論“大社會”視角下政府職能的生成邏輯與實踐指向*

方宏偉 譚世貴

論“大社會”視角下政府職能的生成邏輯與實踐指向*

方宏偉 譚世貴

黨的十八屆三中全會明確提出讓市場在資源配置中發(fā)揮決定作用的改革方向，這意味著政府、市場和社會的關系調整和優(yōu)化已經(jīng)成為改革和發(fā)展的新常態(tài)。本文以哈耶克的“大社會”理論作為分析框架提出，中國在社會轉型過程中要正確地處理政府與市場的關系，需要將其置于“大社會”的組織架構下進行審視?！按笊鐣钡姆治隹蚣転槲覀兝宥ㄕ穆毮苓吔?，明確市場資源配置的作用空間提供了依據(jù)。社會主體預期是“大社會”運行的核心，維護大社會的運行就是要保護社會主體預期的達成。社會主體預期達成取決于主體對社會秩序確信、信息掌握、運用資源能力、資源的有效保護以及交往基礎設施的可及范圍和便利性。政府職能設定應當體現(xiàn)為維護“大社會”機制的有序運行，立足于向社會主體提供信息，促進能力培育和提升，保護個體的權利和自由，以及促進交往設施的完善和發(fā)展。

大社會 組織化社會 預期 政府職能

社會可以被視為人與人之間通過特定渠道獲取和理解信息，以及在此基礎上產(chǎn)生交往行動的關系網(wǎng)絡。從社會形成的機理來看，人與人之間的關系網(wǎng)絡或是人為設計，或是自發(fā)生成。前者可以稱為“組織化”社會。而后者主要體現(xiàn)為自發(fā)生成和運行秩序，在組織職責之外的人與人之間網(wǎng)絡關系，它非人為設計的，是由目的獨立的個人自發(fā)交往構成的。波普爾的“開放社會”，黑格爾的“市民社會”或系統(tǒng)論中的“自組織”，①都是從這個維度上來認識和理解社會的。哈耶克則明確地將不同于“組織化”的社會稱為“大社會”②。本文援引“大社會”的概念，將其作一種理念化、建構式的分析框架，以此為視角和工具對轉型時期我國處理政府與市場關系的改革思路進行再審視。

大社會理論——認識政府職能的新視角

(一)“大社會”：行動而非設計的人類交往

哈耶克眼中的“大社會”不是指交往范圍的寬廣，而是指多中心、自發(fā)形成的社會關系結構?！叭祟惿鐣写嬖谥N種有序的結構，但它們是許多人的行動的產(chǎn)物，而不是人之設計的結果”。③大社會是以各類社會主體自由平等的交往為表征，以相互滿足需求和偏好為交往動力。因而，在“大社會”的秩序格局下，每個主體就是一個實現(xiàn)自己目的的決策中心，“大社會”本身則沒有獨立的目的。這點明顯區(qū)別于“組織化”社會。在組織化社會中，存在一個決策中心，對人與人之間的關系網(wǎng)絡進行人為設計，表現(xiàn)為對隸屬組織的人安排職位，規(guī)定職責。職責的特定性決定了組織化社會中的人是特定的權利義務主體，職責內含命令性的支配、服從、協(xié)作架構了整個組織網(wǎng)絡關系。職責又是根據(jù)組織目的轉化設計，組織目的獨立于組織中個人目的，且對個人目的有壓制和支配的力量，因而組織是單一中心的社會?！按笊鐣睕]有明確的邊界，只要主體的行動結果能滿足他人，為他人所接受，就會被納入到“大社會”的秩序框架之中，“大社會中這些特定的‘社會’可能會因空間上的毗鄰而產(chǎn)生，也可能因一些會使其他成員產(chǎn)生較密切關系的特殊情勢而產(chǎn)生”。顯然，社會主體總是想通過社會獲得更多、更好的需求滿足，會不斷地搜尋更多、更為適當?shù)慕煌鶎ο螅蚨按笊鐣币彩且粋€不斷擴展的社會。④相反，組織化社會，如家庭、農(nóng)場、工廠、商行、國家則邊界明確。但組織化社會(實體形態(tài)上就是組織)要實現(xiàn)自己的目的，必須與其他人進行平等交往，這時它可能嵌入“大社會”之中，以一個決策主體出現(xiàn)，以擬制的人(法人)的形式存在。自由平等交往所架構的社會關系即是“大社會”，但交往的內容多種多樣，因而根據(jù)交往的內容，可以區(qū)分出不同的“大社會”類型，“這類不盡相同的部分性社會往往存在重合現(xiàn)象，而且每個人除了作為大社會的一個成員以外，還可能是眾多其他自生自發(fā)次級秩序或這部分性社會中的成員，也同樣可能是存在于極為寬泛的‘大社會’之中的各種組織的成員”。⑤大社會的概念可以用來分析人與人之間的各類交往，用于分析市場只是突出了其中的經(jīng)濟交往。

(二)大社會：多元主體互動生成自生自發(fā)秩序

(三)“大社會”：社會發(fā)展的內在邏輯

(四)“大社會”：政府職能定位與權力界分的尺度

“大社會”機制與政府職能的契合

(一)預期：“大社會”運行及其質量的關鍵

(二)預期確定要件：秩序確信與信息支持

社會秩序是社會關系運行的一致性、穩(wěn)定性。只有主體確信社會關系還是按原來狀態(tài)運行，人還是按原來方式生活，才能判斷出人們需要什么，向社會提供什么；也只有秩序確信，主體才能安心地按社會規(guī)則要求配置資源，實施提供行為。主體秩序的確信是以現(xiàn)實經(jīng)驗為基礎的，如果在當前管理狀況下，社會運行有秩序，市場主體就確信將來社會運行大體也是如此，所以，秩序確信是以現(xiàn)實秩序為判斷基礎的。顯然，現(xiàn)實社會秩序越強，秩序確信也越強，預期準確性、堅定性越高。盡管在理想的狀態(tài)下“大社會”能夠自動產(chǎn)生自發(fā)的秩序，這種秩序是大部分人理性交往、遵循社會規(guī)則而產(chǎn)生的，但人在社會交往中并非總是理性的，各種因素會導致一些人不按規(guī)則行事，自生自發(fā)秩序總會有異質“熵”，因而“大社會”自身運行邏輯所產(chǎn)生的秩序性并不高。在保證“大社會”高質量運行所需要的高度秩序性，“大社會”本身不能提供，需要政府為“大社會”運行提供“負熵”。

預期的做出需要信息作為判斷支持。社會主體對自己、周邊的人及其交往可能性的信息遠比政府掌握的清楚、全面，這也是“大社會”理論主張尊重社會自發(fā)秩序的核心原因，但這不意味著依靠主體自身獲得的信息足夠支撐社會良性運行。社會主體獲得信息只局限于其可能的活動范圍之內，只能為小范圍的交往提供預期的信息支持。在今天各種產(chǎn)業(yè)范圍不斷擴展，每個交往都是地區(qū)性、全國性、甚至是全球性交往的組成部分，要想?yún)⑴c這種交往，必須獲得廣泛范圍的信息，才能制定出正確的參與預期。顯然，這種信息的獲得已超出了主體能力，政府在這個領域應有作為的空間。

(三)預期實現(xiàn)的現(xiàn)實變量

預期是以交往為目的的心理行動計劃，需要現(xiàn)實化?，F(xiàn)實化包括了兩部分內容，一是準備交往目標物的活動，比如經(jīng)濟交往中生產(chǎn)行為，情感交往中打扮、為給對方留下好印象其它準備行為。二是實質性交往接觸，如溝通、商品交換。這兩類行為是形成以現(xiàn)實交往為內容的“大社會”不可缺少的組成部分。如果受到干擾或破壞，主體預期再準確，“大社會”的優(yōu)勢也得不到發(fā)揮。準備交往目標物實際上是主體運用資源的生產(chǎn)活動。對其威脅主要來自其他人的侵犯行為，即對主體資源的產(chǎn)權的侵害，致使主體無法有效地使用、組織生產(chǎn)。實質性交往接觸受到的威脅是交往機會受限和交往接觸渠道上的限制。前者如對主體交往行動限定范圍(準入障礙)或設置不同的條件(不平等機會)，后者主要表現(xiàn)為交往基礎設施障礙或不便。顯然，對這些威脅，“大社會”本身機制無法有效解決。如果讓社會主體以自身力量排除侵犯，那么主體個人力量要么不濟而不能，要么救濟力量過大而形成新的侵害，“大社會”將演變成弱肉強食的社會。交往基礎設施是典型的公共產(chǎn)品，社會主體沒有動機投資其中，如果將其交于大社會自己解決，“大社會”將不可避免地停留在小范圍、低效率層次。這時，政府作為第三方、強大的和公共的機構有充分的作為空間。

(四)政府職能的邊界：保護部分預期

(五)審慎的政府干預：不合理預期的矯正

讓交換預期受挫只是“大社會”機制中“警報”功能，但交換預期受挫的量有時可能超出“警報”所需要的量，造成不必要的資源浪費。“大社會”運行本質上還是以個人利益和個人自由主導的社會交往，以個人利益為導向的理性行為可能導致“集體的非理性”，這也是“大社會”本身不可避免的弊端。從一個較長的時間看，集體的非理性可以通過“大社會”自身調適機制得以恢復，但短期內會造成較大的浪費。政府可以在避免集體的非理性上有所作為，可以通過監(jiān)測交換預期受挫，向社會發(fā)出警告，甚至在嚴重情況下，通過操控主體行動依賴的各種因素或限制行動自主權來干預社會主體交往。

“大社會”視角下政府職能的生成

(一)保護和促進公民權利的實現(xiàn)

社會主體預期的做出和實現(xiàn)需要具備三個條件，即秩序確信，生產(chǎn)要素和資源的產(chǎn)權應該受到切實的保障，尋找交往對象自由不受干涉，都需要政府履行保護和促進公民權利的職能。對資源安全和自由侵犯第一類威脅是外國的入侵。發(fā)生入侵，一切權利和自由都處于危險之中，所以，國防職能是國家最基本的職能。第二類威脅是“大社會”中各類主體之間的相互侵害。一方面，政府應當提供法律保護使公民免受他人侵害。一是以權利宣示方式將預期實施涉及到的資源和自由規(guī)定為個人權利(消極權利)，以國家強制力為威懾，要求社會主體予以尊重。二是規(guī)定每種權利行使的邊界(積極權利)，主體行使自己權利時，不得侵害他人的權利。侵害包括直接針對特定對象的侵害和不特定對象的侵害(如污染排放及其它損害自然環(huán)境的行為)。三是對侵害行為予以制止、糾正和懲罰。這就是政府立法、執(zhí)法和司法職能。另一方面，政府應當嚴密監(jiān)管市場壟斷行為。社會主體基于壟斷地位，操縱價格，排斥行業(yè)準入，會對其他主體交往自由產(chǎn)生侵害。這種壟斷排斥競爭，抵制創(chuàng)新，因而應當成為政府監(jiān)管的對象。第三類威脅是來自政府的侵害。代表政府行使職能的也是有利益訴求的人，因而政府的立法、執(zhí)法和司法行為也有可能偏離權利保護的價值取向。所以，應當確立法治原則，建構權力制約監(jiān)督機制，確保政府的立法、執(zhí)法和司法行為遵循憲法，切實把保障公民權利作為自己的首要職能。這正是全面推進依法治國的實踐價值邏輯。

(二)推進公共設施建設和提供公共服務

社會交往除了要有社會主體之間的互動行為之外，有些互動還需要一定設施作為支撐，比如，交往表達設施、標的物的交付設施、交往安全保障等。交往設施的可及性決定了社會主體的活動范圍，交往設施的便捷程度及利用成本影響著社會的運行效率，交往設施公平性決定著社會的運行質量。正是交往設施與“大社會”運行這些相關性，決定了政府應當大力促進基礎設施發(fā)展，將基礎設施建設作為維護“大社會”運行的重要職能。還有一些公共設施、公共服務與主體的交往能力相關，如主體能力發(fā)展的設施與服務(教育、科技)，也決定“大社會”運行質量。有些交往設施與服務適宜或只能由政府提供。即便有些設施和服務不是嚴格經(jīng)濟學意義上的公共產(chǎn)品，比如教育、醫(yī)療、交通等設施，從技術上講，可以由私人提供，但基于對“大社會”發(fā)展的極端重要性，出于保障每個人都能公平利用的角度，一些基礎性設施和服務也應當由公共稅收支付，政府無償或低價格方式提供。當代中國提出基本公共服務均等化正是基于對政府保障和促進社會公共設施的邏輯。

(三)提供社會所需要的公共信息

信息供給是各類社會主體擬定或調整預期、實現(xiàn)交往耦合的重要條件。政府在提供類型化的、大宗的供需和跨地域供需對接的信息有優(yōu)勢。其一，政府的全覆蓋的組織機構有能力收集這種信息。其二，對于復雜的供需信息政府集中提供可以降低供給的社會成本。其三，政府可以建立專業(yè)化隊伍，運用技術、語言優(yōu)勢提高信息及其分析的準確性。這一點在交往全球化背景下，有特別重大的意義。當然，社會主體交往所需要的信息不可能由政府完全提供，在小范圍交往的層面，政府采集信息的難度和成本與主體自主采集相當，也沒有必要讓政府承擔。政府在履行信息職能關鍵在于提供信息的公平性和準確性。公平性是要確保公共信息的可及性；準確性要求采集基礎數(shù)據(jù)準確性，以及在此基礎上進行的以引導社會主體設定正確預期為方向的信息再加工的準確性，方便主體使用，促進個體和組織決策的科學化。社會供需根本上受需求影響，但有時還受到社會環(huán)境的影響，比如突發(fā)性事件、科技發(fā)展導致的消費結構和方式變化，國家戰(zhàn)略或地方、社區(qū)發(fā)展的某種轉型等都會促進或抑制短期需求，這時發(fā)生的即時性事件信息對及時調整預期，配置資源發(fā)揮著非常關鍵的作用。所以，發(fā)展新聞事業(yè)也是政府信息職能的重要組成部分?？傊按笊鐣敝械恼畔⒙毮軕敻淖?yōu)檎皖I導人決策服務的思維，應當以社會公眾為服務對象，突出為社會主體有效設定和調整預期提供條件。

(四)培育意識形態(tài)共識

(五)對“大社會”運行機制進行必要干預

①波普爾在《開放社會及其敵人》一書用到“開放社會”概念，但沒有作正面界定。黑格爾的“市民社會”是與人、國家對應的概念，工商組織也屬市民社會的范疇，但其非國家權力安排與我們講的非職責安排有類似的意味。

⑨[英]戈特弗里德·迪雅茲：《哈耶克論法治》，鄧正來譯，載鄧正來《哈耶克法律哲學》，復旦大學出版社，2009年，第250頁。

〔責任編輯：畢素華〕

*本文系國家社科基金一般項目“推進區(qū)域基本公共服務均等化策略研究”(項目號：11BZZ040)的階段性成果。

方宏偉，南京理工大學博士研究生，江蘇省行政學院公共管理教研部副教授，1920874407@qq.com。南京，210009；譚世貴，浙江工商大學教授、博士生導師。浙江杭州，310018