公權(quán)力異化與應(yīng)對(duì)：職務(wù)犯罪預(yù)防的三維解構(gòu)

□陳鵬

公權(quán)力異化與應(yīng)對(duì)：職務(wù)犯罪預(yù)防的三維解構(gòu)

□陳鵬

十八屆四中全會(huì)吹響了全面推進(jìn)依法治國(guó)的號(hào)角，而以公權(quán)力異化為首要特征的職務(wù)犯罪已然成為法治國(guó)家道路上的“攔路虎”。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，預(yù)防職務(wù)犯罪任重道遠(yuǎn)。

職務(wù)犯罪預(yù)防的研究概述

“預(yù)防犯罪比懲罰犯罪更高明，這是一切優(yōu)秀立法者的主要目的?！甭殑?wù)犯罪的預(yù)防并不是一個(gè)新鮮的話題，唐代法學(xué)巨著《唐律疏議》中就提出了“懲其未犯，防其未然”的預(yù)防思路。目前學(xué)界關(guān)于職務(wù)犯罪產(chǎn)生的原因主要有以下觀點(diǎn)：一、尋租理論。指職務(wù)犯罪系公職人員出于私利，通過(guò)手中權(quán)力進(jìn)行的一種非生產(chǎn)性的盈利活動(dòng)。該理論認(rèn)為如果政府過(guò)多運(yùn)用公權(quán)力參與到市場(chǎng)的運(yùn)行當(dāng)中去，就會(huì)為個(gè)別官員創(chuàng)造了尋租便利，官員在逐利本性的驅(qū)使下會(huì)利用手中的權(quán)力來(lái)尋求經(jīng)濟(jì)上的利益。二、權(quán)力原罪論。該觀點(diǎn)認(rèn)為在一定條件下，權(quán)力本身就是產(chǎn)生職務(wù)犯罪的主要原因。西方先哲孟德斯鳩曾論述道：“擁有權(quán)力的人容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不變的經(jīng)驗(yàn)?！钡玫綑?quán)力的人，會(huì)面對(duì)那種登上權(quán)力高峰的誘惑，稍有不慎，就會(huì)滑向職務(wù)犯罪的泥沼，難以自拔。三、外部環(huán)境論。該觀點(diǎn)認(rèn)為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的同時(shí)，也為權(quán)力腐敗和權(quán)力濫用帶來(lái)了利益空間。同時(shí)外部環(huán)境中相應(yīng)的監(jiān)管體系沒有跟上，內(nèi)部的制約機(jī)制沒有筑牢，進(jìn)而使得職務(wù)犯罪控制難度加大。四、官德缺失論。從倫理的角度解析職務(wù)犯罪產(chǎn)生的原因，認(rèn)為當(dāng)前一些地方官場(chǎng)風(fēng)氣不正、價(jià)值觀念缺失、道德約束無(wú)力等情況導(dǎo)致了職務(wù)犯罪的滋生。

上述理論從不同的視角為查找職務(wù)犯罪的根源提供了理論范式。筆者更傾向于將職務(wù)犯罪產(chǎn)生的原因歸于公權(quán)力的異化。所謂公權(quán)力異化，是指部分公職人員將手中掌握的權(quán)力視為一種可以利用的私有資源，并用其參與社會(huì)利益的分配，抑或是經(jīng)不起誘惑而被權(quán)力所奴役。公權(quán)力作為一種社會(huì)性權(quán)力，是一個(gè)國(guó)家維系社會(huì)有序運(yùn)行的基礎(chǔ)。但公權(quán)力一方面既與社會(huì)整體性利益相關(guān)聯(lián)，另一方面還跟掌權(quán)者的切身利益相關(guān)，二者之間的沖突是難以避免的。同時(shí)，“逐利性”作為人類的天性之一，對(duì)行為人采取何種行動(dòng)起到了決定性作用，國(guó)家公職人員也不例外，一旦公權(quán)力自身的沖突與人性中的“逐利性”相結(jié)合，公權(quán)力將背離原有的價(jià)值目標(biāo)和運(yùn)行軌道，也就產(chǎn)生了公權(quán)力異化。因此，職務(wù)犯罪預(yù)防的根本還在于如何有效解決公權(quán)力的異化，使其透明化、規(guī)范化、穩(wěn)定化、效率化。

職務(wù)犯罪生成的三維解析

“冰凍三尺非一日之寒”，根除職務(wù)犯罪“路漫漫其修遠(yuǎn)兮”，不能因揪出幾只“大老虎”或者拍死幾只“小蒼蠅”就止步不前。要想有效預(yù)防職務(wù)犯罪，必須深入剖析當(dāng)前我國(guó)公權(quán)力異化的生成原因：

圖/劉鑫毅

一、宏觀層面，政府越位為公權(quán)力異化埋下隱患。當(dāng)前過(guò)多過(guò)泛的行政審批，成了一些部門越權(quán)干涉市場(chǎng)，部分公職人員謀取私利的絕佳工具。要盡量減少審批，有些減不掉的，就要改善審批的過(guò)程，讓審批透明，讓審批受到監(jiān)督。

二、中觀層面，約束乏力為公權(quán)力異化大開空門。由于我國(guó)在改革開放初期那一特定的歷史背景下采用投資驅(qū)動(dòng)型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，間接決定了我國(guó)政府在針對(duì)公權(quán)力運(yùn)作方面所做的規(guī)制較為靈活。在一些缺乏剛性制度約束的環(huán)境中，公職人員濫用、亂用公權(quán)力的機(jī)會(huì)成本被大大降低，進(jìn)而衍生出職務(wù)犯罪的罪惡之果。檢察機(jī)關(guān)作為預(yù)防職務(wù)犯罪的重要機(jī)構(gòu)，在內(nèi)部考評(píng)方面也存在問題。許多檢察干警認(rèn)為預(yù)防職務(wù)犯罪是“軟任務(wù)”，成功偵破和查處案件才是“硬指標(biāo)”，在衡量檢察機(jī)關(guān)工作業(yè)績(jī)的時(shí)候更加偏向辦案數(shù)量等硬性指標(biāo)，忽視了職務(wù)犯罪預(yù)防工作的開展，進(jìn)而加劇“重打擊、輕預(yù)防”的局面，使得職務(wù)犯罪的預(yù)防成效不盡如人意。

三、微觀層面，逐利本性為公權(quán)力異化創(chuàng)造不絕動(dòng)力。有人認(rèn)為，掌握公權(quán)力的部分官員之所以會(huì)滑向職務(wù)犯罪的深淵，是因?yàn)槠鋯适Я藦恼某踔?，是官德缺失的一種體現(xiàn)。但這種觀點(diǎn)忽視了其官德缺失背后的根本性原因——人的逐利本性。權(quán)力自身帶有一種難以言喻的“侵蝕力”，因?yàn)樵谑袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)的體制下，權(quán)力就等同于一種超價(jià)值的“硬通貨”。馬克思曾在其著名的《1844年經(jīng)濟(jì)學(xué)哲學(xué)手稿》中向我們闡述了勞動(dòng)異化的具體理論，比對(duì)到權(quán)力的異化，二者之間在某種程度上是高度一致的。一個(gè)手握公權(quán)力的公職人員，從其掌權(quán)的那一天起，就無(wú)時(shí)無(wú)刻在面對(duì)著來(lái)自各個(gè)方面的權(quán)力侵蝕。一旦追逐利益最大化的本性壓過(guò)了法律與道德的底線，那么權(quán)力必將異化。

預(yù)防職務(wù)犯罪的破局之道

當(dāng)前要想預(yù)防職務(wù)犯罪，遏制公權(quán)力異化，就要努力達(dá)成不易犯、不能犯、不欲犯的三層目標(biāo)：

一、扎實(shí)推進(jìn)大部制改革，通過(guò)機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)來(lái)助推“削權(quán)改革”，使其不易犯。要想有效防止公權(quán)力異化，關(guān)鍵前提就是要深化以行政審批制度改革為主的“削權(quán)改革”，將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的“籠子”中。然而在權(quán)力削減的過(guò)程中，卻難以突破“削弱——增加——再削弱——再增加”的這一權(quán)力自我膨脹的帕金森定律。因此，推進(jìn)大部門體制改革作為保障審批改革的手段顯得尤為重要。政府部門的機(jī)構(gòu)繁多、多頭管理、權(quán)責(zé)不明等問題一直備受詬病，而大部制就是促進(jìn)我國(guó)政府加快建成權(quán)責(zé)分明、運(yùn)行順暢、分工合理的職能機(jī)構(gòu)體系所進(jìn)行的一次深水區(qū)作業(yè)。通過(guò)大部門體制改革，有效精簡(jiǎn)職能機(jī)構(gòu)，合理分流人員，落實(shí)權(quán)責(zé)分明，進(jìn)一步提高政府機(jī)構(gòu)的辦事效率、激發(fā)公職人員的責(zé)任心、降低公權(quán)力異化的風(fēng)險(xiǎn)。具體做法可以分兩步走：第一步是黨政聯(lián)動(dòng)、權(quán)責(zé)厘清、提高效率。要想順利推進(jìn)大部門體制改革，既要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，也要各級(jí)政府的通力配合。要妥善處理好黨政權(quán)力的對(duì)接問題，消除權(quán)力沖突，更好地厘清權(quán)責(zé)。同時(shí)要避免陷入教條主義，機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)不是越少越好，應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況具體調(diào)控，限制權(quán)力、防止公權(quán)力異化的同時(shí)，更要使得權(quán)力用到刀刃上。第二步是建章立制、強(qiáng)化監(jiān)督、鞏固成果。抑制部門利益、防止權(quán)力濫用是大部制改革的應(yīng)有之義，通過(guò)建章立制來(lái)防止政府機(jī)構(gòu)的隨意擴(kuò)張、權(quán)力外延的任意擴(kuò)大，更是當(dāng)前建設(shè)法治政府、法治國(guó)家的重要舉措。應(yīng)該通過(guò)相關(guān)立法與制度完善，將政府機(jī)構(gòu)的組成、人員的分工、職能的劃定通過(guò)制度的形式固定下來(lái)，以此來(lái)鞏固改革的成果，為進(jìn)一步推進(jìn)行政審批制度改革打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

二、深化行政審批制度改革，將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，使其不能犯。黨的十八大召開后，新一屆政府高調(diào)反腐，中央巡視組數(shù)輪巡視，從電力、煤炭到交通運(yùn)輸，從教育、醫(yī)療再到證券、金融領(lǐng)域都有落馬的高官，而這些落馬的“老虎”們無(wú)不手握重要的審批權(quán)。正因?yàn)槲覈?guó)至今沒有完善的法律對(duì)政府部門設(shè)置事前審批進(jìn)行嚴(yán)格的核準(zhǔn)、審查，造成一些權(quán)力部門尋租猖獗，頻頻“越權(quán)”干涉市場(chǎng)。沒有完善的體制保障和法律制度，加上權(quán)力的“魅惑”，官員們很難不滑向欲望的深淵。政府職能的履行必須依靠法律，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)是法治經(jīng)濟(jì)，轉(zhuǎn)變政府職能本身就是建設(shè)法治政府的要求。各部門、各級(jí)政府在履行職能時(shí)，從內(nèi)容到形式、行為到程序、決策到執(zhí)行都要合乎法律的要求，權(quán)力只能在法律和制度的框架內(nèi)運(yùn)行。規(guī)范行政許可的設(shè)定條件，能最大限度地減少行政審批事項(xiàng)。迄今為止，行政許可法在設(shè)立和實(shí)施的過(guò)程中還存在漏洞，這些漏洞為部門尋租、設(shè)租提供了條件，削弱了行政審批制度改革的成效。要深化行政審批制度改革，需要進(jìn)一步完善行政許可法，為改革的深入進(jìn)行提供法制保障，并從根本上遏制權(quán)力濫用、私用的可能性，降低職務(wù)犯罪的發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)。

三、增加職務(wù)犯罪機(jī)會(huì)成本，從源頭上遏止犯罪沖動(dòng)，使其不欲犯。絕大多數(shù)公職人員在逾越法律邊界之前，都會(huì)通過(guò)理性思維對(duì)自身行為造成的后果與收益進(jìn)行衡量和比較，在違法風(fēng)險(xiǎn)低、成本小、收益大的時(shí)候，職務(wù)犯罪發(fā)生的可能性就會(huì)大大增加。要想切實(shí)增加其犯罪成本，編織職務(wù)犯罪預(yù)防網(wǎng)，可從兩方面發(fā)力：一是適當(dāng)提高公職人員福利待遇，反向增加犯罪的機(jī)會(huì)成本。任何人在作出某項(xiàng)決定之前，都會(huì)有一個(gè)判斷、分析、對(duì)比、抉擇的過(guò)程，公職人員與其他高收入者之間的收入差距、親朋的教唆、經(jīng)濟(jì)條件的突然惡化、社會(huì)風(fēng)氣的不良導(dǎo)向、臨近退休等因素，均會(huì)改變公職人員對(duì)利益計(jì)算的公式，進(jìn)而使其產(chǎn)生職務(wù)犯罪的動(dòng)機(jī)。因此，適當(dāng)提高公職人員的福利待遇，如設(shè)立退休后的廉政保證金、提高公職人員的醫(yī)療保障等，可以反面提高職務(wù)犯罪的機(jī)會(huì)成本，進(jìn)而遏制犯罪沖動(dòng)。二是強(qiáng)化內(nèi)外監(jiān)督，讓職務(wù)犯罪無(wú)所遁形，正向增加職務(wù)犯罪難度。犯罪機(jī)會(huì)是犯罪行為產(chǎn)生的關(guān)鍵要素之一，公職人員在思想上產(chǎn)生犯罪動(dòng)機(jī)后，犯罪行為最終能夠?qū)嵤┩瓿蛇€取決于犯罪機(jī)會(huì)的多寡。職務(wù)犯罪的預(yù)防，不僅要極力消除犯罪的動(dòng)機(jī)，更要極力減少犯罪機(jī)會(huì)，不給犯罪分子可乘之機(jī)?！瓣?yáng)光是最好的防腐劑”，職務(wù)犯罪的預(yù)防除了依靠自查自糾，更要充分發(fā)揮人民群眾以及社會(huì)第三方組織的力量協(xié)同出力，搭建多方監(jiān)督、相互制約的權(quán)力限制機(jī)制，這樣才能取得更好的效果。

（作者單位：定安縣人民檢察院）