淺析中國(guó)多元行政主體的構(gòu)建

李雪 楊川

摘 要：隨著中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，市場(chǎng)在資源配置中開(kāi)始發(fā)揮著決定性的作用。這給中國(guó)的社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)利益格局帶來(lái)了深刻的改變，傳統(tǒng)的行政主體理論由于不重視社會(huì)行政、多元的行政利益等原因，嚴(yán)重阻礙了政府職能的轉(zhuǎn)變和行政體制改革。盡管中國(guó)目前越來(lái)越重視社會(huì)力量的巨大作用，對(duì)多元化的認(rèn)識(shí)也更為深入，但是還應(yīng)該進(jìn)一步在注重中國(guó)國(guó)情的條件下，通過(guò)建立健全廣泛的公共責(zé)任機(jī)制、完善相應(yīng)的法律法規(guī)制度等，實(shí)現(xiàn)多元行政主體之間的有機(jī)協(xié)作，滿足多元的社會(huì)利益需求，維持社會(huì)和諧、國(guó)家穩(wěn)定和發(fā)展。

關(guān)鍵詞：多元行政主體；利益格局；市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)；和諧

隨著改革開(kāi)放的確立和發(fā)展，中國(guó)逐漸建立起了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度，在打破傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的同時(shí)，也極大地改變了國(guó)家—社會(huì)一體化的結(jié)構(gòu)形態(tài)，帶來(lái)了社會(huì)利益格局的多元化。國(guó)家只有通過(guò)分權(quán)、還權(quán)于社會(huì)才能滿足現(xiàn)代社會(huì)對(duì)公共產(chǎn)品和服務(wù)日益復(fù)雜化、多樣化的需求。盡管中國(guó)目前越來(lái)越重視社會(huì)力量的增長(zhǎng)和公共權(quán)力社會(huì)化的趨勢(shì)，但是隨著非政府公共組織的興起和發(fā)展，必然要求行政主體進(jìn)一步突破作為國(guó)家行政主體的行政機(jī)關(guān)以及法律法規(guī)授權(quán)的組織的范圍。

一、傳統(tǒng)行政主體理論面臨的缺陷

中國(guó)的行政主體理論是上世紀(jì)80年代末從國(guó)外引進(jìn)，并結(jié)合當(dāng)時(shí)的中國(guó)國(guó)情進(jìn)行了相應(yīng)的改造。而80年代末的中國(guó)還沒(méi)有確立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的目標(biāo)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)仍然占據(jù)主導(dǎo)地位，社會(huì)利益格局也遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)到多元化的程度，公共行政就是指國(guó)家行政。在這種背景下，行政主體就只包括行政機(jī)關(guān)和一些代理意義上的行政主體，而這類行政主體必須通過(guò)法律法規(guī)授權(quán)。正如薛剛凌指出，“西方國(guó)家行政主體制度最本質(zhì)的特征是與行政利益相連，而我國(guó)的行政主體理論強(qiáng)調(diào)的是行政職權(quán)”。①盡管當(dāng)前的行政體制改革越來(lái)越重視行政管理方式方法的創(chuàng)新，但是對(duì)多元行政主體構(gòu)建的重視不夠，“強(qiáng)政府，弱社會(huì)”的局面還沒(méi)有得到根本改變，僅通過(guò)政府直接參與和法律法規(guī)授權(quán)的形式根本無(wú)法滿足社會(huì)多元利益需求的增長(zhǎng)?？傊?，筆者認(rèn)為傳統(tǒng)的行政主體理論主要包括以下幾個(gè)方面的缺陷：

首先，強(qiáng)調(diào)國(guó)家行政而忽視社會(huì)行政。公共行政不僅包括國(guó)家行政，還包括社會(huì)行政，非政府公共組織的自治活動(dòng)就是屬于社會(huì)行政，而且也只有通過(guò)社會(huì)行政才能充分調(diào)動(dòng)社會(huì)的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，滿足社會(huì)的多樣化需要。但傳統(tǒng)的行政主體理論并不重視社會(huì)行政的作用，而隨著經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域改革帶來(lái)的社會(huì)和政治領(lǐng)域的改變，早已經(jīng)打破了單一的社會(huì)結(jié)構(gòu)，整個(gè)社會(huì)爆發(fā)出了巨大的生機(jī)和活力，從而呈現(xiàn)出國(guó)家—市場(chǎng)—社會(huì)三元結(jié)構(gòu)模式。社會(huì)越來(lái)越多地承擔(dān)了政府由全能政府向有限政府轉(zhuǎn)變后的部分公共職能。當(dāng)前，中國(guó)仍然過(guò)于重視國(guó)家行政的作用，而所謂的作為法律法規(guī)授權(quán)的行政主體更多地被視為國(guó)家行政的延伸。

其次，不重視多元行政利益。社會(huì)利益多元化的格局是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)，目前的政府改革也越來(lái)越重視多元化的影響，可仍然沒(méi)有完全改變行政主體以行政權(quán)力為基本立足點(diǎn)的觀點(diǎn)，對(duì)多元的行政利益重視程度不夠。目前，中央與地方、地方政府之間、政府與社會(huì)、政府與公民等之間，都存在著競(jìng)爭(zhēng)和各自的利益。毫無(wú)疑問(wèn)，政府還是最根本的行政利益主體，但市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，使得除了國(guó)家行政以外，各種利益團(tuán)體都在積極尋求自身利益最大化，這是市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的結(jié)果。重視多元行政利益并不意味著真正的改變，如果不去確認(rèn)和保護(hù)這些利益，只會(huì)導(dǎo)致社會(huì)的無(wú)序和混亂，這也是當(dāng)下群體性事件頻發(fā)的一個(gè)重要原因。

最后，阻礙了行政體制改革。實(shí)際上，除了繼續(xù)轉(zhuǎn)變和完善政府的相應(yīng)職能之外，更重要的是如何運(yùn)用社會(huì)力量來(lái)實(shí)現(xiàn)社會(huì)的自我管理、自我教育和自我服務(wù)。在社會(huì)日益復(fù)雜化和多元化的今天，政府所發(fā)揮的作用是相當(dāng)有限的，只有通過(guò)確認(rèn)和引導(dǎo)非政府公共組織的力量，才能真正構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)。全面深化改革，行政體制改革是其中的重要內(nèi)容，而以行政分權(quán)和自治為核心的行政主體制度建設(shè)是行政體制改革最基本的內(nèi)容。一元利益格局下的國(guó)家行政，盡管目前已經(jīng)有所改變，但是“一元利益思維”仍然十分強(qiáng)烈地存在，如果僅僅是對(duì)傳統(tǒng)的行政主體理論進(jìn)行一定的修補(bǔ)，缺乏對(duì)社會(huì)多元利益合理地引導(dǎo)和保護(hù)而僅視為國(guó)家行政的延伸，那么將會(huì)嚴(yán)重阻礙行政體制改革。

二、行政主體多元化的意義

多元是與一元相對(duì)立的，美國(guó)的公共行政哲學(xué)家法默爾認(rèn)為其具有四個(gè)特征，即“向他者開(kāi)放、對(duì)差異性的偏愛(ài)、對(duì)元敘事的反對(duì)和對(duì)已建立的秩序的顛覆”②。這也就是說(shuō)，多元主張消除敵對(duì)，強(qiáng)調(diào)共同參與和協(xié)商。由于市民社會(huì)力量的壯大以及公共權(quán)力的社會(huì)化，致使非政府公共組織的自主性增強(qiáng)，自治能力得到提升，通過(guò)行政主體之間的多元協(xié)作，形成一種相互獨(dú)立而且又相互依賴的合作伙伴關(guān)系，實(shí)現(xiàn)利益共享、責(zé)任共擔(dān)的局面。

（一）有利于提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和服務(wù)

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，社會(huì)結(jié)構(gòu)單一，呈現(xiàn)出一元的社會(huì)利益格局。而在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)得以確定并持續(xù)深入發(fā)展的今天，整個(gè)社會(huì)對(duì)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的需求量逐年增加，而且其需求越來(lái)越復(fù)雜，但是政府所掌握的資源是很有限的，為了滿足社會(huì)的多元需求，為了向公眾提供高質(zhì)量、多樣化和個(gè)性化的公共產(chǎn)品和服務(wù)，必須有賴于多元的行政主體。通過(guò)多元行政主體之間的參與和相互協(xié)作，形成相互競(jìng)爭(zhēng)和合作的關(guān)系，充分地發(fā)揮政府和非政府公共組織各自的優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)政府權(quán)威性和社會(huì)靈活性的有機(jī)結(jié)合。這樣，多元行政主體的相互競(jìng)爭(zhēng)與合作可以最大限度地激發(fā)社會(huì)的創(chuàng)造力，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的自我管理和服務(wù)，打破政府對(duì)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的壟斷，保證資源的優(yōu)化配置，提升公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的多樣性和質(zhì)量。毫無(wú)疑問(wèn)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)扎根中國(guó)的今天，對(duì)于公共產(chǎn)品和服務(wù)同樣需要以市場(chǎng)的思維來(lái)提供，只有充分地認(rèn)識(shí)并主動(dòng)挖掘整個(gè)社會(huì)的潛力才會(huì)保證整個(gè)國(guó)家的持續(xù)繁榮和發(fā)展。

（二）有利于轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革

十八屆三中全會(huì)提出，“必須切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府。”傳統(tǒng)單一的行政主體理論阻礙了政府的職能轉(zhuǎn)變和行政體制改革，只要“強(qiáng)政府，弱社會(huì)”的局面沒(méi)有得到根本改變，這種情況可能會(huì)一直持續(xù)下去。實(shí)際上，“公共管理的社會(huì)化，不僅有政府的放權(quán)過(guò)程，更有政府的還權(quán)過(guò)程，把本應(yīng)由社會(huì)承擔(dān)的那部分公共管理職能真正交由社會(huì)來(lái)行使，即一部分權(quán)力需要下放，但更重要的是還權(quán)于社會(huì)，還權(quán)于公民”③。此外，權(quán)力不僅僅只是權(quán)力，還意味著必須承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。行政主體的多元化通過(guò)分權(quán)或還權(quán)可以極大地減少政府的壓力，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的自我管理，也就意味著還必須實(shí)現(xiàn)自我負(fù)責(zé)。放權(quán)和還權(quán)之后的政府不僅可以把更多的時(shí)間和精力放在調(diào)控經(jīng)濟(jì)、監(jiān)督市場(chǎng)、發(fā)展國(guó)防等“宏觀公共事務(wù)”上，還有利于形成政府、市場(chǎng)和社會(huì)三方共擔(dān)公共責(zé)任的局面，進(jìn)而維護(hù)了政府的形象和公信力?？傊?，行政主體的多元化促進(jìn)了政府職能的轉(zhuǎn)變，有利于深化行政體制改革，構(gòu)建服務(wù)型政府。

（三）有利于維持社會(huì)的和諧穩(wěn)定

“一般說(shuō)來(lái)，非政府公共組織越成熟，自治能力越強(qiáng)，其管理的事務(wù)就會(huì)越多，活動(dòng)范圍就會(huì)越大，并有助于形成穩(wěn)定的社會(huì)秩序與和諧的社會(huì)關(guān)系”。④前文已經(jīng)提到，行政主體的多元化有利于形成政府與非政府組織的競(jìng)爭(zhēng)和合作關(guān)系，有利于形成公共責(zé)任共擔(dān)的局面，而且隨著非政府公共組織自身的建立健全，滿足了社會(huì)日益增長(zhǎng)的多元利益需求，這些因素都有利于維持社會(huì)的和諧穩(wěn)定。行政主體多元化形成的多元共治模式，實(shí)現(xiàn)了多元行政主體之間的共同參與、協(xié)商、信息分享。其一是確立了現(xiàn)代公民觀，包含了權(quán)利意識(shí)、協(xié)商意識(shí)、責(zé)任意識(shí)等；其二是確立了公平公正的民主觀念；其三是確立了相互協(xié)調(diào)、共同發(fā)展的競(jìng)爭(zhēng)和合作觀念。多元化的社會(huì)本就是一個(gè)主體多元、價(jià)值多元、兼容并包的社會(huì)，多元行政主體通過(guò)自由地、平等地、公開(kāi)地參與和協(xié)商最終達(dá)成共識(shí)。通過(guò)民主協(xié)商達(dá)成最終的共識(shí)是維持一個(gè)和諧穩(wěn)定的社會(huì)必不可少的前提條件。

三、多元化背景下行政主體的構(gòu)建

在市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的經(jīng)濟(jì)體制下，公眾對(duì)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的需求與實(shí)際供給之間的矛盾對(duì)政府職能的轉(zhuǎn)變和行政體制改革提出了新的要求。必須對(duì)傳統(tǒng)以政府占絕對(duì)主導(dǎo)地位的一元治理模式進(jìn)行根本性的改革，建立政府和非政府公共組織共同參與的多元社會(huì)治理模式。目前，社會(huì)的多元性已經(jīng)得到了廣泛的認(rèn)可和接受，政府的治理也越來(lái)越依賴于各種非政府公共組織，政府向社會(huì)還權(quán)的趨勢(shì)也越來(lái)越明顯。筆者認(rèn)為，在這種多元化背景下行政主體的構(gòu)建可以從以下幾個(gè)方面考慮：

首先，遵循中國(guó)的特殊國(guó)情。傳統(tǒng)的行政主體理論已在中國(guó)實(shí)行多年，在許多領(lǐng)導(dǎo)干部思維中仍然占據(jù)一定的位置，而在一些重大考驗(yàn)和挑戰(zhàn)面前政府也確實(shí)起到了不可替代的作用，這樣的一種慣性思維要根本的改變還是需要遵循循序漸進(jìn)的原則。因此，對(duì)于行政主體理論的建設(shè)必須注重其可操作性和漸進(jìn)性，逐步地建立健全多元的行政主體理論和制度規(guī)范。此外，中國(guó)共產(chǎn)黨作為中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，對(duì)于多元行政主體的構(gòu)建來(lái)說(shuō)是不可能被忽視的重要因素。這些中國(guó)的特殊國(guó)情決定了我們?cè)诮梃b國(guó)外行政主體理論和制度的時(shí)候，必須建立具有中國(guó)特色的以行政分權(quán)和自治為核心的行政主體理論和制度。

其次，建立健全公共責(zé)任機(jī)制。多元的行政主體必然帶來(lái)多元的行政利益，各行政主體在追求自身利益最大化的同時(shí)，還必須承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。在傳統(tǒng)“國(guó)家—社會(huì)”一元的情況下，政府承擔(dān)了所有的社會(huì)公共責(zé)任，而目前社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)利益格局多元化的事實(shí)已經(jīng)使政府不堪重負(fù)，而且往往還成為矛頭所指的對(duì)象，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)前期的發(fā)展，“以經(jīng)濟(jì)和效率為基本目標(biāo)，忽視了公共管理所承擔(dān)的廣泛社會(huì)責(zé)任，其結(jié)果是在經(jīng)濟(jì)獲得前所未有發(fā)展的同時(shí)，還普遍存在著貧窮、失業(yè)和不公正等等社會(huì)問(wèn)題”?？傊邢拚袚?dān)無(wú)限責(zé)任這是很不合理的。通過(guò)建立健全廣泛的公共責(zé)任機(jī)制，多元行政主體有利于實(shí)現(xiàn)各主體之間的相互協(xié)作，形成一種有序的良性互動(dòng)，由以前的僅僅強(qiáng)調(diào)政府的責(zé)任轉(zhuǎn)變?yōu)檎头钦M織共同對(duì)社會(huì)公眾負(fù)責(zé)，這在減少政府負(fù)擔(dān)、提升政府公信力的同時(shí)，極大地提高了政府的行政效率。

最后，加快完善相應(yīng)的法律法規(guī)。中國(guó)共產(chǎn)黨早在十五大上就已經(jīng)提出了要依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。而黨的十八屆四中全會(huì)更是首次以依法治國(guó)作為大會(huì)主題進(jìn)行討論，落實(shí)全面推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)。對(duì)于多元行政主體的構(gòu)建也理所當(dāng)然地需要加強(qiáng)和完善相應(yīng)的法律法規(guī)制度建設(shè)。“對(duì)行政組織的根本性問(wèn)題進(jìn)行規(guī)定，特別是要明確組織法定的原則、行政組織的職能、構(gòu)成、法律地位與法律責(zé)任等問(wèn)題，以為行政組織法律體系的建立奠定基礎(chǔ)”。同時(shí)，還應(yīng)該制定《非政府公共組織法》《行政組織監(jiān)督法》等等一系列的法律法規(guī)。當(dāng)然，這樣的系統(tǒng)立法還是必須遵循遞進(jìn)原則，由單行立法逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榻y(tǒng)一立法，而且其中不僅要涉及到行政主體之間的關(guān)系，還更應(yīng)該注意明確行政主體內(nèi)部的權(quán)力運(yùn)行?？傊?，通過(guò)行政主體內(nèi)部和外部的法治建設(shè)，有效地保護(hù)和規(guī)范各行政主體的公共行為。在充分引導(dǎo)非政府公共組織這股巨大社會(huì)力量的同時(shí)，滿足社會(huì)復(fù)雜化和多樣化的利益需要，保證社會(huì)的持續(xù)發(fā)展、團(tuán)結(jié)統(tǒng)一以及穩(wěn)定和諧。（作者單位：1.四川省社會(huì)科學(xué)院；2.成都理工大學(xué)政治學(xué)院）

注解：

① 薛剛凌：“多元化背景下行政主體之構(gòu)建”，《浙江學(xué)刊》，2007年，第2期，第8頁(yè)。

② 法默爾：《公共行政的語(yǔ)言——官僚制、現(xiàn)代性和后現(xiàn)代性》，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2005年，第509頁(yè)。

③ 陳慶云：“我國(guó)公共管理研究的基本內(nèi)容及其重點(diǎn)”，《江蘇社會(huì)科學(xué)》，2002年，第6期。

④ 石佑啟：“論公共行政之發(fā)展與行政主體多元化”，《法學(xué)評(píng)論》，2003年，第4期，第66頁(yè)。

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