檢察機關案件管理部門業(yè)務考評探析

溫忠雯

內容摘要：以往業(yè)務考評工作中，考評模式忽視業(yè)務工作之間的銜接性和協(xié)調性，考評指標設定忽視地區(qū)差異，考評方法未能兼顧業(yè)務工作之間的差異。因此，需要運用現(xiàn)代管理學理論，在分析實行業(yè)務綜合考評可行性的基礎上，堅持合理、合法、客觀、公正、可比的原則，探索運用比率數、案件分類折抵、調整分數增減幅度等方法進行考評，從整體的角度評價本院業(yè)務部門和下屬基層院的工作質效。

關鍵詞：綜合業(yè)務考評 比率數 案件折抵

從檢察工作發(fā)展現(xiàn)狀看，業(yè)務考評是提高執(zhí)法水平的重要手段，對推動檢察業(yè)務工作的創(chuàng)新發(fā)展發(fā)揮了積極作用。在最高人民檢察院推行案件集中管理之后，檢察業(yè)務考評成為案件管理部門的一項重要職能。如何實現(xiàn)這一職能，建立一套科學、完整、統(tǒng)一的考評機制，客觀、公正地評價工作成績，成為案件管理部門面臨的現(xiàn)實難題。由此，筆者結合三年多的實際工作經驗，對完善業(yè)務綜合考評模式及方法進行探索。

一、以往業(yè)務考評中存在的問題

（一）考評模式忽視業(yè)務工作之間的銜接性和協(xié)調性

絕大多數的檢察業(yè)務工作是在訴訟過程中進行的，從立案、偵查到審查逮捕、審查起訴等，始終是前一個環(huán)節(jié)與后一個環(huán)節(jié)相互連接、相互檢驗，形成了一個縱向的工作體系。但現(xiàn)在的考評模式是業(yè)務部門單獨制定標準并進行考評，作出的結果只能體現(xiàn)某項業(yè)務工作的情況，人為地將各項業(yè)務孤立起來，否定了檢察業(yè)務之間的相互關系。

（二）考評指標設定忽視地區(qū)差異

一般情況下，因為地區(qū)發(fā)展程度不同，故每個院的辦案數量也不盡相同。如果設置考評指標時過分強調數量或者設置比率控制線，導致考評變成了簡單的數據統(tǒng)計，而喪失了考評的分析、評價功能，消極地引導考評參與者開展工作，這樣得出的考評結果違背了檢察業(yè)務管理規(guī)律，影響了考評結果的準確性。

（三）考評方法未能兼顧業(yè)務工作之間的差異

考評指標是各業(yè)務部門單獨制定，每項工作設定的分值只是在本部門業(yè)務工作中進行了衡量，考評指標設計上不分層次、重點和大小，沒有同其他業(yè)務工作比較，權重設置不科學，故每個部門計算分數的基礎值不同，導致得出的分值累加后進行的比較難以體現(xiàn)工作的實際成績。

二、實行綜合業(yè)務考評的可行性

檢察機關作為執(zhí)法工作中的重要環(huán)節(jié)，除了做好《憲法》賦予的法律監(jiān)督職能，還要承辦大量的案件，承擔特殊種類工作備案、文書審查以及案件溝通等對下指導工作，因此考評不是機械地進行，需要建立可以克制主觀評價隨意性的標準。筆者認為，檢察業(yè)務綜合考評可以引入關鍵績效指標考評模式，通過對工作績效特征的分析，提煉出最能代表工作特點的若干關鍵指標體系，并以此為基礎進行考評。雖然檢察業(yè)務工作的運作過程和評價標準不同于企業(yè)，但從檢察工作的實質來看，運用此模式具有可行性。

首先，關鍵績效指標考評要求戰(zhàn)略目標相對穩(wěn)定。無論運用何種模式進行績效考評，都是在既定的戰(zhàn)略目標下進行綜合評價。對于檢察機關來說，公平和正義是永恒的追求，只是隨著社會的發(fā)展而被賦予了不同的含義，以適應當前的社會形勢和人民群眾的要求。所以，檢察機關進行綜合業(yè)務考評，是在保障公平、維護正義的目標指引下，對執(zhí)法辦案、法律監(jiān)督、執(zhí)法效果等行為進行評價，并利用考評結果激勵各業(yè)務部門及所轄基層院提高業(yè)務工作水平的過程。

其次，關鍵績效指標考評要求提取衡量一個單位戰(zhàn)略實施效果的關鍵指標進行考評，從而不斷增強其核心競爭力和持續(xù)地取得高效益。從占用的精力和工作量分配情況來看，檢察機關最核心的工作是承辦案件和開展法律監(jiān)督。雖然檢察業(yè)務工作還包括指導、監(jiān)督下級院的工作，如對立案監(jiān)督等工作進行備案審查、對下級院的疑難案件答疑解惑、審核或者檢查下級院的法律文書和承辦的案件等，但這些只是在輔助和指導下級院開展工作。因此，檢察機關的考評工作著力點應始終停留在提高辦案質量效率和法律監(jiān)督水平。只有這樣才能不斷提升執(zhí)法公信力，保障人民群眾的合法權益得到公權力的保護。

最后，關鍵績效指標考評要求抓住可以有效量化的指標并將之有效量化。檢察業(yè)務工作環(huán)節(jié)多、內容繁雜，很多工作沒有辦法直接量化。因此考評時應該選取檢察統(tǒng)計報表或者統(tǒng)一業(yè)務應用系統(tǒng)中可以查閱的數據的工作項目作為考評指標，保障數據來源的公開性，有效防止造假、虛報行為，從而實現(xiàn)績效考評的可操作性與客觀性。

三、具體做法

（一）考評原則

合法性原則。綜合業(yè)務考評應在《憲法》和法律規(guī)定的范圍內建立，不能超越更不能違反法律規(guī)定的權限設置考評標準和內容。

合理性原則。綜合業(yè)務考評要遵循工作規(guī)律，考評項目和標準的設置要對業(yè)務工作的開展有積極意義，且具有可操作性，能夠被執(zhí)行者理解和接受。

公正性原則。一是數據的來源要公開公正，不存在暗箱操作；二是考評標準要客觀，考評過程要嚴格按照標準進行，實事求是；三是考評結果要公開，并與各單位各部門的工作績效、評獎評優(yōu)掛鉤。

可比性原則。檢察業(yè)務工作是縱向工作體系，既有相互銜接的工作，如自偵、偵監(jiān)、公訴等，也有自成體系的，如民行監(jiān)督，所以考評時不可能面面俱到，必須將標志性的、可以比較的作為考評項目，剔除事務性工作，體現(xiàn)檢察業(yè)務工作的特點和規(guī)律，增加考評的針對性。

（二）考評方法

筆者從哈爾濱市院2012年以來實行從嚴管理后建立的案件質量通報、案件評查、定期排序通報、領導辦案、部門考評等制度機制為基礎，談談哈爾濱市院案件管理中心進行綜合業(yè)務考評的一些做法。

1.運用比率數考評，消除地區(qū)差異。

（1）根據出現(xiàn)問題率，考評案件質量。所謂的出現(xiàn)問題率，是指被案件質量通報的案件數與同期所辦案件數的比率。在考評時，我們以通報的類別和辦案數為依據，按照出現(xiàn)問題率的大小進行排序，未被通報的辦案數量多的排序靠前。用此方法考評，一是避免出現(xiàn)“干的多錯的多，多干不如不干”的情緒，如A院和B院分別被通報三類案件10件和5件，同期辦案數為200件和50件，則A院的出現(xiàn)問題率5%，B院為10%，顯然A院的案件質量要優(yōu)于B院，這樣辦案多的不會因干得多錯的多而滿腹怨氣，辦案少的也不會因干得少錯的少而心存僥幸，保證了考評結果的科學性；二是辦案數和案件質量通報均為變量，辦案數來源于檢察統(tǒng)計報表，案件質量通報是當天發(fā)現(xiàn)問題當天發(fā)往全市檢察機關，不能突擊造假，只能從盡量少出問題入手提高成績，客觀上促進了執(zhí)法規(guī)范化水平。

（2）按照工作貢獻率，考評法律監(jiān)督工作。所謂工作貢獻率，是指立案監(jiān)督、追漏捕、防錯捕、追漏訴、防錯訴、列席審委會、糾正偵查活動、刑罰執(zhí)行活動違法、刑事抗訴、民行監(jiān)督等工作與全市平均比率的對比情況。在考評時，我們設定基礎分為100分，根據檢察統(tǒng)計報表中的數據計算出全市平均比率和本單位本部門的比率，每高（低）于一個百分點（千分點）加（減）1分，并根據工作的難易程度設立權重。這種考評方式，打破了以數量計分時大院占盡優(yōu)勢、小院疲于奔命的局面，如A院和B院分別追漏捕10人、5人，但同期辦案數為200人和50人，A院的追漏捕率為5%，B院為10%，平均追漏捕率為6%，顯然B院的監(jiān)督質效和貢獻率均高于A院，應排序在前。同時，此種做法增加了大院的工作壓力，提高了小院的工作積極性，實現(xiàn)了以考評促工作質效提高的目的。此外，考評項目貫穿各個部門的工作，且與省院目標接軌，承上啟下，保證了考評的統(tǒng)一性。

（3）與全市平均水平找差距，考評執(zhí)法效果。因檢察統(tǒng)計報表內容所限，且民行、監(jiān)所案件已在法律監(jiān)督和查辦案件質效中評價，故此項工作我們之考評公訴案件審結率和逮捕案件瑕疵率。我們設定基礎分為100分，通過對比后按照高（低）于全市平均比率的百分點加減分。雖然沒有涵蓋所有情況，但是我們將部分“執(zhí)法效果”從抽象走向具體化，一方面改變了以往只考評量無法評價質的困境，保證了考評的完整性；另一方面與當前的執(zhí)法形勢和刑事司法政策相結合，以考評為載體，提高工作效率，引導檢察工作科學發(fā)展。

（4）根據階段性立案數任務完成情況，考評查辦案件質效。自偵案件辦案難度大、周期長，需要評價的環(huán)節(jié)覆蓋偵查、偵查監(jiān)督、審查起訴等整個刑事案件辦理過程，但從工作特點來看，立案數是自偵工作的根本所在。因此，在前三個季度我們只考評季度立案任務完成情況，年底考評全部任務完成情況。如A院年度任務為20人，分解后季度任務為5人，若一季度立案3人，則查辦案件質效得分為60分（3/5）。我們把考評指標化繁為簡，分階段分步驟推進，既明確了工作重點，平均分布了工作壓力，又可以更好地掌握每個階段的工作進展，改變以往不同時間段苦樂不均的狀況，促使自偵工作在健康、有序的軌道上進行。

2.折抵不同類別的案件，橫向比較各項業(yè)務工作。我們的做法是以公訴一審案件為標準，將不同類別案件進行折抵后考評。在自偵（包括反貪、反瀆）、偵監(jiān)、公訴、民行、監(jiān)所等主要業(yè)務部門中，設定公訴一審案件1件折抵1件（1：1），作為其他業(yè)務部門及部門內部案件折抵的標準，主要基于兩點考慮。一是辦案期限易于折算。公訴案件（除特別說明，均指一審案件）的工作期限為1個月，相較于偵監(jiān)的7日（或17日），以及自偵案件的動輒數月，更適合作為折抵標準。二是職能完整易于比較。公訴案件的辦案環(huán)節(jié)多，如告知權、提審、換押、起訴、出庭等，承擔的法律監(jiān)督職能也比較全面。除代表國家提起公訴外，還承擔了對偵查機關的偵查監(jiān)督（偵監(jiān)部門有此職能）、對法院的審判監(jiān)督（民行部門有此職能）。自偵、偵監(jiān)、民行、監(jiān)所等部門分別運用的檢察建議、糾正違法、抗訴等監(jiān)督方式在公訴部門都可以集中運用，公訴案件基本體現(xiàn)了檢察機關辦案的主要特點。進行折抵后，既體現(xiàn)了工作的難易程度，兼顧了各業(yè)務部門之間的協(xié)作關系，又將各業(yè)務部門的工作放在統(tǒng)一的標準進行衡量，有利于在本單位內部更加準確、客觀地評價工作質效。

3.調整分數增減幅度，科學整合各項業(yè)務工作。單項工作綜合評價之后，為保證考評的體系性，我們需要對所有的業(yè)務工作進行整體評價。那么在上述工作的計算方式、基礎分不同的情況下，我們通過調整分數增減幅度，來設定工作的權重。按照上述方法考評時可以看出，法律監(jiān)督工作的分數增減幅度明顯小于查辦案件質效工作，二者綜合評價時，顯然后者對排名的影響更大；如果前者的分數增減幅度大于后者時，我們則需要對后者的分數進行加權處理，擴大后者的分數增減幅度，加大自偵工作所占的權重。這種考評方法雖然實際上是一種妥協(xié)，但是使業(yè)務考評不再拘泥于基礎分、工作性質，開創(chuàng)了新的考評思路，有利于科學評價業(yè)務工作。

4.以案件質量評查為依托，建立客觀性和主觀性相結合的考評機制。上述考評方法中，主要是從客觀的角度評價，但對于錯立、錯捕、錯訴、涉檢訪、出現(xiàn)涉檢輿情等需要主觀評價的工作沒有涵蓋在內。我們的做法是出現(xiàn)上述案件或者情況時，從案件評查人才庫抽取人員根據《案件評查制度》啟動評查程序，并將評查結果提交檢委會討論。對于確實存在問題的案件，按照問題的大小給予案件質量通報。若干警被追究刑事責任或者涉檢輿情處置不當時，一票否決，自動排序末位。主客觀相結合的考評機制，填補了指標設計過程中的漏洞，不給負面效應的產生留有空間；將數據統(tǒng)計和排名無法體現(xiàn)的內容也進行了具體的分析和研判，解決了考評方式簡單化的問題。