推進(jìn)環(huán)京津貧困帶保護(hù)性開發(fā)的國際借鑒

◎文/李真 楊勇

推進(jìn)環(huán)京津貧困帶保護(hù)性開發(fā)的國際借鑒

◎文/李真 楊勇

環(huán)京津貧困帶隸屬燕山——太行山集中連片特困地區(qū)，緊鄰京津，是典型的大都市周邊生態(tài)抑制型貧困區(qū)域，其所屬的22個(gè)國家級貧困縣中，大部分自“八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃”以來就戴上了國家貧困縣“帽子”，至2004年亞洲開發(fā)銀行技術(shù)援助項(xiàng)目《河北省發(fā)展戰(zhàn)略研究》提出“環(huán)京津貧困帶”概念，遂廣受社會(huì)關(guān)注，也因此獲得了更多的減貧資源。但總體來，環(huán)京津貧困帶遠(yuǎn)未擺脫貧困，并面臨越來越大的資源環(huán)境壓力。從國際上看，諸如美國、日本和法國等發(fā)達(dá)國家，都曾遭遇嚴(yán)重的區(qū)域發(fā)展不均衡問題，在推進(jìn)集中連片貧困地區(qū)進(jìn)行保護(hù)性開發(fā)方面積累了許多有益經(jīng)驗(yàn)，值得環(huán)京津貧困帶學(xué)習(xí)借鑒。

環(huán)京津貧困帶發(fā)展現(xiàn)狀與形成原因分析

環(huán)京津貧困帶涵蓋3個(gè)地級市、22個(gè)國家級貧困縣，分別為承德市的承德、平泉、隆化、豐寧和圍場5縣，張家口市的宣化、張北、康保、沽源、尚義、蔚縣、陽原、懷安和萬全9縣以及保定市的淶水、阜平、唐縣、淶源、望都、易縣、曲陽和順平8縣。該區(qū)域貧困面積大、程度深，致貧原因復(fù)雜，過去十幾年來雖得到國家、省市的幫扶，仍難以跨越貧困陷阱。1.發(fā)展現(xiàn)狀

1.發(fā)展現(xiàn)狀

環(huán)京津貧困帶的貧困落后表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是貧困程度深。22縣人均地區(qū)生產(chǎn)總值不到河北省平均水平的一半，不及京、津的1/5；各縣農(nóng)民年人均純收入多在5000元以下，調(diào)查顯示貧困發(fā)生率為43%，貧困集中度相當(dāng)高?；鶎迂?cái)政也很“貧困”，22縣平均財(cái)政自給率為23.3%，財(cái)政收支矛盾尖銳。二是資源流失嚴(yán)重。自然資源退化與破壞，表現(xiàn)為草原退化、土地沙化和山區(qū)石化等，加之多年干旱少雨，貧困人口在脆弱的環(huán)境下追求生計(jì)。人力資源匱乏，表現(xiàn)為居民整體教育水平較低，村莊空心化、人口老齡化趨勢明顯。三是基礎(chǔ)設(shè)施薄弱。交通、醫(yī)療、文化和通信設(shè)施等都存在欠賬現(xiàn)象，農(nóng)田水利設(shè)施滯后，村民住房條件普遍較差。

2.形成原因

歷史上，環(huán)京津貧困帶所屬的縣市發(fā)展水平曾與京津郊區(qū)縣相當(dāng)，后來由于多方面原因拉開發(fā)展差距，其形成固然有地處山區(qū)發(fā)展天然受限的原因，在很大程度上還是發(fā)展機(jī)會(huì)喪失與“被剝奪”的結(jié)果。區(qū)域經(jīng)濟(jì)與資源環(huán)境之間相互作用，又相互制約，關(guān)系紛繁復(fù)雜。借鑒系統(tǒng)動(dòng)力學(xué)的因果關(guān)系與反饋回路，較直觀地呈現(xiàn)環(huán)京津貧困帶形成與長期存在的原因（見圖），可以看出，該區(qū)域已經(jīng)形成一個(gè)“經(jīng)濟(jì)滯后（人民收入低）-生態(tài)環(huán)境壓力大-經(jīng)濟(jì)更加滯后”的惡性循環(huán)。

（1）環(huán)京津貧困帶緊鄰快速發(fā)展的京津大都市，受到的抑制作用大于帶動(dòng)作用。作為首都北大門，環(huán)京津貧困帶一些市縣對外開放晚，經(jīng)濟(jì)起步晚。如張家口到1995年、承德豐寧縣到1998年才獲準(zhǔn)對外開放，滯后十幾年。之后，在我國快速城鎮(zhèn)化過程中，在京、津大都市的“虹吸作用”之下，環(huán)京津貧困帶縣市的大量資金、人力等要素流向京、津地區(qū)，影響了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展與城市建設(shè)。

（2）區(qū)域自然本底較差，加上承擔(dān)大區(qū)域生態(tài)涵養(yǎng)、生態(tài)屏障功能，屬于限制開發(fā)區(qū)，發(fā)展受到遏制。環(huán)京津貧困帶生態(tài)環(huán)境負(fù)擔(dān)比較重，過去由于過墾、過牧造成的生態(tài)破壞難以修復(fù)，影響至今。加之區(qū)域承擔(dān)了繁重的生態(tài)產(chǎn)業(yè)建設(shè)任務(wù)，許多原有項(xiàng)目關(guān)、停、轉(zhuǎn)，新上項(xiàng)目受限，又得不到足夠的補(bǔ)償，區(qū)域經(jīng)濟(jì)與人民收入自然提升緩慢。

環(huán)京津貧困帶形成的原因分析

（3）經(jīng)濟(jì)滯后對資源環(huán)境產(chǎn)生不利影響。由于經(jīng)濟(jì)滯后，貧困帶縣市發(fā)展所需的財(cái)政資金不足，拖累地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與公共服務(wù)供給，在市場競爭中處于不利地位，對企業(yè)、項(xiàng)目缺乏吸引力，難以承接先進(jìn)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，也導(dǎo)致不少扶貧項(xiàng)目難以成活。由于經(jīng)濟(jì)滯后，區(qū)域能夠提供的就業(yè)崗位有限，人們難以擺脫對土地、森林等自然資源的依賴，更不會(huì)積極投身生態(tài)環(huán)保事業(yè)，使扶貧與生態(tài)建設(shè)效果都大打折扣。

環(huán)京津貧困帶的貧困已經(jīng)積重難返，對區(qū)域進(jìn)行大規(guī)模的扶貧開發(fā)又須“投鼠忌器”——經(jīng)濟(jì)發(fā)展不能以破壞環(huán)境為代價(jià)。這個(gè)區(qū)域很難憑借自身乃至河北省的力量來實(shí)現(xiàn)脫貧，必須借助強(qiáng)大的外力，深入實(shí)施保護(hù)性開發(fā)建設(shè)，一方面要發(fā)展經(jīng)濟(jì)，提升人民收入與地方財(cái)力；另一方面要做好生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)工作，使經(jīng)濟(jì)發(fā)展不影響生態(tài)涵養(yǎng)、生態(tài)屏障功能的發(fā)揮。

國外對落后地區(qū)進(jìn)行保護(hù)性開發(fā)的做法與成效

目前，美國、日本和法國等國家都有一些經(jīng)典案例，或解決了區(qū)域性的貧困與生態(tài)退化交織問題，或在保護(hù)環(huán)境的前提下推動(dòng)了落后區(qū)域的趕超式發(fā)展，其積累的一些經(jīng)驗(yàn)可以為我國所用，為扶持環(huán)京津貧困帶發(fā)展提供啟示和借鑒。

1.美國對阿巴拉契亞地區(qū)的生態(tài)修復(fù)與開發(fā)

阿巴拉契亞地區(qū)曾是美國最大的煤炭產(chǎn)區(qū)、第二大產(chǎn)鹽區(qū)和第三大生鐵產(chǎn)區(qū)，但在第二次工業(yè)革命中落伍，淪為美國最貧窮的地區(qū)，且早期濫墾濫伐引致的水土流失、采煤燃煤帶來的空氣污染等惡果顯露，地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)陷入貧困與環(huán)境退化的惡性循環(huán)。1960年，阿巴拉契亞地區(qū)人均收入為1400美元，相當(dāng)于美國人均收入的73.6%，有高達(dá) 30.7%的家庭生活在年收入3000美元的貧困線以下。

美國于1965年制定了《阿巴拉契亞地區(qū)開發(fā)法案》，并依法成立“阿巴拉契亞地區(qū)委員會(huì)”，推動(dòng)區(qū)域扶貧開發(fā)工作。針對阿巴拉契亞地區(qū)偏遠(yuǎn)閉塞、自然環(huán)境惡劣、基礎(chǔ)設(shè)施落后和缺少中心城市帶動(dòng)等問題，扶貧開發(fā)主要從四個(gè)方面發(fā)力：一是大手筆建設(shè)公路等基礎(chǔ)設(shè)施，給脫貧創(chuàng)造必要的交通條件。阿巴拉契亞地區(qū)委員會(huì)批準(zhǔn)建立長達(dá)3782公里的公路網(wǎng)絡(luò)，后增至4868公里；非公路項(xiàng)目則主要集中在社區(qū)公共設(shè)施、能源和企業(yè)發(fā)展以及教育和醫(yī)療設(shè)施建設(shè)等方面。二是治理生態(tài)環(huán)境。采取強(qiáng)有力的措施來治理和改善地區(qū)環(huán)境，涉及土地復(fù)墾、水凈化、大氣凈化和酸雨控制等諸多方面。三是培育經(jīng)濟(jì)增長中心。把阿巴拉契亞地區(qū)劃分為68個(gè)專區(qū)，每個(gè)專區(qū)重點(diǎn)扶持一個(gè)有基礎(chǔ)、有潛力的城鎮(zhèn)，使之成為區(qū)域增長中心。四是發(fā)揮資源優(yōu)勢，發(fā)展壯大旅游產(chǎn)業(yè)，給當(dāng)?shù)鼐用駧砀嗑蜆I(yè)機(jī)會(huì)。

這種以改善經(jīng)濟(jì)環(huán)境為主的間接扶貧開發(fā)模式，效果不會(huì)立即顯現(xiàn)，但對區(qū)域長遠(yuǎn)發(fā)展有裨益，推動(dòng)阿巴拉契亞地區(qū)不斷縮小與其他地區(qū)的發(fā)展差距。1969-1977年8年間，阿巴拉契亞地區(qū)人均收入接近翻一番，相當(dāng)于全國人均收入的比重增至88.4%，并吸引移民不斷回流，標(biāo)志著區(qū)域發(fā)展活力與吸引力的回升。

2.日本對北海道地區(qū)的保護(hù)性開發(fā)

北海道地處日本北端，面積8萬多平方公里，由于氣候寒冷、土地貧瘠和人煙稀少，曾是日本最落后的地區(qū)。二戰(zhàn)后，日本為恢復(fù)經(jīng)濟(jì)、安置退伍士兵等，加快了北海道地區(qū)的開發(fā)。北海道開發(fā)是依據(jù)法律和規(guī)劃進(jìn)行的分階段、有序開發(fā)。1950年，日本頒布《北海道開發(fā)法》，并建立了“北海道開發(fā)廳”（中央機(jī)構(gòu)）和“北海道開發(fā)局”（地方機(jī)構(gòu)），形成了中央直轄、地方輔助的開發(fā)體制。1952-2007年間，日本共實(shí)施了六期北海道綜合開發(fā)規(guī)劃，目前實(shí)施的是2008年頒布的《引導(dǎo)地球環(huán)境時(shí)代的北海道綜合開發(fā)新計(jì)劃》，每期規(guī)劃都有明確的階段性目標(biāo)和任務(wù)，且注重連續(xù)性和遞進(jìn)性，形成了完整的規(guī)劃體系，并與日本的全國性開發(fā)規(guī)劃相配套，保障了北海道綜合開發(fā)的順利進(jìn)行。

日本政府對北海道開發(fā)給予了大量財(cái)政金融支持。北海道除享受針對落后地區(qū)開發(fā)的全國性財(cái)政稅收優(yōu)惠政策外，還享受特殊優(yōu)惠政策。如成立政府金融機(jī)構(gòu)“北海道東北開發(fā)公庫”，專門對北海道的綜合開發(fā)項(xiàng)目提供長期低息貸款等資助，截至1998 年累計(jì)融資4.8 萬億日元，有力促進(jìn)了北海道的開發(fā)與發(fā)展。日本政府還將大量資金投向北海道的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。1963-1997年，北海道開發(fā)事業(yè)費(fèi)中，用于公路、鐵路、港口和機(jī)場等項(xiàng)目的費(fèi)用占50%左右，由此建立起北海道內(nèi)及北海道與本州之間的綜合交通體系。

北海道在開發(fā)過程中，非常注重生態(tài)環(huán)保。開發(fā)之初，大量開采煤炭資源和開墾農(nóng)田、發(fā)展工業(yè)等，給北海道帶來不小的環(huán)境壓力。北海道及時(shí)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，重點(diǎn)發(fā)展農(nóng)、漁、旅游和物流等，形成第一、第三產(chǎn)業(yè)的比較優(yōu)勢，第二產(chǎn)業(yè)在區(qū)域經(jīng)濟(jì)中的比重則低于日本平均水平，降低了經(jīng)濟(jì)發(fā)展對資源環(huán)境的壓力。20世紀(jì)90年代初，北海道地區(qū)三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為5.5∶24.6∶69.9，同期日本產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為2.3∶39.4∶58.3。同時(shí)加強(qiáng)污染治理與生態(tài)修復(fù)，實(shí)施了網(wǎng)走湖水污染治理、茨戶川水質(zhì)改善、景區(qū)垃圾無害化處理、道路防雪林建設(shè)等項(xiàng)目。

目前，北海道生產(chǎn)總值達(dá)到20萬億日元，經(jīng)濟(jì)規(guī)模與芬蘭、愛爾蘭等歐洲國家相當(dāng)；整個(gè)區(qū)域保有日本25%的耕地，森林覆蓋率達(dá)到71%，成為日本主要的糧食、畜產(chǎn)品和海產(chǎn)品的供給基地和旅游療養(yǎng)勝地。

3.法國對西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的開發(fā)

二戰(zhàn)后，法國區(qū)域經(jīng)濟(jì)不平衡加劇，東西發(fā)展差距拉大，擁有巴黎、里昂和馬賽等主要大城市的東部內(nèi)陸地區(qū)被稱為“富裕的工業(yè)法國”，而以農(nóng)牧業(yè)為主的西部地區(qū)由于資源貧乏、交通落后，淪為“貧困的農(nóng)業(yè)法國”，人均收入比全國平均水平低30%-35%。為縮小發(fā)展差距，20世紀(jì)60年代起，法國將國土開發(fā)的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向欠發(fā)達(dá)地區(qū)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和公共設(shè)施等向西部地區(qū)轉(zhuǎn)移配置。

（1）大力振興農(nóng)村地區(qū)。一是推動(dòng)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、現(xiàn)代化。出臺(tái)“農(nóng)業(yè)指導(dǎo)法”，通過稅收優(yōu)惠政策等，鼓勵(lì)農(nóng)村土地集中及富余勞動(dòng)力退出土地經(jīng)營，促使農(nóng)場數(shù)量減少與規(guī)模擴(kuò)大；實(shí)施“農(nóng)場現(xiàn)代化開發(fā)計(jì)劃”，對農(nóng)場購置農(nóng)機(jī)、新建畜舍等提供低息貸款。二是發(fā)展農(nóng)村文教事業(yè)。三是提升農(nóng)村發(fā)展環(huán)境。在國家預(yù)算中專列“農(nóng)村發(fā)展整治基金”，斥巨資打通農(nóng)村和落后地區(qū)的公路、鐵路網(wǎng)，完善各類公用設(shè)施。

（2）鼓勵(lì)企業(yè)和人口落戶欠發(fā)達(dá)地區(qū)。設(shè)立“地區(qū)開發(fā)津貼”，對搬遷到落后地區(qū)的企業(yè)給予扶持，包括提供低息貸款、實(shí)施免稅政策、提供高達(dá)64%的拆遷補(bǔ)貼以及降低土地能源收費(fèi)等；還對到落后地區(qū)安家的青年給予安家補(bǔ)貼。與此同時(shí)，通過強(qiáng)制性的“工業(yè)分散”法令，限制工業(yè)和人口繼續(xù)向發(fā)達(dá)地區(qū)、大城市集中。西部的布列塔尼等地區(qū)從中受益，到20世紀(jì)70年代基本實(shí)現(xiàn)了工業(yè)化，與東部發(fā)展差距不斷縮小。

國外經(jīng)驗(yàn)對環(huán)京津貧困帶開發(fā)與減貧的啟示

落實(shí)京津冀協(xié)同發(fā)展重大國家戰(zhàn)略，加快環(huán)京津貧困帶的保護(hù)性開發(fā)勢在必行。從該區(qū)域的發(fā)展現(xiàn)狀、致貧原因出發(fā)，借鑒美國、日本和法國等國家推動(dòng)落后地區(qū)發(fā)展的有益經(jīng)驗(yàn)，未來推動(dòng)環(huán)京津貧困帶開發(fā)與減貧應(yīng)從5個(gè)方面努力：

1.強(qiáng)化規(guī)劃引導(dǎo)

環(huán)京津貧困帶開發(fā)需要配套制訂詳盡、具體的發(fā)展規(guī)劃或者行動(dòng)計(jì)劃，如日本北海道地區(qū)的綜合開發(fā)規(guī)劃。在規(guī)劃中，應(yīng)對區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共設(shè)施配套和生態(tài)環(huán)境建設(shè)等都作出精細(xì)化的部署，將脫貧與開發(fā)的目標(biāo)分年度細(xì)化，扶持舉措落實(shí)到每一個(gè)貧困村。

2.提升基礎(chǔ)設(shè)施

美國、日本和法國的經(jīng)驗(yàn)都表明，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是區(qū)域減貧的重要抓手。通過前期扶貧，環(huán)京津貧困帶大部分地區(qū)實(shí)現(xiàn)了村村通公路、廣播電視與通訊信號覆蓋等，扶貧成果需要繼續(xù)鞏固。加快建設(shè)一批基礎(chǔ)性、公益性重大項(xiàng)目，如完善高速路網(wǎng)、鼓勵(lì)有條件的城市供水管網(wǎng)向農(nóng)村延伸、推進(jìn)貧困村電網(wǎng)改造升級、擴(kuò)大農(nóng)村危房改造試點(diǎn)等，進(jìn)一步改善貧困帶生產(chǎn)生活條件。

3.加大扶貧力度

我國過去的扶貧，資金使用范圍太大，但單個(gè)貧困縣、貧困村得到的資金少，難以彌補(bǔ)資金缺口，加之地方財(cái)力薄弱，配套困難，扶貧資金的效益很難發(fā)揮。當(dāng)前，環(huán)京津貧困帶的扶貧已經(jīng)進(jìn)入攻堅(jiān)階段，必須克服總體投入不足、扶持力度不夠的問題。一方面，爭取中央、省級加大對環(huán)京津貧困帶的扶貧投入。當(dāng)前，如環(huán)京津貧困帶的大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，應(yīng)實(shí)行國家財(cái)政全額投入，不增加貧困縣配套負(fù)擔(dān)，不增加貧困農(nóng)戶負(fù)擔(dān)。另一方面，完善京津冀區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償制度，合理評估環(huán)京津貧困帶所提供的水源涵養(yǎng)、風(fēng)沙阻隔等生態(tài)服務(wù)的價(jià)值，爭取京、津給予更多的生態(tài)補(bǔ)償。

4.導(dǎo)入綠色產(chǎn)業(yè)

合理開發(fā)當(dāng)?shù)刭Y源，因地制宜發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，是美國阿巴拉契亞地區(qū)、日本北海道及法國西部地區(qū)的共同選擇。環(huán)京津貧困帶要穩(wěn)定脫貧，也必須依靠發(fā)展產(chǎn)業(yè)，找到一條綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展之路。充分利用環(huán)京津貧困帶的區(qū)位優(yōu)勢，承接京津產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，對符合環(huán)保要求的企業(yè)到貧困帶投資興業(yè)給予優(yōu)惠政策。依托緊鄰京津市場的優(yōu)勢，大力發(fā)展畜牧、蔬菜、果品和雜糧等特色農(nóng)業(yè)，推廣節(jié)水農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)，拓展農(nóng)業(yè)深加工鏈條，建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園。利用良好的自然生態(tài)條件，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、生態(tài)休閑和健康養(yǎng)老項(xiàng)目等，帶動(dòng)貧困農(nóng)戶就業(yè)增收。

5.重視生態(tài)環(huán)境建設(shè)

區(qū)域開發(fā)不能以生態(tài)環(huán)境為代價(jià)，而應(yīng)通過生態(tài)建設(shè)提升區(qū)域環(huán)境容量、抵御自然災(zāi)害能力等。如日本在新一期的北海道綜合開發(fā)規(guī)劃中，明確提出“山清水秀的北國大地——建設(shè)美好而又可持續(xù)發(fā)展的北海道”的戰(zhàn)略目標(biāo)。環(huán)京津貧困帶應(yīng)繼續(xù)加強(qiáng)以水土保持、生態(tài)資源蓄積、小流域治理為重點(diǎn)的生態(tài)建設(shè)，加快實(shí)施農(nóng)村清潔工程、再生能源利用工程等，在扶貧攻堅(jiān)過程中改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境，更好地承擔(dān)起生態(tài)涵養(yǎng)、生態(tài)屏障功能。

*本文系國家自然科學(xué)基金資助項(xiàng)目《大都市周邊生態(tài)抑制型貧困區(qū)減貧機(jī)制研究——以環(huán)京津貧困帶為例》（編號：71203016）的階段性成果

作者單位：（李真，北京市社會(huì)科學(xué)院中國總部經(jīng)濟(jì)研究中心；楊勇，運(yùn)城學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理系）