權(quán)力清單制度：制約專斷與濫用

田進(jìn)+卓文婧

從“邯鄲經(jīng)驗”到“富陽模式”，從地方試點到中央政府全面鋪開，從權(quán)力量的清理到權(quán)力質(zhì)的結(jié)構(gòu)化框定，2013年11月頒布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》從近十年的清權(quán)確權(quán)實踐中總結(jié)并正式提出了“權(quán)力清單制度”。近年來，權(quán)力清單制度在不斷取得突破性實踐效果的同時，逐步暴露出了一系列有待完善之處，需要搭建與之相配套的治理框架逐步加以優(yōu)化。

準(zhǔn)確認(rèn)識權(quán)力清單制度

權(quán)力清單制度的建立就是用清單鎖定權(quán)力，將“權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”。“經(jīng)濟(jì)人”行為理性的驅(qū)動使得無論是政府部門還是公務(wù)人員個人都有著逐利天性，行政權(quán)力在具體的運行中不可避免地會產(chǎn)生諸如權(quán)力缺位、錯位、邊界模糊、尋租、腐敗等問題，最終導(dǎo)致行政行為偏離公共價值。權(quán)力清單制度的出現(xiàn)，實現(xiàn)了將權(quán)力運行“曬在陽光下”，同時也有利于公眾更加清晰地識別政府的職權(quán)。

具體來說，權(quán)力清單制度是指政府及其職能部門依法以清單公開的形式對行政權(quán)力事項進(jìn)行清理，鎖定職權(quán)邊界、責(zé)任及流程的一種權(quán)力制約機(jī)制。這種權(quán)力制約機(jī)制可以分為兩大關(guān)鍵性環(huán)節(jié)：清理環(huán)節(jié)和公開環(huán)節(jié)，具有公共性、明晰性、公開性及合法性的特征，且面向四個具體目標(biāo)“三個全覆蓋、制度規(guī)范化、詳細(xì)具體化及公開透明化”。

權(quán)力清單制度力求制約權(quán)力的專斷與濫用，打破權(quán)力暗箱，追求公共價值，是以權(quán)制權(quán)的實踐探索。值得注意的是，僅靠權(quán)力清單制度自身是很難承擔(dān)“鎖定權(quán)力”的重負(fù)的，需要配套的程序清單和責(zé)任清單與之配合。程序清單，即程序流程機(jī)制，旨在合理說明清單所列權(quán)力事項的行使程序，包括行使的方式、步驟、順序以及時限，并且以具體的程序來框定程序流程的制定、形式及實施。責(zé)任清單，即責(zé)任監(jiān)管機(jī)制，是對權(quán)力清單制度進(jìn)行制度性監(jiān)督約束，規(guī)定政府在未能如期履行權(quán)力清單及程序流程圖之要求時應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。只有權(quán)力清單、責(zé)任清單與程序清單有效結(jié)合起來，權(quán)力清單制度才能最終發(fā)揮制約權(quán)力運行的作用。

實踐中的思考：武漢市“三聯(lián)”制度

2014年3月，我國首次實行了國務(wù)院各部門行政審批事項匯總清單的網(wǎng)上公開。隨后，在“清權(quán)、用權(quán)與制權(quán)”的設(shè)計思路指導(dǎo)下，湖北省武漢市政府推出了以“權(quán)力清單”?“程序清單”和“責(zé)任清單”配套組合的“三聯(lián)”權(quán)力清單制度，頗見成效。具體來說，“權(quán)力清單”著眼于政府行政權(quán)力事項的披露;“程序清單”旨在以辦事指南表的形式進(jìn)一步明晰政府各權(quán)力事項具體的操作流程;“責(zé)任清單”則致力于以制度性約束來保證整個權(quán)力清單流程的合規(guī)性與有效性。在“三聯(lián)”權(quán)力清單制度模式中，武漢市政府進(jìn)行了一系列頗具啟發(fā)意義的實踐探索，如構(gòu)建了一套動態(tài)調(diào)整機(jī)制，以動態(tài)調(diào)整與及時更新權(quán)力事項;首次引入人大審議機(jī)制，成為全國首個將“權(quán)力清單”作為人大議案進(jìn)行審議的地方政府。

作為現(xiàn)行推行權(quán)力清單制度較為成熟的地方政府之一，武漢市“三聯(lián)”權(quán)力清單制度頗具地方特色。首先，“三張清單一張網(wǎng)”的權(quán)力清單制度模式，確保了權(quán)力清單制度流程的完整性與現(xiàn)實的可操作性。其次，武漢市權(quán)力清單動態(tài)調(diào)整機(jī)制的建立，充分考慮到了政府職能變遷、法律法規(guī)調(diào)整、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展等客觀因素的影響，不僅對行政權(quán)力事項進(jìn)行動態(tài)調(diào)整及更新維護(hù)，同時實現(xiàn)了網(wǎng)上及紙質(zhì)材料的同步更新，充分保證了權(quán)力清單制度的動態(tài)性及時效性。第三，人大審議機(jī)制的引入，實現(xiàn)了外部監(jiān)督力量的程序性介入，確保了審議過程的規(guī)范性;同時，權(quán)力清單實施過程中的專家技術(shù)支持，進(jìn)一步提高了審議結(jié)果的權(quán)威性。

然而，“三聯(lián)”權(quán)力清單制度的不足也逐漸顯現(xiàn)。第一，權(quán)力清單的設(shè)定依據(jù)具有局限性，需要兜底條款的應(yīng)急彈性加以補(bǔ)充完善。但是，兜底條款本身又具有滋生隱形權(quán)力的潛在威脅，甚至淪為道德失范的行政人員公權(quán)私用、尋租設(shè)租的手段，進(jìn)而加劇地方政府職責(zé)缺失的現(xiàn)狀。第二，政府在整個權(quán)力清單制度制定、實施乃至監(jiān)督中的主體性，導(dǎo)致了權(quán)力清單制度缺乏外部監(jiān)督力量的有效介入，加劇了政府行為失范的可能性與嚴(yán)重性。第三，權(quán)力清單制度推行之后的客觀評估缺失，難以保證權(quán)力清單制度形成良性的循環(huán)機(jī)制。

從實踐得失看權(quán)力清單制度優(yōu)化

“三聯(lián)”權(quán)力清單制度有效回應(yīng)了社會公眾對于提高政務(wù)透明度、增強(qiáng)政府有效性的民主訴求，然而，制度的理論價值能否在實際的政治運行中最終轉(zhuǎn)化為公眾福利，很大程度上取決于權(quán)力清單制度相配套的治理框架的構(gòu)建是否成熟，所以，著力搭建權(quán)力清單制度的治理框架尤為重要。

首先，要建立法律法規(guī)與兜底條款相配套的權(quán)力清單制度確定依據(jù)。第一，明晰以法律法規(guī)為依據(jù)的權(quán)力清單制定標(biāo)準(zhǔn)，是推行權(quán)力清單制度的基礎(chǔ)性工作。構(gòu)建權(quán)力清單制度的起點在于按照一定的標(biāo)準(zhǔn)，清楚劃分政府的行政權(quán)力。第二，明晰兜底條款。法律法規(guī)未能窮盡一切事項，需要各地方政府在梳理行政權(quán)力時，多用兜底條款加以保障。兜底條款要以明確全責(zé)為中心，可以從權(quán)力清單中剝離出那些由市場自主決定的內(nèi)容，保留由政府決定的事項;明晰政府職責(zé)范圍內(nèi)兜底內(nèi)容的歸屬，保證事事有人管，職責(zé)無缺位。

其次，構(gòu)建多聯(lián)單配套組合的權(quán)力清單制度。在公開“權(quán)力清單”的基礎(chǔ)上，構(gòu)建與之相配套的“程序清單”“責(zé)任清單”和“權(quán)利清單”制度?！柏?zé)任清單”與“權(quán)力清單”是共生存在的，是以積極的方式主動問責(zé)督查;“程序清單”則是通過條文化政務(wù)辦事流程，補(bǔ)充完善“權(quán)力清單”;以公民為目標(biāo)對象的“權(quán)利清單”通過明晰公民權(quán)利、權(quán)利行使方式、權(quán)利受損申訴流程等，緩和官民關(guān)系，促進(jìn)社會和諧。

第三，確保權(quán)力清單的動態(tài)化和持續(xù)性。行政權(quán)力的變動性特征決定了框定其邊界的權(quán)力清單也應(yīng)是動態(tài)調(diào)整、持續(xù)發(fā)展的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)權(quán)力的變遷隨時作出修改、完善。權(quán)力清單制度作為一項長期性制度，對行政權(quán)力的梳理、公開工作不是一次性完成的，而是一項持續(xù)性的系統(tǒng)工程。因而，地方政府還應(yīng)以制度的形式加以固定，盡快形成規(guī)范化、制度化的清單制定流程，以保證權(quán)力清單制度的政策實施效果。

第四，完善權(quán)力清單制度的監(jiān)督評價機(jī)制。首先著力于從思想上培養(yǎng)行政人員的公仆意識和道德責(zé)任感，并設(shè)置相關(guān)法律法規(guī)對行政人員責(zé)任缺位行為予以嚴(yán)格處罰。其次，努力提高社會監(jiān)督的成熟程度，從外部對權(quán)力清單制度予以監(jiān)督制約。再次，將地方人民代表大會引入權(quán)力清單制度中，保證權(quán)力清單的穩(wěn)定性與合規(guī)性。地方政府在梳理、繪制權(quán)力清單之后，應(yīng)交由地方人大進(jìn)行審議，并且根據(jù)審議結(jié)果，決定關(guān)于清單的修改意見。對清單實踐效果的評價是進(jìn)一步優(yōu)化清單的基礎(chǔ)。因而，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建基于公民社會、市場以及專家機(jī)構(gòu)的三方評價機(jī)制，對權(quán)力清單制度的實踐效果給予客觀、準(zhǔn)確的評價，并將評價結(jié)果及時反饋給權(quán)力清單的動態(tài)調(diào)整機(jī)制，以便行政主體及時發(fā)現(xiàn)權(quán)力清單實施過程中的漏洞，進(jìn)行系統(tǒng)修復(fù)。

（本文為部屬高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費資助項目階段性成果之一）endprint