論政府法律顧問團(tuán)工作機制的完善

向玲

摘 要：不斷健全和完善政府法律顧問團(tuán)的工作機制，切實發(fā)揮其在建設(shè)法治政府中的積極作用，是當(dāng)前各級政府和法律界共同面對的課題。我們必須在實踐中努力探索和總結(jié)完善政府法律顧問團(tuán)工作機制的新舉措和新方法，全面推進(jìn)依法行政工作。

關(guān)鍵詞：政府；法律顧問團(tuán)；工作機制

中共十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中指出，要積極推行政府法律顧問制度，建立政府法制機構(gòu)人員為主體、吸收專家和律師參加的法律顧問隊伍，保證法律顧問在制定重大行政決策、推進(jìn)依法行政中發(fā)揮積極作用。政府法律顧問制度是依法行政和建設(shè)法治政府的重要舉措，但政府法律顧問并非新生事物，2009年9月14日，司法部部長吳愛英在共和國部長訪談錄中透露，我國當(dāng)時由律師組成的政府法律顧問團(tuán)（組）已達(dá)到了8200多個。政府法律顧問團(tuán)積極參與政府依法行政，發(fā)揮了巨大作用，取得了顯著業(yè)績，但由于政府法律顧問團(tuán)的工作機制不健全、不完善，政府法律顧問團(tuán)的工作很難向縱深發(fā)展。因此，本文將就如何完善政府法律顧問團(tuán)的工作機制展開探討。

一、完善政府法律顧問團(tuán)工作機制的立法體例

目前關(guān)于政府法律顧問的工作機制僅司法部1989年頒布的《關(guān)于律師擔(dān)任政府法律顧問的若干規(guī)定》中有一些規(guī)定，而該規(guī)定是根據(jù)《律師暫行條例》制定的，顯然早已不能滿足實踐需要，而各級政府對其政府法律顧問規(guī)定的工作規(guī)則又相當(dāng)分散凌亂，所以我國的當(dāng)務(wù)之急是盡快頒布專門的法規(guī)條例，以行政法規(guī)的形式集中規(guī)范政府法律顧問團(tuán)的基本工作機制。在統(tǒng)一法規(guī)的基礎(chǔ)上，各級政府再結(jié)合本地區(qū)的實際情況，制定并公布較為具體的政府法律顧問工作的各項指南、行為準(zhǔn)則、標(biāo)準(zhǔn)條件及程序等等。這種國家立法與地方立法相結(jié)合的方式，既保證了政府法律顧問的基本工作機制在全國范圍內(nèi)長時間地普遍適用，又具有了足夠的靈活性，各級政府可以根據(jù)實際情況不斷更新和調(diào)整。

二、完善政府法律顧問團(tuán)建言獻(xiàn)策的常態(tài)機制

有些政府對政府法律顧問的作用重視不夠，在許多重大法律事務(wù)的初始階段，政府法律顧問很少介入，沒有起到在決策階段從法律方面審查、把關(guān)、論證的預(yù)防作用，以致釀成一些本來不該發(fā)生的法律風(fēng)險和法律糾紛，政府法律顧問在很多地方成了法律專業(yè)“救火員”。因此，各級政府應(yīng)充分重視并發(fā)揮政府法律顧問團(tuán)的作用，在重大決策及重大合同行為前引入政府法律顧問建言獻(xiàn)策制度，通過前移審查關(guān)口將政府行為導(dǎo)入法治軌道，以避免決策錯誤和行政行為不合法。各級政府和政府部門應(yīng)建立政府法律顧問定期建言獻(xiàn)策制度，政府辦公會議、專題會議應(yīng)邀請政府法律顧問列席，并指定1-2名政府法律顧問為發(fā)言人。雖然政府法律顧問的專業(yè)范圍決定了其不具備經(jīng)濟(jì)專長，不可能像經(jīng)濟(jì)專家一樣就經(jīng)濟(jì)決策的內(nèi)容提供專業(yè)化的意見，但現(xiàn)代任何經(jīng)濟(jì)決策需要借助法律形式加以表現(xiàn)的特點，決定了政府法律顧問同樣可以就政府的經(jīng)濟(jì)決策提供法律層面的咨詢意見。

三、完善政府法律顧問參與規(guī)范性文件制定與審查機制

2008年9月，深圳市在《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)無線電管理條例（草案）》制定過程中引入律師辯論的做法，值得各地借鑒。在規(guī)范性文件的制定過程中，各級政府可以借鑒深圳經(jīng)驗，摒棄傳統(tǒng)的僅有法學(xué)專家參與的做法，吸收律師參與規(guī)范性文件的制定。參與形式則不必拘泥于深圳模式，可以結(jié)合本地實際，靈活采取研討會、可行性論證會、辯論會、法律風(fēng)險評估會等多種形式。有些規(guī)范性文件甚至可以直接委托律師制定，這樣制定出來的規(guī)范性文件更加具備可操作性，而不會成為紙上談兵。重慶市人大委托律師所起草《重慶市物業(yè)管理條例》、天津市人大委托天津市律協(xié)起草《天津市地方立法聽證辦法》就是成功的典范。在規(guī)范性文件的審查中，政府法律顧問應(yīng)重點審查規(guī)范性文件的內(nèi)容和形式兩方面。審查規(guī)范性文件的內(nèi)容主要審查其合法性、適當(dāng)性和協(xié)調(diào)性，重點審查合法性，看制定的規(guī)范性文件是否有法律、法規(guī)、規(guī)章、上級規(guī)范性文件依據(jù)，是否同法律、法規(guī)、規(guī)章、上級規(guī)范性文件相抵觸，是否創(chuàng)設(shè)行政許可、行政處罰、行政強制、非行政許可的行政審批、行政事業(yè)性收費，管理相對人權(quán)利減損、義務(wù)科處是否合法，是否存在地方保護(hù)、部門保護(hù)、行業(yè)壟斷、行政壟斷，等等。審查規(guī)范性文件的形式主要審查制定主體、文字和其他內(nèi)容。政府法律顧問對規(guī)范性文件的審查，有利于維護(hù)法制統(tǒng)一，防止行政主體濫用規(guī)范性文件制定權(quán)，確保依法行政的真正貫徹實施。

四、完善重大投資項目的專項法律顧問機制

在依法行政的社會中，各級政府非常需要法律專業(yè)人士為其提供法律服務(wù)，進(jìn)行法律設(shè)計與把關(guān)，特別是重大項目投資需要政府法律顧問進(jìn)行法律框架設(shè)計、法律文件起草、修改、把關(guān)及法律可行性研究。政府作為行政機關(guān)，仍然擔(dān)負(fù)著基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重大責(zé)任，這些政府項目投資大，投資周期長，涉及法律關(guān)系眾多，且往往關(guān)系到百姓的基本利益。因此，各級政府可以在政府法律顧問團(tuán)成員中選任一些資深專業(yè)人士擔(dān)任專項法律顧問，主要針對特定事項為政府提供法律服務(wù)。專項法律顧問的主要職責(zé)作為項目的法律顧問，對政府重大投資項目的法律可行性進(jìn)行論證，設(shè)計法律框架。在項目進(jìn)行過程中，協(xié)調(diào)相關(guān)各方的法律關(guān)系，起草相關(guān)法律文書，參與談判及決策過程，保障項目的依法進(jìn)行以及政府資金的安全。

五、完善政府法律顧問團(tuán)工作的溝通機制

“溝通”作為管理有效運作的潤滑劑，正在逐漸成為政府、企業(yè)最為重視的管理手段之一。在政府法律顧問團(tuán)的各項工作中，其一，政府與政府法律顧問團(tuán)要互相加強溝通與聯(lián)系。政府的法制機構(gòu)要確定人員具體負(fù)責(zé)聯(lián)系政府法律顧問，定期向法政府律顧問通報政府法制工作情況，反饋政府法律顧問參與涉法事務(wù)意見采納情況。政府應(yīng)進(jìn)一步強化政務(wù)信息公開工作，將法律顧問團(tuán)列入政府發(fā)文范圍，讓政府法律顧問及時了解政府的工作動向，為其參與依法行政工作提供現(xiàn)實依據(jù)。同時，政府法律顧問應(yīng)每月向政府報告工作情況，提出工作中發(fā)現(xiàn)的問題及改進(jìn)措施和建議，重大問題及時溝通處理，做到信息互通順暢，明確任務(wù)目標(biāo)，及時研究應(yīng)對措施，保證服務(wù)質(zhì)量。其二，政府法律顧問團(tuán)成員之間要互相加強溝通和協(xié)作，發(fā)揮好自身優(yōu)勢和整體效應(yīng)，針對疑難法律問題，采取集體研究，凝聚全體成員的智慧和力量，為政府提供高質(zhì)量的法律服務(wù)。

六、完善政府法律顧問團(tuán)激勵和懲戒相結(jié)合的競爭機制

為適應(yīng)政府法律顧問工作的需要，確保政府法律顧問工作質(zhì)量，各級政府應(yīng)建立和完善“政府法律顧問遴選機制”，使政府能根據(jù)不同法律事務(wù)需要選擇到最好的專業(yè)律師或法律專家擔(dān)當(dāng)重任。當(dāng)政府需要時，由司法局或上級律師協(xié)會推薦顧問律師或法律專家候選人，由同級政府法制辦進(jìn)行全面考核，政府常務(wù)會決定錄用。這樣建立起的規(guī)范遴選機制，有利于政府聘請到最優(yōu)秀的專業(yè)法律顧問，也有利于進(jìn)一步促進(jìn)政府法律顧問工作質(zhì)量的提高。同時，確定公平合理的獎懲制度，政府法律顧問堅持法制統(tǒng)一和及時、高效的工作原則，嚴(yán)格遵循政府規(guī)定的工作程序，嚴(yán)守工作紀(jì)律，確保法律服務(wù)質(zhì)量，使他們緊緊圍繞政府中心工作，做到參與不干預(yù)，盡職不越位，幫忙不添亂，變被動服務(wù)為主動服務(wù)，變事后服務(wù)為事前服務(wù)，不斷提高服務(wù)的質(zhì)量和水平。對政府法律顧問的不作為、重大失誤行為等應(yīng)當(dāng)明確責(zé)任承擔(dān)，對不能勝任法律顧問工作的堅決予以解聘。

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