”等成熟的工作模式，但信息化建設(shè)作為提升政府治理能力的重要支撐，走以往“先建設(shè)、后連通”的路線已被證明不合理，會造成財力和行政資源的大量浪費。隨著我國深化改革進入攻堅期、信息技術(shù)在各行業(yè)的深入應(yīng)用，從國家到地方各級主管部門可考慮CIO（首席信息官）或信息化“一把手”制度的建立，從體制和制度層面確保信息化頂層設(shè)計的權(quán)威性和全面性，切實發(fā)揮信息化工程的實效。

3 信息資源共享工作機制

信息資源共享工作機制作為一套規(guī)章制度，是以執(zhí)行人員為適用對象，對其具體工作進行明確和規(guī)范。對于參與信息共享的政府部門而言，工作機制是對各方行為最直接的要求和約束。本文將信息資源共享機制分成職責(zé)分工、工作流程、監(jiān)督考核、獎懲措施等4個方面，具體內(nèi)容見圖3。

圖3 信息資源共享工作機制內(nèi)容框架

職責(zé)分工是工作機制的綱領(lǐng)性部分，用以明確工作機制適用的范圍和對象，明晰工作組織架構(gòu)，在組織架構(gòu)基礎(chǔ)上說明各單位（或人員）的權(quán)利和義務(wù)，如信息的獲取和使用、信息的保密和擴散、信息的質(zhì)疑和驗證等。同時，用以明確具體的工作內(nèi)容，如信息資源目錄或共享交換平臺的運行、管理、維護等工作的具體內(nèi)容和分工。

工作流程主要是向執(zhí)行人員說明信息資源共享方式、工作規(guī)則和程序，并提出相關(guān)技術(shù)要求，如信息共享的傳輸協(xié)議、時間規(guī)則、路由規(guī)則、轉(zhuǎn)換規(guī)則、日志記錄規(guī)則等，為執(zhí)行人員提供明確的操作依據(jù)。

考核辦法是用以明確工作效果的評估和處理，明確考核要點和方法，并與獎懲措施相關(guān)聯(lián)。信息資源共享工作考核可從規(guī)則程序的符合性、數(shù)據(jù)質(zhì)量可靠性、數(shù)據(jù)應(yīng)用合規(guī)性等方面入手，構(gòu)建適用的指標體系和考核方法，合理反映對信息共享工作的效果度量。獎懲措施對工作人員具有激勵和威懾雙重作用，獎懲策略應(yīng)抓住制衡的關(guān)鍵節(jié)點，才能產(chǎn)生有效的激勵和約束效果。在當前管理體制下，獎懲策略主要以精神激勵約束為主，而在物質(zhì)激勵約束、晉升激勵約束方面限制條件較多。從相關(guān)單位實踐來看，將獎懲措施與部門發(fā)展建設(shè)、部門榮譽等進行有效關(guān)聯(lián)，往往能夠引起部門領(lǐng)導(dǎo)重視，達到較好的效果。

參考文獻：

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