政府融資平臺審計中國家審計和社會審計對比分析

趙一方

摘要：由于分稅制得改革，使得全國各地涌現(xiàn)除了大量的地方政府融資平臺，彌補(bǔ)財政資金不足公為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和公共設(shè)施建設(shè)起到了積極作用，但是隨著政府融資平臺數(shù)量和地方政府債務(wù)數(shù)量爆發(fā)式的增長，使得地方政府融資風(fēng)險急劇增加，為防止地方政府債務(wù)引發(fā)金融危機(jī)，我國利用國家審計和社會審計共同對政府融資平臺進(jìn)行監(jiān)督管理，防止危機(jī)發(fā)生，本文擬通過對國家審計和社會審計在政府融資平臺審計中的不同之處進(jìn)行對比分析，來探討如何建立政府融資平臺的長效治理機(jī)制。

關(guān)鍵詞：地方政府融資平臺；國家審計；社會審計；長效治理機(jī)制

1994年稅制改革中財政收入比例由78%下降到44.3%，而相對的財政支出比例沒有明顯下降，使得地方政府財政收支不平衡且權(quán)責(zé)不匹配，嚴(yán)重制約了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并且《預(yù)算法》中規(guī)定政府不得進(jìn)行債務(wù)融資和赤字預(yù)算。為規(guī)避法律制約地方政府通過融資平臺籌措資金保證項目的正常建設(shè)，而且公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也帶動了建筑、鋼鐵、人力等幾個領(lǐng)域的發(fā)展。但隨著政府融資平臺數(shù)量和債務(wù)數(shù)額的攀升，地方政府在保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時也背負(fù)沉重的債務(wù)暴露出嚴(yán)重的財政危機(jī)。為防止財政危機(jī)向金融風(fēng)險轉(zhuǎn)化，自2008年我國政府加大了對地方政府融資平臺審計，將政府審計、社會審計作為防止系統(tǒng)性和區(qū)域性風(fēng)險的重要舉措，下面通過對國家審計和社會審計在政府融資平臺審計中的不同之處進(jìn)行對比分析，探討如何建立政府融資平臺長效治理機(jī)制。

一、政府審計和社會審計在政府融資平臺審計中的不同點

（一）審計主體不同

政府融資平臺審計中國家審計的主體主要是各級國家審計機(jī)關(guān)。國家審計機(jī)關(guān)主要對政府融資平臺中涉及國家資金及項目的經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行監(jiān)督，國家審計人員所需的工作經(jīng)費(fèi)由財政部門負(fù)責(zé)撥付。社會審計的主體則是具有相關(guān)資質(zhì)的注冊會計師事務(wù)所及注冊會計師。社會審計主要是對政府融資平臺的利益相關(guān)者負(fù)責(zé)，保證信息真實可靠，維護(hù)使用者的合法權(quán)益。

（二）審計的權(quán)限及側(cè)重點

政府融資平臺中國家審計是依據(jù)憲法等有關(guān)規(guī)定對其涉及政府融資平臺項目的企業(yè)進(jìn)行強(qiáng)制性的審計監(jiān)督，審計中發(fā)現(xiàn)的企業(yè)違規(guī)行為有權(quán)依法處理。國家審計側(cè)重考察政府融資平臺中項目申報，審批，建設(shè)過程中的合法性及合規(guī)性。社會審計則是由注冊會計師組成的受托審計，即社會審計無權(quán)對相關(guān)企業(yè)直接審計，需要政府融資平臺根據(jù)自身需要自行選擇具有相關(guān)資質(zhì)的會計師事務(wù)所進(jìn)行審計，并且審計范圍審計業(yè)務(wù)約定書中所約定的。社會審計作出的審計報告易受到委托方的影響，以至于影響審計報告意見類型而不能進(jìn)行深入調(diào)查。

（三）審計的依據(jù)及審計成果

在政府融資平臺審計中國家審計依據(jù)《國家審計準(zhǔn)則》進(jìn)行審計。由于國家審計是一種依法行政行為因此審計行為和審計處理依據(jù)等須符合相關(guān)法律規(guī)定。并且國家審計會對所涉及到政府融資平臺有交易事項的所有企事業(yè)單位出具審計取證單、審計報告、決定等。社會審計的審計依據(jù)是的獨(dú)立審計準(zhǔn)則。在審計工作結(jié)束后，注冊會計師根據(jù)內(nèi)容向政府融資平臺委托人提交相關(guān)審計報告并對其真實完整性負(fù)責(zé)。

（四）審計程序、法律責(zé)任不同

在我國國家審計機(jī)關(guān)是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，對地方政府融資平臺審計時需依照法律依法審計，并根據(jù)職責(zé)、權(quán)限、審計程序?qū)ζ渥鞒鱿鄳?yīng)處理，在政府融資平臺審計中國家審計人員必須到現(xiàn)場直接參與審計，作為被審計對象所涉及到的政企對審計機(jī)關(guān)作出的相關(guān)審計決定必須執(zhí)行，如果對其處罰決定有異議時需先執(zhí)行審計機(jī)關(guān)的決定后通過行政訴訟等方式來解決。社會審計結(jié)果僅需提交給委托人不能采取后續(xù)處罰措施，并且在實施階段會導(dǎo)致審計結(jié)果存在客觀差異。

二、建立政府融資平臺治理的長效機(jī)制

截止至2013年6月底地方政府融資平臺的債務(wù)主要是銀行貸款，且僅銀行貸款就達(dá)到了9.7萬億元風(fēng)險集中，而且地方政府投融資平臺自身定位模糊、管理混亂，信息披露不透明、投資效率低下。這些問題若不及時解決會對我國的金融系統(tǒng)和經(jīng)濟(jì)增長造成巨大沖擊。上述對國家審計和社會審計的對比分析，我們可以看到對地方政府融資平臺的監(jiān)管及風(fēng)險防范僅靠一方是不夠的需要多方的共同努力，發(fā)揮自身優(yōu)勢，進(jìn)行資源整合建立長效機(jī)制。

（一）發(fā)揮各自優(yōu)勢，建立應(yīng)對政府融資平臺的審計方式

社會審計根據(jù)自己的經(jīng)驗和以往的審計方法開展審計工作，但是社會審計對審計對象的總體方向把握不強(qiáng)，使得其審計只是停留在財務(wù)報表這個層面，缺乏對其深入的分析。國家審計則對整體把控作為前提，對重要內(nèi)容深入了解分析重點審計，提高審計效率。所以在進(jìn)行地方政府融資平臺進(jìn)行審計時需要結(jié)合國家審計對總體的把控能力，分析審計重點內(nèi)容時結(jié)合社會審計的經(jīng)驗和方法。只有這樣才能充分發(fā)揮雙方審計的優(yōu)勢達(dá)到最優(yōu)效果。

（二）促進(jìn)地方政府融資渠道完善

為保障地方政府的合法權(quán)利，促進(jìn)資金高效流動和資源合理配置，防止部分政府違規(guī)舉債，我國可以通過修改《預(yù)算法》和《擔(dān)保法》等法律，來規(guī)范地方政府大量舉債的行為，授予地方政府發(fā)債的權(quán)利，使其在公開、透明的操作環(huán)境下按照法定程序進(jìn)行債務(wù)融資，接受公眾的監(jiān)督。并完善政府績效考核標(biāo)準(zhǔn)，將政府債務(wù)的管理和償還納入考核標(biāo)準(zhǔn)，明確責(zé)任，防止出現(xiàn)壞賬、過度借貸的情況，加強(qiáng)政府資金信息披露，提高資金使用效率。

（三）完善平臺的管理，規(guī)范平臺運(yùn)作

融資平臺的主管部門應(yīng)聯(lián)合其他相關(guān)部門對涉及地方政府擔(dān)保的融資平臺進(jìn)行全面的清查整頓，對其中無資質(zhì)、職能重疊、資產(chǎn)規(guī)模不足、虛設(shè)平臺進(jìn)行清查整改。并按照所實施的項目類別進(jìn)行分類整合。集中優(yōu)勢統(tǒng)一管理，發(fā)展強(qiáng)大資本實力。對于資金薄弱的地區(qū)，融資平臺要適當(dāng)集中，控制平臺總量。完善政府融資平臺的治理結(jié)構(gòu)，利用自身的債務(wù)來調(diào)節(jié)融資平臺的資本結(jié)構(gòu)，促進(jìn)資源的高效利用使其成為自主經(jīng)營自負(fù)盈虧的法律實體。

（四）嚴(yán)控地方政府債務(wù)

地方政府對其債務(wù)數(shù)額和期限的科學(xué)合理規(guī)劃。明確地方政府債務(wù)的管理及償還，按照“誰舉債誰負(fù)責(zé)”的準(zhǔn)則劃分責(zé)任，完善償債機(jī)制，建立追責(zé)制，并將債務(wù)的舉借及償還作為干部任期內(nèi)的考核標(biāo)準(zhǔn)，防止出現(xiàn)互相推諉的情況，當(dāng)?shù)卣畱?yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展和財政收入情況合理規(guī)劃中、長期債務(wù)，控制債務(wù)總量。金融監(jiān)管部門應(yīng)建立對地方政府債務(wù)風(fēng)險等級的評價制度，明確地方政府債務(wù)資金的參與范圍，部分投資風(fēng)險較高的項目應(yīng)限制地方政府債務(wù)資金的參投比例，而且各級地方政府應(yīng)在財務(wù)報告體系及預(yù)算決算中設(shè)置政府債務(wù)，并對其負(fù)債數(shù)額及償還信息進(jìn)行重點披露。

（五）建立和完善債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機(jī)制

有關(guān)部門應(yīng)加強(qiáng)對地方政府融資平臺的監(jiān)管，設(shè)立風(fēng)險預(yù)警機(jī)制，完善考核體系。并結(jié)合當(dāng)前我國的金融、財政以及當(dāng)?shù)貙嶋H情況建立債務(wù)風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)。監(jiān)管部門對政府債務(wù)中地方政府融資平臺債務(wù)的數(shù)量進(jìn)行定期匯總、分析，預(yù)測。對出現(xiàn)的問題深入分析原因，對可能出現(xiàn)的問題及早發(fā)現(xiàn)并采取相應(yīng)措施做到防患于未然。（作者單位：吉林財經(jīng)大學(xué)）

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