政府與社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)的互構(gòu)性承認(rèn)*
——以北京市社會工作機(jī)構(gòu)發(fā)展為例

2015-06-24 14:26:16李曉慧

學(xué)海 2015年3期

李曉慧

李曉慧

在創(chuàng)新社會治理、加強(qiáng)社會服務(wù)的過程中，政府和社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)的互動有重要的作用。結(jié)合霍耐特的承認(rèn)理論與北京市社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)的發(fā)展現(xiàn)狀，本文認(rèn)為，政府與社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)的互動過程是一種互構(gòu)性承認(rèn)——承認(rèn)是互動的狀態(tài)和結(jié)果，互構(gòu)則是實現(xiàn)承認(rèn)的方式。在中國社會工作發(fā)展的嵌入性發(fā)展和互構(gòu)性演化的宏觀結(jié)構(gòu)背景下，這種互構(gòu)性承認(rèn)具有如下特征：政府主導(dǎo)下社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)逐漸走向自主性；互構(gòu)性承認(rèn)是在平和狀態(tài)下進(jìn)行的；互構(gòu)性承認(rèn)使社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)實現(xiàn)了由依賴政府讓渡空間到在接受政府讓渡空間的同時也適當(dāng)拓展空間的演變；互構(gòu)性承認(rèn)具有階段性、結(jié)構(gòu)性；互構(gòu)性承認(rèn)是一種發(fā)展過程。

政府社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu) 承認(rèn) 互構(gòu)性承認(rèn)

隨著社會轉(zhuǎn)型的加速和全面深化改革的推進(jìn)，政府越來越重視社會工作、社會組織的建設(shè)和發(fā)展。2006年中共中央十六屆六中全會通過了《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，做出建設(shè)和諧社會的重大戰(zhàn)略決策，提出了建設(shè)社會工作人才隊伍，完善公共服務(wù)和社會管理，促進(jìn)和諧社會建設(shè)的任務(wù)。之后，黨和政府相關(guān)部門出臺了一系列政策推動社會工作的發(fā)展。在此背景下，北京市的社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)也有了一定發(fā)展。至今，北京市的社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)總數(shù)達(dá)到106家，全面覆蓋北京市16個區(qū)縣。那么，北京市的社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)的發(fā)展反映了怎樣的發(fā)展邏輯？它與政府的互動關(guān)系是怎樣的？研究這一問題對認(rèn)識我國社會工作的發(fā)展規(guī)律有一定的價值。本文從互構(gòu)和承認(rèn)的角度，對之作一簡要分析。

基本的理論視角

本文研究的是政府與作為社會組織的社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)的互動關(guān)系，它涉及到政府與社會工作的關(guān)系、政府與社會組織的關(guān)系。對此，國內(nèi)學(xué)者做過很多研究，并有過一些基本的概括。比較流行的是認(rèn)為當(dāng)前我國政府與社會組織的關(guān)系是國家法團(tuán)主義的①，社會組織在很大程度上承擔(dān)著讓渡功能，并在此過程中拓展自己的活動空間②，中國的社會工作呈現(xiàn)“嵌入性發(fā)展”的基本模式③④。這些研究對概括和理解我國政府與社會工作的關(guān)系提供了基本的框架，但是這些研究沒有更深入地分析社會工作機(jī)構(gòu)與政府在合作的過程中是怎樣互動的。本文認(rèn)為，承認(rèn)理論和互構(gòu)是可以對此進(jìn)行解釋的理論視角。這一研究涉及到承認(rèn)理論、互構(gòu)理論、政府與社會的關(guān)系問題，下面我們稍作回顧。

1.承認(rèn)理論

現(xiàn)代承認(rèn)理論興起于政治哲學(xué)領(lǐng)域。法蘭克福學(xué)派的代表人物霍耐特通過吸納黑格爾的“承認(rèn)”理論、哈貝馬斯的社會交往理論、米德的社會心理學(xué)、泰勒的承認(rèn)的政治學(xué)以及其他學(xué)者的成果提出其承認(rèn)理論。霍耐特認(rèn)為，“承認(rèn)”是指互動的主體(個體之間、共同體之間以及個體與共同體之間)都作為獨立、平等和特殊的個體或者共同體被彼此認(rèn)可、認(rèn)同或接受⑤。獲得承認(rèn)并非凌駕于其他主體之上，是為了改變非正義的被蔑視的處境。因此，承認(rèn)關(guān)系中實際隱含了主體間互惠的要求?；裟吞乜偨Y(jié)出三種形式的主體間相互承認(rèn)的形式，分別對應(yīng)的是愛、法律和團(tuán)結(jié)⑥。這三種承認(rèn)形式相繼提供了基本的自信、自尊和自重，致使個體或者共同體無條件地將自己看作是獨立的存在，并認(rèn)同其自身在社會化過程中的目標(biāo)和理想?；裟吞氐某姓J(rèn)理論，既是人類解放的規(guī)范思想，也是現(xiàn)代性批判的基本坐標(biāo)。同時，它也是我們思考和了解如今社會不同個體、共同體之間相互關(guān)系的一種理論參照。

承認(rèn)理論的提出產(chǎn)生了廣泛的影響，我國對承認(rèn)理論的研究和運(yùn)用覆蓋了哲學(xué)、社會學(xué)和社會工作等諸多領(lǐng)域。王鳳才從哲學(xué)發(fā)展歷程的角度研究霍耐特的承認(rèn)理論對黑格爾承認(rèn)學(xué)說的重構(gòu)，并重點指出其借由米德將其引入社會規(guī)范領(lǐng)域⑦。王小章關(guān)于農(nóng)民工公民權(quán)的社會學(xué)研究從承認(rèn)的角度分析了農(nóng)民工在公共領(lǐng)域的“身份——政治”的問題⑧。在社會工作領(lǐng)域，王思斌認(rèn)為社會工作的發(fā)展實則就是社會工作獲得社會承認(rèn)和自我承認(rèn)的過程⑨。王思斌認(rèn)為，社會工作恢復(fù)重建以來，其發(fā)展基本上呈“政府主導(dǎo)下專業(yè)自主嵌入”的狀態(tài)，隨著改革的深入和社會轉(zhuǎn)型的加深，新的社會管理格局逐步形成，社會工作將走向政府-專業(yè)合作下的深度嵌入⑩。他對政府與社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)的承認(rèn)關(guān)系進(jìn)行研究并探討了社會工作獲得合法性的機(jī)制。

2.互構(gòu)：作為一種主體間互動的機(jī)制

3.政府與非營利組織的互相依賴

本文力圖將互構(gòu)和承認(rèn)的角度結(jié)合起來，從政府與社會工作機(jī)構(gòu)關(guān)系的發(fā)展過程中理解二者關(guān)系的變化，并給出理論歸納和解釋。結(jié)合已有研究成果，本文提出“互構(gòu)性承認(rèn)”的概念。它指的是在政府推進(jìn)改革和社會工作機(jī)構(gòu)謀求自身發(fā)展的過程中，雙方互相合作，而合作的積極效果建構(gòu)著雙方關(guān)系和相互承認(rèn)。下面我們用北京市社會工作機(jī)構(gòu)發(fā)展的案例對此作出說明。

北京市政府與社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)的合作及互構(gòu)性承認(rèn)

1.扎根現(xiàn)實：北京市政府與社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)的互構(gòu)性承認(rèn)

社會工作的興起和發(fā)展以十六屆三中全會的召開和政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)榇蟊尘?，北京市社會工作服?wù)機(jī)構(gòu)也是在政府逐步讓渡其社會服務(wù)的“增量”部分的態(tài)勢下興起和發(fā)展的。政府的立場是：在很長一段時間內(nèi)我國的社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)還將處于發(fā)育不良的狀態(tài)，政府是社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)的培育者。政府剛性的社會工作方法解決不了個性化需求，于是政府就將“做不了”和“做不好”的職能讓渡給社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)，政府與社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)的合作關(guān)系就此建立。同時，由于社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)是專業(yè)的社會工作服務(wù)提供者，其自身也有專業(yè)化、職業(yè)化的發(fā)展需求，政府的職能讓渡是社會工作機(jī)構(gòu)發(fā)展的契機(jī)，但也為社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)的發(fā)展帶來了挑戰(zhàn)，社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)需要通過自己提供的專業(yè)服務(wù)獲取政府的認(rèn)可并維持機(jī)構(gòu)的發(fā)展，這就是政府與社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)互構(gòu)性承認(rèn)的原初的立場和動機(jī)。

北京市目前的狀況是在北京市，政府和社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)的合作之間的關(guān)系是一種雙向的多媒介之間的互動，政府提供政策、資金、崗位和項目支持，社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)則負(fù)責(zé)提供專業(yè)服務(wù)(如圖1)。以有機(jī)銜接的政府工作與社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)專業(yè)社會服務(wù)的街道社會工作者為例，他們需要了解街道內(nèi)部的職能關(guān)系并將自己的專業(yè)與之相結(jié)合，才能更好地融入到職能體系內(nèi)開展社會工作服務(wù)。街道社會工作者的服務(wù)過程是其嵌入政府職能部門所讓渡的空間開展服務(wù)的過程，為了達(dá)到更多的促進(jìn)融合，政府和社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)都應(yīng)該對社會工作者進(jìn)行相關(guān)的專業(yè)培訓(xùn)和政府架構(gòu)的知識培訓(xùn)，以推動社會服務(wù)的開展并保障其服務(wù)質(zhì)量，雙方彼此的這種雙向的了解和溝通是合作達(dá)成彼此認(rèn)可或者并實現(xiàn)承認(rèn)的必由之路。

圖1 政府與社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)的互動

綜觀北京市社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)的發(fā)展歷程政府與社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)的關(guān)系演變歷程，政府對社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)的支持力度在逐漸加大，這從社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)的數(shù)量上的增長可以看出這首先體現(xiàn)為社會工作機(jī)構(gòu)在數(shù)量上的增長，但是由于不同區(qū)縣的政府支持力度不同，即使是同在北京市但由于北京市各區(qū)縣政府的支持力度不同，社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)的發(fā)展水平存在差異。主要表現(xiàn)在機(jī)構(gòu)提供專業(yè)服務(wù)以及進(jìn)行資源整合利用等方面的能力上。據(jù)調(diào)查，2013年西城區(qū)社會工作者的年薪是6萬元，海淀區(qū)是4萬元；當(dāng)海淀區(qū)的社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展還在依賴購買項目和崗位、定點派駐社工開展社會工作服務(wù)而日益陷入行政化和邊緣化時，西城區(qū)的社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)則由于具有穩(wěn)定的社會建設(shè)專項資金的支持，它們開展的社會工作項目和服務(wù)就已經(jīng)脫離了行政工作，開始了更近一步的專業(yè)化發(fā)展。

因此，基于北京市政府與社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)的合作現(xiàn)狀，本文認(rèn)為政府和社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)的互構(gòu)性承認(rèn)的涵義是：政府和社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)力求實現(xiàn)的是雙方都作為平等主體的互相認(rèn)同和接受的一種狀態(tài)，即承認(rèn)?！盎?gòu)”表達(dá)的是實現(xiàn)“承認(rèn)”的方式或路徑。同時，政府與社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)的這種承認(rèn)的互構(gòu)發(fā)展建立在前一階段的承認(rèn)之上，即承認(rèn)的實現(xiàn)是一個有步驟的、長期的、處于持續(xù)演變中的互構(gòu)過程。互構(gòu)在本質(zhì)上是一種以基本的承認(rèn)為基礎(chǔ)的合作，沒有最基本的承認(rèn)就不可能有合作；但這種合作又是試探性、探索性的，成功的合作可能增強(qiáng)相互信任或承認(rèn)。所以，承認(rèn)是在持續(xù)的、可能有所不同的各種合作甚至討價還價中發(fā)展的，在持續(xù)的合作(包括討價還價)中，信任關(guān)系可能弱化，也可能走向更深度的承認(rèn)。這就是實際中的政府與社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)的互構(gòu)性承認(rèn)。

2.政府與社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)互構(gòu)性承認(rèn)的特點

目前，北京市社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)主有四種發(fā)展模式：(1)高校老師開辦社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)的模式；(2)社會建設(shè)專項資金支持、社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)有明確方向的西城模式；(3)“NGO+社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)”的模式；(4)以強(qiáng)大的政府支持為依托，機(jī)構(gòu)發(fā)展的重點放在內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新和完善的模式。結(jié)合北京市社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)之間存在的差異和這四種模式所體現(xiàn)的社會工作發(fā)展理念，可以得出互構(gòu)性承認(rèn)的以下特點：

政府與社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)的互構(gòu)性承認(rèn)是平和狀態(tài)下的承認(rèn)。政府由于自身提供社會服務(wù)能力的限制，主動讓渡部分職能為社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)的發(fā)展提供了制度空間，社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)在政府支持的基礎(chǔ)上確定服務(wù)方向并提供專業(yè)服務(wù)，這是一種妥協(xié)。政府的讓渡空間和服務(wù)機(jī)構(gòu)的妥協(xié)使互構(gòu)性承認(rèn)的過程比較溫和。

在互構(gòu)性承認(rèn)的過程中，社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)由依賴政府讓渡空間發(fā)展為在接受政府讓渡空間的同時也適時地拓展空間。在推動社會管理創(chuàng)新時期，社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)介入社會服務(wù)領(lǐng)域基本上是政府讓渡的，這是互構(gòu)性承認(rèn)的初級階段，目前北京市大部分社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)的發(fā)展就處于這種初級階段。隨著進(jìn)一步發(fā)展，社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)的專業(yè)服務(wù)能力使得政府開始期望社工機(jī)構(gòu)能夠通過發(fā)揮自身的優(yōu)勢來進(jìn)行創(chuàng)新式的服務(wù)，這是機(jī)構(gòu)主動拓展空間的過程，西城區(qū)的機(jī)構(gòu)發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入此階段。然而由于社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)不能完全擺脫對政府提供的制度空間的依賴，就出現(xiàn)了接受政府讓渡服務(wù)與拓展服務(wù)并存。

互構(gòu)性承認(rèn)是一種發(fā)展的過程，這種發(fā)展不止是二者的關(guān)系在階段上的演進(jìn)，還能夠推動機(jī)構(gòu)的發(fā)展，使得政府主導(dǎo)下的社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)逐漸走向自主性。北京市社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)的區(qū)際差異也包括機(jī)構(gòu)專業(yè)發(fā)展自主性程度的差異，政府增加支持力度會讓社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)在發(fā)展的過程中逐漸擺脫政府束縛、脫離行政化，最終推動專業(yè)社會工作的發(fā)展。

3.北京市政府與社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)之間的承認(rèn)：從工具性依賴到協(xié)同性承認(rèn)

現(xiàn)階段北京市政府與社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)的互構(gòu)性承認(rèn)正處于由“政府和社會工作基于工具理性的互相依賴”到“政府主導(dǎo)社會管理創(chuàng)新，社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)協(xié)同配合”階段的過渡期，政府的職能從管理型向服務(wù)-管理型轉(zhuǎn)變，社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)自身的專業(yè)性也有一定的提升。

在政府主導(dǎo)之外，北京市部分城區(qū)的社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)也開始探索多渠道的資金和項目來源，如向基金會和企業(yè)尋求社會支持；一些機(jī)構(gòu)由于其自身專業(yè)能力、內(nèi)部管理能力的建設(shè)，已經(jīng)得到了政府的認(rèn)可并具有選擇項目的優(yōu)先權(quán)及項目開展的主動性。這些都是政府和社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)在承認(rèn)過程中互相建構(gòu)、型塑的表現(xiàn)。在這個過程中，由于社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)承擔(dān)了部分政府“做不了”和“做不好”的職能，而且利用社會工作的專業(yè)方法將其保質(zhì)保量地完成，推動了政府自身職能轉(zhuǎn)變的有序進(jìn)行；社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)的專業(yè)性也在政府的項目支持下得到了鍛煉和提升。這種雙向的互動從根本上推動了互構(gòu)性承認(rèn)的發(fā)展進(jìn)程，既有共時性的狀態(tài)呈現(xiàn)，又有歷時性的動態(tài)跟蹤。

政府與社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)互構(gòu)性承認(rèn)的過程機(jī)制

首先，政府與社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)的互構(gòu)性承認(rèn)涵蓋于我國社會工作的互構(gòu)性演化和嵌入性發(fā)展中，這是不容忽視的結(jié)構(gòu)性宏觀背景。在北京，這種互構(gòu)性承認(rèn)始于2009年第一家社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)。借鑒王思斌對“結(jié)構(gòu)性嵌入”的定義，這種互構(gòu)可以稱為“結(jié)構(gòu)性互構(gòu)”，即二者的互構(gòu)所交織的網(wǎng)絡(luò)被置于我國社會建設(shè)、社會工作發(fā)展以及與之相關(guān)的社會文化環(huán)境和價值規(guī)范的結(jié)構(gòu)之中。

其次，互構(gòu)性承認(rèn)呈現(xiàn)螺旋演化的狀態(tài)，這是其過程的內(nèi)在機(jī)制和邏輯。一方面，政府的政策實踐既立足于其對自身需求達(dá)成的期待，又要以社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)彼時的發(fā)展現(xiàn)狀為基準(zhǔn)，因此政府出臺相關(guān)政策或措施來推動社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)的發(fā)展，推進(jìn)互構(gòu)性承認(rèn)；另一方面，社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)致力于其內(nèi)部建設(shè)并改善與政府的關(guān)系。這也是綜合機(jī)構(gòu)發(fā)展需求和其自身對政府目前態(tài)度和政策支持力度的評估而產(chǎn)生的一種理性的響應(yīng)或反饋，社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)的這種實踐策略和方式也能夠推動機(jī)構(gòu)的專業(yè)化發(fā)展及其與政府之間的承認(rèn)。不過，政府和社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)對這兩個因素測評的基點不同，所以在時間點和回應(yīng)力度上都會有差異，這也就導(dǎo)致二者承認(rèn)發(fā)展的過程是多元因素影響下的曲線，總體的態(tài)勢是螺旋上升。這種曲線狀螺旋上升不僅體現(xiàn)在某一固定階段，在階段之間的演進(jìn)中也有所體現(xiàn)。

結(jié) 語

隨著政府購買社會服務(wù)力度的進(jìn)一步加強(qiáng)，北京市社會服務(wù)機(jī)構(gòu)也在發(fā)展，2014年北京市各級政府購買社會公共服務(wù)項目500個，這昭示著政府與社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)關(guān)系的發(fā)展正在進(jìn)入一個新的階段。處于演變中的二者的關(guān)系為互構(gòu)性承認(rèn)的后續(xù)研究提供了實證資源。本文對政府與社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)的互構(gòu)性承認(rèn)的研究認(rèn)為政府和社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)作為社會工作發(fā)展場域內(nèi)的兩個行動主體，其關(guān)系是持續(xù)演變的動態(tài)過程，也就是本文所提出的“互構(gòu)性承認(rèn)”的概念內(nèi)涵。政府與社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)的互構(gòu)性承認(rèn)既是中國社會工作嵌入性發(fā)展和互構(gòu)性演化的結(jié)果，也成為其發(fā)展演化的重要因子。