讓農民“就地過上城里人生活”

薛鋒　征國忠

堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路是黨的十八大提出的重大戰(zhàn)略任務。小城鎮(zhèn)作為連接城市、輻射農村的重要節(jié)點和樞紐，在我國城鎮(zhèn)化形態(tài)上處于重要地位，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中起著重要作用。在實踐探索中，江蘇省儀征市劉集鎮(zhèn)秉持讓農民“就地過上城里人生活”的理念，借力城鄉(xiāng)土地增減掛鉤政策，走出了一條以農民集中居住帶動產業(yè)集聚發(fā)展的小城鎮(zhèn)建設新路，為新型城鎮(zhèn)化背景下加快推進小城鎮(zhèn)建設提供了有益的啟示。

一、劉集鎮(zhèn)加快推進小城鎮(zhèn)建設的實踐

儀征市劉集鎮(zhèn)地處揚州市西郊，是儀征市中后山區(qū)通往揚州的門戶。2013年，劉集鎮(zhèn)人均GDP達1.05萬美元（按常住人口計算），城鎮(zhèn)化率為50%左右。根據(jù)現(xiàn)代化的一般理論和普遍規(guī)律，劉集已進入工業(yè)化后期發(fā)展階段，正處于城鎮(zhèn)化加速期。加快城鎮(zhèn)化建設，發(fā)揮城鎮(zhèn)的融合、集聚作用，成為劉集進一步發(fā)展必須解決的緊迫課題。

借力土地增減掛鉤，突破要素瓶頸。資金、土地等要素約束是小城鎮(zhèn)建設中存在的普遍問題。劉集現(xiàn)有土地總面積13.6萬畝，其中耕地8.5萬畝，建設用地5.1萬畝，人口4.55萬，人均耕地、建設用地面積分別為1.87畝和1.12畝。以投入最多的2013年為例，劉集鎮(zhèn)財稅收入1.2億元，實際可用于城鎮(zhèn)建設資金不足3000萬元。人多地少、資金匱乏成為劉集鎮(zhèn)進一步發(fā)展必須突破的瓶頸。2009年起，劉集鎮(zhèn)抓住城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策機遇，以推進農民集中居住地建設為抓手，在儀征市率先啟動了城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤工作，先后實施了65個增減掛鉤項目，凈增耕地2675.64畝，獲取工業(yè)建設用地周轉指標404.06畝，有效破解了項目建設用地矛盾。與此同時，劉集鎮(zhèn)全力推進重大項目的招引，僅2013年就招引外資項目2個，民資項目11個，實際利用外資900萬美元，民資實到注冊資本5.2億元，由此產生的土地出讓收入有效填補了城鎮(zhèn)建設資金缺口，助推劉集鎮(zhèn)城鎮(zhèn)建設步入了快速發(fā)展的軌道。

順應農民期盼，推進集中居住。新型城鎮(zhèn)化背景下的小城鎮(zhèn)建設，不僅是一個各種要素集聚和提升的過程，更是一個讓農民“就地過上城里人生活”的過程。以往，劉集鎮(zhèn)1.3萬住戶分散在1200多個自然莊落，戶均宅基地面積1.5畝，不僅土地資源粗放使用，而且農村公共配套落后、環(huán)境臟亂差。因此，當?shù)剞r民改變生產生活條件的愿望非常強烈。劉集鎮(zhèn)抓住實施增減掛鉤政策契機，順勢而為，乘勢而上，積極穩(wěn)步有序地推進農民集中居住。一方面，通過算好“政治”、“經濟”兩本賬，廣泛宣傳集中居住的重要意義，加大對拆遷農戶的資金補貼（政府平均補貼每一個農戶家庭10萬元以上），鼓勵、支持人口向集鎮(zhèn)集中，住宅向社區(qū)集中；另一方面，立足于讓農民享受到和城里人一樣的生活環(huán)境和公共服務，高標準設計、建設農民集中居住區(qū)，大力加強集鎮(zhèn)基礎設施和公共服務設施建設，定期組織廣場舞比賽、農民藝術節(jié)等各類活動，極大激發(fā)了農民入住集中區(qū)的熱情，不僅項目區(qū)的農民積極搬遷，非項目區(qū)的農戶也主動要求進區(qū)居住。從2010年到2013年短短四年中，集鎮(zhèn)居住人口從不足3000人，增加到1.5萬人，集鎮(zhèn)規(guī)模從0.5平方公里發(fā)展到4平方公里。

發(fā)揮集聚效應，打造項目載體。實施增減掛鉤、集中居住，只是邁出了城鎮(zhèn)化建設的第一步，要讓騰出的土地產生效益，讓集中居住農民真正“過上城里人的生活”，必須擁有堅強的產業(yè)支撐。實踐中，劉集鎮(zhèn)緊緊扭住重大項目建設這一發(fā)展的牛鼻子，按照“工業(yè)生產進園區(qū)、農業(yè)生產在園區(qū)、生態(tài)旅游看園區(qū)”“三區(qū)齊動”的發(fā)展思路，全力打造項目集聚的有效載體。一是利用揚州主城推動企業(yè)“退二進三”機遇，投入1.2億元，重點打造盤古工業(yè)園區(qū)，先后有70家揚州企業(yè)轉移到了區(qū)內發(fā)展，整個園區(qū)企業(yè)總數(shù)達121家。二是引導設施蔬菜、食用菌、有機稻米等高效農業(yè)項目向農業(yè)園區(qū)集中，以“公司+基地+農戶”的模式，建成現(xiàn)代農業(yè)園區(qū)25個，招引高效農業(yè)項目42個，高效農業(yè)面積達14450畝。三是充分放大良好的生態(tài)資源優(yōu)勢，對占地8000多畝的揚州西郊森林生態(tài)園區(qū)進行整體包裝，科學策劃宣傳，成功吸引幸福家園揚州置業(yè)公司投資60億元，開發(fā)假日休閑、健身、娛樂等項目。2013年，全鎮(zhèn)實現(xiàn)國內生產總值31億元，同比增長21.8%；完成工商稅收入1.15億元，同比增長25.6%。

二、劉集鎮(zhèn)加快小城鎮(zhèn)建設的啟示

我國有1.9萬多個建制鎮(zhèn)，區(qū)位特征不同，資源稟賦各異，不可能也不應該選擇相同的建設路徑。但發(fā)展是相通的，劉集鎮(zhèn)推進城鎮(zhèn)化建設的探索和實踐給我們提供了值得借鑒的啟示：

小城鎮(zhèn)發(fā)展必須在把握機遇中搶占先機。我國的城鎮(zhèn)化是在人口多、資源相對短缺、生態(tài)環(huán)境比較脆弱、城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的背景下推進的。市場雖然是城鎮(zhèn)化的主導，但政府在推進城鎮(zhèn)化過程中，發(fā)揮著不可或缺的、至關重要的引導作用。綜觀劉集的實踐，一個重要原因就是充分利用增減掛鉤政策，走活了全盤發(fā)展的棋子。因此，小城鎮(zhèn)發(fā)展應當立足自身發(fā)展基礎，超前謀劃上級政策、外部機遇和本地發(fā)展的結合點，因地制宜確立發(fā)展方向和路徑，努力在演好“主角”、當好“配角”中贏得發(fā)展先機。

小城鎮(zhèn)發(fā)展必須在造福農民中汲取動力。人性中追求更好的經濟條件和更多彩的人生是城鎮(zhèn)化的原動力。中國的新型城鎮(zhèn)化是讓農民就地“過上城里人的生活”的城鎮(zhèn)化。劉集鎮(zhèn)農民集中居住工作之所以能得到農民的支持，關鍵是“居住在鎮(zhèn)區(qū)，就業(yè)在周邊”的建設格局，周到完善的公共服務，蓬勃發(fā)展的三次產業(yè)，不僅帶來了生活方式的變革，讓農民享受與市民同等的體面與尊嚴，而且也帶來了生活水平的大幅提高，2013年，劉集鎮(zhèn)農民人均純收入達16995元，同比增長了15%。

小城鎮(zhèn)發(fā)展必須在產業(yè)集聚中夯實基礎。城鎮(zhèn)的發(fā)展離不開產業(yè)的支撐。一方面，城鎮(zhèn)化需要產業(yè)發(fā)展來充實，通過產業(yè)發(fā)展促進就業(yè)和創(chuàng)業(yè)；另一方面，城鎮(zhèn)化也促進了人口和資源的集聚和外溢，為產業(yè)發(fā)提供了更好的平臺。只有充分發(fā)揮產業(yè)對城鎮(zhèn)化的帶動作用，才能讓城鎮(zhèn)具有持續(xù)發(fā)展的強勁動力和旺盛生命力，才能有效避免缺乏產業(yè)的“空心城鎮(zhèn)化”。劉集鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化路子之所以走得穩(wěn)健扎實，關鍵就在于在城鎮(zhèn)化建設中，牢固確立產業(yè)興城的發(fā)展理念，牢牢扭住重大項目建設這一牛鼻子，全力打造項目集聚有效載體，同步推進產業(yè)園區(qū)和城鎮(zhèn)化建設，實現(xiàn)了產業(yè)發(fā)展與城鎮(zhèn)建設的“雙促進”、“雙提升”。

三、對加快小城鎮(zhèn)建設的幾點思考

劉集鎮(zhèn)推進小城鎮(zhèn)建設有益實踐在給我們有益啟示的同時，也引起了我們對小城鎮(zhèn)建設的思考。

進一步拓展融資渠道。劉集鎮(zhèn)借力城鄉(xiāng)土地增減掛鉤政策，破解資金、土地約束，實質上是發(fā)揮了土地融資在城鎮(zhèn)化融資中的杠桿作用，形成了土地融資收益、基礎設施投資與城鎮(zhèn)化間的良性互動。但問題是土地是有限的，不可能被無限地“生產”出來，土地融資不是一個“重復發(fā)生”的可持續(xù)收入。應充分發(fā)揮市場的主體作用，在產業(yè)引入城鎮(zhèn)的過程中把新的金融工具引入進來，加快建立完善鎮(zhèn)村金融市場，加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)設立村鎮(zhèn)銀行、小貸公司、農業(yè)擔保公司等金融機構的扶持力度；積極創(chuàng)造條件，引導民間資本發(fā)起設立服務于新型城鎮(zhèn)化的縣域中小型銀行和金融租賃公司等金融機構；規(guī)范發(fā)展農村資金互助合作組織，加強對民間借貸的監(jiān)控和風險預警處置，多渠道破解城鎮(zhèn)建設的資金難題。

進一步提升農民市民化的水平。城鎮(zhèn)化說到底是人的生產生活方式的變革和家園的變遷，要有高樓，更要有人氣；要有一定的城鎮(zhèn)規(guī)模，更要有較高的幸福指數(shù)，不能見物不見人，更不能形成新的二元結構，即一個城鎮(zhèn)內部戶籍人口與常住人口之間的二元差別。應根據(jù)小城鎮(zhèn)的人口流動特點靠實推進戶籍制度改革，逐步研究淡化戶籍附帶的公共福利，突破戶籍與福利合一的社會管理制度，統(tǒng)籌協(xié)調考慮利益置換，換出進城農民所占有的農村資源，不能既是農民，又是城里人，防止出現(xiàn)新的不公平。應加大對農民的就業(yè)創(chuàng)業(yè)的扶持力度，在實施更加積極的就業(yè)幫扶政策的同時，健全完善公共創(chuàng)業(yè)服務體系和培訓體系，擴大創(chuàng)業(yè)培訓的覆蓋面，形成創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)的倍增效應。應建立和完善多層次、全方位的社會保障體系，加大對公共基礎設施和服務設施的投入，更好地滿足農民多層次需求，讓農民成為城鎮(zhèn)建設者和發(fā)展成果享受者，成為城鎮(zhèn)活力和創(chuàng)造力、競爭力的重要源泉。

進一步提升產業(yè)層次。產業(yè)是城鎮(zhèn)化發(fā)展的基礎，產業(yè)發(fā)展層次的高低，決定著城鎮(zhèn)發(fā)展的后勁和可持續(xù)性。應協(xié)調推動三次產業(yè)發(fā)展，不斷提升產業(yè)發(fā)展的層次和質態(tài)。一是工業(yè)要“轉型升級”。主動順應世界科技產業(yè)變革的新趨勢，加快發(fā)展戰(zhàn)略性新興產業(yè)，搶占產業(yè)競爭制高點，同時注重對傳統(tǒng)產業(yè)的改造提升，引導工業(yè)企業(yè)加大技改投入力度，深化政產學研合作，推進產業(yè)優(yōu)化升級。二是服務業(yè)要“提質增效”。堅持服務業(yè)和城鎮(zhèn)化協(xié)同推進，合理規(guī)劃布局，提升鎮(zhèn)區(qū)的空間價值，逐步形成以鎮(zhèn)區(qū)為中心的商業(yè)集聚區(qū)；提升生產服務業(yè)能級，打造完整的生產性服務業(yè)產業(yè)鏈，促進生產性服務業(yè)與先進制造業(yè)互動發(fā)展。三是農業(yè)要“接二連三”。用現(xiàn)代技術支撐農業(yè)、現(xiàn)代設施裝備農業(yè)、現(xiàn)代組織方式經營農業(yè)，促進農業(yè)與二次產業(yè)融合發(fā)展。以園區(qū)化為方向，大力發(fā)展休閑農業(yè)、創(chuàng)意農業(yè)、觀光農業(yè)等高端復合農業(yè)，不斷增強現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展活力，促進農業(yè)向三次產業(yè)延伸發(fā)展。

（作者單位：中共揚州市委黨校）

責任編輯：錢國華