完善金融法治建設(shè)與政府金融規(guī)制改革——基于轉(zhuǎn)型時(shí)期的邏輯與經(jīng)濟(jì)學(xué)分析的視角

○陳經(jīng)偉

(中國(guó)社會(huì)科學(xué)院 金融研究所，北京 100028)

一、我們下一步金融改革重點(diǎn)在哪里

中國(guó)有句俗語:“沒有規(guī)矩，不成方圓”，它說的是人們要做成一件事就要按照一定的規(guī)則(規(guī)矩)來進(jìn)行，其中的規(guī)則是指人們一般認(rèn)可的行為標(biāo)準(zhǔn)、法則和習(xí)慣等。規(guī)則形成可以是人們生活或經(jīng)濟(jì)交往中逐漸產(chǎn)生，也可以是為了社會(huì)秩序需要和基于某種價(jià)值判斷由人為制定。

在實(shí)踐中，金融業(yè)的特殊性使得近百年來的金融規(guī)則以人為設(shè)計(jì)為主，并以法律、法規(guī)、條例、規(guī)章等正式金融規(guī)則形式表現(xiàn)，金融規(guī)則的制定和實(shí)施是世界各國(guó)共有的現(xiàn)象，且對(duì)金融業(yè)(特別是銀行業(yè))的規(guī)制在深度和廣度上都是其它行業(yè)所不及的。同時(shí)，金融業(yè)的復(fù)雜性和專業(yè)性，使得正式金融規(guī)則體系在法律層面難以全部完成(金融法律的不完備程度較高)，立法機(jī)構(gòu)留給政府各個(gè)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的“剩余立法權(quán)”也會(huì)更多些，因此，金融規(guī)則的公共規(guī)制一般由各國(guó)立法機(jī)構(gòu)和政府金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)等多個(gè)部門以多個(gè)層級(jí)的形式來共同實(shí)施，也就形成政府金融規(guī)制的一些基本內(nèi)容。

自20世紀(jì)80年代初以來，中國(guó)金融體系一共發(fā)生了四輪具有代表性的金融改革〔1〕，中國(guó)金融法治建設(shè)和政府金融規(guī)制行為始于1993年12月國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于金融體制改革的決定》及其后一系列金融法律和政府金融規(guī)制的實(shí)施，但是，中國(guó)金融體系經(jīng)歷了三十多年的改革后，仍然存在著諸多問題，如:資源配置效率依然低下、融資結(jié)構(gòu)扭曲、金融風(fēng)險(xiǎn)集中于銀行以及直接融資體系結(jié)構(gòu)失調(diào)等〔2〕。這也意味著，進(jìn)一步推進(jìn)中國(guó)金融改革以及如何推進(jìn)改革等問題，成為理論界一個(gè)很現(xiàn)實(shí)的命題。

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來看，啟動(dòng)各項(xiàng)金融改革往往是每次大金融危機(jī)之后的大規(guī)模調(diào)整，但改革的起點(diǎn)則是從改變正式金融規(guī)則(金融修法)為開始及金融監(jiān)管的不斷“完善”。典型事例如:次貸危機(jī)后美國(guó)于2008年3月公布《現(xiàn)代金融監(jiān)管架構(gòu)改革藍(lán)圖》和2009年6月發(fā)布《金融監(jiān)管改革的新基礎(chǔ):重建金融監(jiān)管》〔3〕，到2010年7月21日奧巴馬總統(tǒng)簽署《多德—弗蘭克華爾街改革與消費(fèi)者保護(hù)方案》，以及根據(jù)該法案授權(quán)相關(guān)監(jiān)管當(dāng)局所制定的243項(xiàng)實(shí)施細(xì)則(規(guī)則)，均屬金融體系運(yùn)行規(guī)則和監(jiān)管架構(gòu)等相關(guān)改革內(nèi)容。再如:次貸危機(jī)后，國(guó)際金融監(jiān)管規(guī)則(如巴塞爾協(xié)議Ⅲ)也進(jìn)行了一系列修改或調(diào)整，各國(guó)將巴塞爾協(xié)議轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)管法規(guī)后其內(nèi)容也不斷膨脹，并形成現(xiàn)在一套非常復(fù)雜的金融監(jiān)管規(guī)則體系〔4〕，其目標(biāo)表現(xiàn)為通過制定“更好”金融規(guī)則來提供“更好的監(jiān)管”。

十八屆四中全會(huì)提出“依法治國(guó)”基本方略的同時(shí)強(qiáng)調(diào)科學(xué)立法以及社會(huì)各方有序參與立法的途徑和方式的基本要求，2015年3月15日全國(guó)人大通過立法法修改〔5〕，為完善金融法治建設(shè)和推動(dòng)中國(guó)金融改革指明了方向。但從操作層面上講，政府金融規(guī)制改革將是中國(guó)金融下一步改革必要且配套內(nèi)容之一。這是因?yàn)?，中?guó)經(jīng)濟(jì)和金融正處于轉(zhuǎn)型過程中，法治建設(shè)是一個(gè)長(zhǎng)期的過程，法律規(guī)則體系的相對(duì)穩(wěn)定性和“不完備性”使得轉(zhuǎn)型時(shí)期正式金融規(guī)則的形成路徑往往是由中央政府及其各金融監(jiān)管部門主導(dǎo)〔6〕，這一方面說明了完善金融法治建設(shè)具體內(nèi)容主要體現(xiàn)在政府金融規(guī)則制定層面，另一方面也說明了轉(zhuǎn)型時(shí)期政府實(shí)施的金融規(guī)則效果，在很大程度上會(huì)影響整個(gè)社會(huì)的金融效率問題。

本文在嚴(yán)格區(qū)分金融規(guī)制和金融監(jiān)管概念〔7〕的基礎(chǔ)上，提出中國(guó)下一步金融改革重點(diǎn)和“突破點(diǎn)”在于政府金融規(guī)制領(lǐng)域之觀點(diǎn)，探討轉(zhuǎn)型時(shí)期政府金融規(guī)制的特點(diǎn)和邏輯;論述在法治不夠健全和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不夠發(fā)達(dá)的條件下，從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度對(duì)中國(guó)的“怎樣實(shí)施最優(yōu)金融規(guī)制”和“如何評(píng)價(jià)金融規(guī)制效果”以及中國(guó)政府金融規(guī)制的下一步改革與頂層設(shè)計(jì)等問題進(jìn)行初探。

二、政府金融規(guī)制相關(guān)理論評(píng)述與鏡鑒

在現(xiàn)實(shí)中的一個(gè)現(xiàn)象是:銀行業(yè)、證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)等金融中介機(jī)構(gòu)與其他行業(yè)的企業(yè)相比，法律或政府對(duì)其規(guī)制在深度和廣度上都是其它行業(yè)所不及的;政府金融規(guī)制主要是指政府及其金融監(jiān)管部門在法律授權(quán)范圍內(nèi)針對(duì)金融活動(dòng)而設(shè)計(jì)的規(guī)則體系，表現(xiàn)形式如金融法規(guī)、金融規(guī)章和規(guī)范性文件等，它涉及的內(nèi)容如金融準(zhǔn)入、業(yè)務(wù)范圍選擇、資本要求、利率形成機(jī)制、中央銀行的最后貸款人行動(dòng)、存款保險(xiǎn)制度、監(jiān)管組織安排、金融監(jiān)管行為和政府干預(yù)金融形式等實(shí)施細(xì)則;它實(shí)際上是既定金融制度(體制)的思想、原則和法律內(nèi)容等具體表現(xiàn)形式。

(一)金融規(guī)制的理論研究

從嚴(yán)格意義上講，針對(duì)金融規(guī)制內(nèi)容的研究并沒有形成一個(gè)嚴(yán)格且統(tǒng)一的理論體系，因此，本文借鑒規(guī)制經(jīng)濟(jì)理論的邏輯，主要從“為什么要規(guī)制”“規(guī)制過程是怎樣的”“怎樣實(shí)施最優(yōu)規(guī)制”和“如何評(píng)價(jià)規(guī)制效果”等方面對(duì)金融規(guī)制理論進(jìn)行梳理。

一是“為什么政府要對(duì)金融市場(chǎng)進(jìn)行規(guī)制”。它源于政府與市場(chǎng)之間關(guān)系以及“政府為什么要介入金融市場(chǎng)”的探討;對(duì)該問題的研究既是金融規(guī)制理論的邏輯起點(diǎn)，又是回答“怎樣實(shí)施最優(yōu)規(guī)制”的基礎(chǔ)。理論界對(duì)其解釋至少有三:1．從“市場(chǎng)失靈”角度。與針對(duì)一般產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)規(guī)制所研究的“自然壟斷性”內(nèi)容不同，政府實(shí)施金融規(guī)制是為了社會(huì)公眾利益而對(duì)市場(chǎng)過程不適合或低效率的一種反應(yīng)，是為糾正金融市場(chǎng)中的信息不對(duì)稱性、壟斷性、外部性、傳染性、公共物品性、脆弱性等所引起的市場(chǎng)失靈進(jìn)行制度安排。2．“法律的內(nèi)在不完備性”〔8〕。法律不完備的表現(xiàn)是，法律制定并不能完全反映后來發(fā)生的事件，而引入政府金融監(jiān)管以主動(dòng)式執(zhí)法可以改進(jìn)法律效果;此外，法律的不完備使得法律授予政府金融監(jiān)管部門執(zhí)法權(quán)的同時(shí)也給予一定“剩余”立法權(quán)。3．金融特質(zhì)的“金匠說”〔9〕。以金融機(jī)構(gòu)起源“金匠說”為起點(diǎn)，采用推測(cè)歷史方法，從商人與金匠的寄存金幣這一簡(jiǎn)單契約開始，分析金匠業(yè)的發(fā)展和演變過程中又充滿著矛盾的邏輯;從金匠業(yè)經(jīng)營(yíng)過程中的契約的法庭不完全可執(zhí)行性、產(chǎn)權(quán)界定模糊性，以及風(fēng)險(xiǎn)不對(duì)稱性的角度進(jìn)一步分析政府金融規(guī)制的必要性。但是，目前理論界對(duì)于政府實(shí)施金融規(guī)制的緣由、內(nèi)在機(jī)理等基本問題，并沒有形成一個(gè)共同認(rèn)識(shí)和全面合理的解釋。為此，美國(guó)金融家米什金(Mishkin)把它歸納為著名的“八大金融謎團(tuán)”之一。

二是“實(shí)施最優(yōu)金融規(guī)制”。針對(duì)該問題的研究?jī)?nèi)容主要是政府金融規(guī)制的“邊界”及其與政策性手段相關(guān)的具體內(nèi)容，主要包括:對(duì)金融機(jī)構(gòu)資本充足比率的規(guī)制、對(duì)金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的規(guī)制、金融業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入與退出的規(guī)制、金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)范圍的規(guī)制以及為了防止金融機(jī)構(gòu)過度競(jìng)爭(zhēng)制定的利率上、下限的限制等。其中，市場(chǎng)準(zhǔn)入主要圍繞著競(jìng)爭(zhēng)與壟斷問題進(jìn)行探討，即政府部門決定哪些機(jī)構(gòu)可以進(jìn)入或者不能進(jìn)入金融市場(chǎng);起源于美國(guó)1933年Q條例的資產(chǎn)及其它業(yè)務(wù)的規(guī)制，其目的是為了避免金融業(yè)的交叉感染和過度競(jìng)爭(zhēng);資本要求規(guī)制的目標(biāo)在于通過提高經(jīng)營(yíng)者的清償能力來預(yù)防金融機(jī)構(gòu)倒閉，這一領(lǐng)域研究的主要目標(biāo)是尋找最佳的資本/資產(chǎn)比率，提出質(zhì)疑和贊同該制度是結(jié)果;如何保護(hù)存款人、投資人、被保險(xiǎn)人等的利益是理論關(guān)注點(diǎn)，其中存款保險(xiǎn)制度〔10〕是一項(xiàng)重要的探討內(nèi)容。

實(shí)際上，針對(duì)以上金融規(guī)制內(nèi)容及其制度安排是否有效的探討，歸根結(jié)底是國(guó)家干預(yù)與自由市場(chǎng)關(guān)系以及政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中作用的既傳統(tǒng)又常新的基礎(chǔ)性課題。隨著博弈論、信息經(jīng)濟(jì)學(xué)和機(jī)制設(shè)計(jì)理論等前沿理論的發(fā)展和分析方法的運(yùn)用，理論界逐步放棄“政府是否該對(duì)金融進(jìn)行規(guī)制”命題的討論，在努力尋找政府最優(yōu)規(guī)制手段和方法的同時(shí)，更加注重于“如何最優(yōu)規(guī)制”的具有指導(dǎo)實(shí)踐意義的研究〔11〕。2014年的經(jīng)濟(jì)學(xué)諾貝爾獎(jiǎng)之所以授予法國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家讓·梯若爾(Jean Tirole)，主要原因是肯定他對(duì)規(guī)制經(jīng)濟(jì)理論貢獻(xiàn)和表彰他把理論實(shí)際應(yīng)用于政府金融規(guī)制領(lǐng)域。

三是“規(guī)制過程是怎樣的”。該問題主要圍繞著“公共利益論”還是“私人利益論”(俘獲理論)〔12〕展開探討。公共利益論的邏輯是，由于存在市場(chǎng)失靈，政府必須且有動(dòng)力和能力去克服市場(chǎng)失靈，其基本出發(fā)點(diǎn)是維護(hù)公共利益。該理論在20世紀(jì)一直占據(jù)主導(dǎo)地位。俘獲理論以實(shí)證范式為基礎(chǔ)，使用經(jīng)濟(jì)學(xué)標(biāo)準(zhǔn)的供求分析方法，將研究視角擴(kuò)展到規(guī)制的制定過程，對(duì)規(guī)制的目標(biāo)取向及規(guī)制的政治決策過程進(jìn)行了深入地分析，認(rèn)為利益集團(tuán)在公共政策和法規(guī)形成中發(fā)揮著重要的作用，規(guī)制的供給實(shí)際上是應(yīng)對(duì)產(chǎn)業(yè)自身的規(guī)制需要(立法者被產(chǎn)業(yè)俘獲)，或者是隨著時(shí)間的推移規(guī)制機(jī)構(gòu)逐漸被產(chǎn)業(yè)控制(規(guī)制者被產(chǎn)業(yè)俘獲)。因此，該理論的基本觀點(diǎn)是，規(guī)制的目標(biāo)不是為了公共利益，而是取悅于特殊的利益集團(tuán)。

四是“如何評(píng)價(jià)規(guī)制效果”。理論界主要從“法與金融”和“對(duì)各國(guó)金融當(dāng)局監(jiān)管治理”評(píng)價(jià)的角度進(jìn)行探討。其中，“法與金融”是20世紀(jì)70年代興起的法與經(jīng)濟(jì)學(xué)(Law and Economics)的延伸理論，它通過比較各國(guó)金融發(fā)展效果與其法律體系之間的關(guān)系，對(duì)金融效率問題進(jìn)行研究。對(duì)這一問題的研究源于美國(guó)哈佛大學(xué)、芝加哥大學(xué)的四位學(xué)者:La Porta、Lopez－de－Silanes、Shleifer和Vishny(簡(jiǎn)稱LLSV)于1998年所發(fā)表的著名文獻(xiàn):《法和金融》(Law and Finance);該研究的基本結(jié)論是:法律這一制度因素對(duì)金融有較大的影響，各國(guó)金融業(yè)的差異關(guān)鍵在于不同的法律制度安排，法律起源決定著金融發(fā)展。在LLSV基礎(chǔ)上，眾多學(xué)者分別從法和金融市場(chǎng)、法和金融中介、法和企業(yè)融資、法律起源和政府干預(yù)、法和金融體系、法律變革的路徑依賴與轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)國(guó)家的法律變革等方面對(duì)法和金融各種細(xì)分問題進(jìn)行深入和擴(kuò)展研究。

另外，自IMF和世界銀行于1999年合作推廣FSAP(即金融部門評(píng)估)規(guī)劃后，國(guó)內(nèi)外理論界以金融監(jiān)管當(dāng)局的治理是否符合該國(guó)一定時(shí)期內(nèi)的法律法規(guī)之要求為基本判斷標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)各國(guó)金融當(dāng)局進(jìn)行監(jiān)管治理評(píng)價(jià)研究和驗(yàn)證，同時(shí)還構(gòu)建了總體性評(píng)價(jià)和不同分維度評(píng)價(jià)的監(jiān)管治理評(píng)估框架。但缺憾的是，研究?jī)?nèi)容沒有對(duì)這些法律法規(guī)的內(nèi)在適應(yīng)性與制定過程是不是“好的”和符合效率性進(jìn)行評(píng)價(jià)。

(二)對(duì)研究中國(guó)政府金融規(guī)制問題的鏡鑒

現(xiàn)有金融規(guī)制理論一般是以比較成熟發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為研究背景并缺乏普遍適用性，但是，這些理論框架和思路對(duì)于研究中國(guó)金融規(guī)制問題至少有以下幾點(diǎn)鏡鑒:

第一，理論邏輯和方法借鑒。轉(zhuǎn)型時(shí)期中國(guó)金融規(guī)制理論框架同樣存在“為什么要規(guī)制”“規(guī)制過程是怎樣的”“怎樣實(shí)施最優(yōu)規(guī)制”和“如何評(píng)價(jià)規(guī)制效果”等基本邏輯和內(nèi)容;使用經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法來探討政府經(jīng)濟(jì)規(guī)制問題的一些思路，特別是針對(duì)“規(guī)制過程是怎樣的”和“怎樣進(jìn)行激勵(lì)性規(guī)制”等問題的邏輯分析方法對(duì)于轉(zhuǎn)型時(shí)期金融規(guī)制理論是可以借鑒的。

第二，注重金融特質(zhì)和金融制度起點(diǎn)。不但要從外部約束因素的角度來考慮金融規(guī)制與監(jiān)管策略的有效性，還要注重從金融中介機(jī)構(gòu)內(nèi)部的運(yùn)行本質(zhì)、特性和規(guī)則，以及金融體系內(nèi)部的激勵(lì)相容等方面來探索金融規(guī)制問題;尊重中國(guó)這一轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)中的金融本質(zhì)特殊性與其初始狀態(tài)的零起點(diǎn)及政府行為慣性影響，對(duì)于中國(guó)金融規(guī)制理論的研究也顯得極為必要。

第三，注重歷史和文化等因素和約束條件分析。在現(xiàn)實(shí)中，政府金融規(guī)則的制定和實(shí)施過程或多或少地受原有觀念影響，因此，歷史演變、文化觀念、政治體制、社會(huì)結(jié)構(gòu)等這些因素共同作用并決定著我國(guó)政府金融規(guī)制變革的路徑和實(shí)施的可能性〔13〕。

第四，注意金融規(guī)制制度演進(jìn)和過程的分析。金融規(guī)制制度將涉及到一國(guó)的法律制度，而一國(guó)的法律制度結(jié)構(gòu)和框架在一定時(shí)期內(nèi)是相對(duì)穩(wěn)定的，另外，金融規(guī)制制度變遷、演進(jìn)并非都是帕累托改進(jìn)，它有可能會(huì)損害一些利益集團(tuán)的既得利益而遇到很多阻礙，使得金融規(guī)制變革不能順利進(jìn)行。因此，比較貼近現(xiàn)實(shí)的研究分析要充分考慮既得利益集團(tuán)的阻力因素，采取逐漸過程手段，并注重前后秩序設(shè)計(jì)。

第五，注重“規(guī)則體系中的激勵(lì)問題”〔14〕。近三十年的激勵(lì)規(guī)制理論已經(jīng)將微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)理論中的非合作委托—代理理論、機(jī)制設(shè)計(jì)理論、博弈論和信息經(jīng)濟(jì)學(xué)等方法納入其分析框架，并側(cè)重于“怎樣規(guī)制”中“純技術(shù)”問題研究，包括:解決激勵(lì)性機(jī)制(規(guī)制合同)設(shè)計(jì)問題，以及防范由于規(guī)制者與被規(guī)制者之間的信息不對(duì)稱所引發(fā)的逆向選擇、道德風(fēng)險(xiǎn)、競(jìng)爭(zhēng)不足以及設(shè)租、尋租等，為我們研究“中國(guó)版”金融規(guī)制理論提供了思路和基礎(chǔ)。

三、中國(guó)政府金融規(guī)制演化與現(xiàn)狀的特征

(一)轉(zhuǎn)型時(shí)期政府金融規(guī)制的演化理論解釋〔15〕

從嚴(yán)格意義上講，轉(zhuǎn)型時(shí)期中國(guó)政府金融規(guī)制始于1993年12月的國(guó)務(wù)院《關(guān)于金融體制改革的決定》〔16〕，之后在1995年到1997年期間，先后通過了《中國(guó)人民銀行法》《商業(yè)銀行法》《證券法》和《保險(xiǎn)法》，以及2003年12月通過《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》。至此，基本完成了中國(guó)金融業(yè)的分業(yè)經(jīng)營(yíng)、分業(yè)監(jiān)管的基本框架和“一行三會(huì)”(人民銀行、中國(guó)證監(jiān)會(huì)、中國(guó)銀監(jiān)會(huì)、中國(guó)保監(jiān)會(huì))的金融監(jiān)管分權(quán)、組織體系和政府金融規(guī)制模式。這也意味著，中國(guó)金融發(fā)展和政府金融規(guī)制與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，在初期條件和道路上都有著較大的差異性和特殊性——零起點(diǎn)和從無到有并逐步演變的過程。主要表現(xiàn)有以下幾點(diǎn):

1．“創(chuàng)造性”的生成。中國(guó)金融改革時(shí)的金融市場(chǎng)處于零起點(diǎn)，且金融業(yè)發(fā)展中的絕大部分機(jī)構(gòu)都是改革初期由政府(中央或地方)或政府部門“生產(chǎn)”出來的，其主要表現(xiàn)在:政府在分權(quán)的過程首先要“創(chuàng)造”一個(gè)金融市場(chǎng)和不同利益主體;在金融制度變遷過程中通過強(qiáng)制性行政手段，替代一部分尚不發(fā)育的或殘缺不全、運(yùn)行失效的市場(chǎng)機(jī)制，同時(shí)，通過直接或間接地參與金融企業(yè)的結(jié)構(gòu)治理、決策經(jīng)營(yíng)運(yùn)作等手段，組織金融市場(chǎng)和實(shí)現(xiàn)資源的合理配置與有效運(yùn)用。

2．整體制度變遷和演化一部分。政府金融規(guī)制行為與中國(guó)金融改革及其制度變遷與中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制變遷的軌跡基本一致。正因?yàn)檗D(zhuǎn)型時(shí)期的特殊性和各種條件約束，使得中國(guó)在金融制度變遷中和在政府金融規(guī)制方式上以政府主導(dǎo)(或替代)的方式進(jìn)行，這也就意味著政府充當(dāng)金融企業(yè)“婆婆”角色已經(jīng)成為一種習(xí)慣，而通過法制來約束政府行為這一“組織慣性”往往需要很長(zhǎng)的時(shí)間才能實(shí)現(xiàn)，因此，政府行為在一個(gè)很長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)對(duì)金融業(yè)的影響是較大的。

3．政府金融規(guī)制過程是模仿、移植和“試錯(cuò)”過程。政府或立法機(jī)構(gòu)主要通過學(xué)習(xí)、模仿、移植和借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家規(guī)則體系而制定和不斷地改進(jìn)自身策略組合的過程，是一個(gè)適應(yīng)性的“試錯(cuò)”過程，而且，很多已經(jīng)形成的政府金融規(guī)則，除了對(duì)于今天金融效果產(chǎn)生影響以外，其行動(dòng)策略和結(jié)果還將對(duì)未來的決策產(chǎn)生影響。在這一過程中，政府集金融行政管理、金融監(jiān)督和正式金融規(guī)則制定為一體的“慣性”一旦形成，將具有一定的穩(wěn)定性和惰性——隨著時(shí)間的推移保持其重要特性并有“傳輸”可能。

4．政府金融規(guī)制的行政性分權(quán)與金融分權(quán)的“基因”影響著整個(gè)正式金融規(guī)則體系的形成。由于歷史原因，中國(guó)的政府結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為一個(gè)M型的層級(jí)結(jié)構(gòu)——按地域原則組建的多層次、多地區(qū)的結(jié)構(gòu)(即“塊塊”形式)，但金融方面的分權(quán)表現(xiàn)為等同于東歐和前蘇聯(lián)的U型單一層級(jí)結(jié)構(gòu)(即“條條”形式)〔17〕，政府主導(dǎo)的中國(guó)金融“基因”逐步形成。政府主導(dǎo)金融的“基因”必然會(huì)有其內(nèi)在缺陷并對(duì)金融規(guī)制造成影響，表現(xiàn)在:很多金融規(guī)則內(nèi)容體現(xiàn)的是政府的意志和偏好，或者是政府在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)所形成的行政管理特質(zhì)，甚至是部門金融官員的個(gè)人偏好和效用等;轉(zhuǎn)型時(shí)期的很多“次優(yōu)”政府金融規(guī)制和措施會(huì)形成一種慣性，并影響甚至?xí)璧K“更優(yōu)”的符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的金融規(guī)則的形成。

5．政府金融規(guī)制的中央集權(quán)和地方爭(zhēng)權(quán)的特征特別明顯。繼20世紀(jì)90年代初金融“分業(yè)”監(jiān)管和分權(quán)規(guī)制之后，中國(guó)的另外一項(xiàng)金融分權(quán)改革是中央金融集權(quán)向M型層級(jí)結(jié)構(gòu)放權(quán)，把準(zhǔn)金融〔18〕(融資擔(dān)保、小額貸款、股權(quán)投資基金、融資租賃、民間借貸、典當(dāng)?shù)?的規(guī)制和監(jiān)管下放給省級(jí)地方政府，由各級(jí)政府金融辦(局)等職能機(jī)構(gòu)分別對(duì)以上準(zhǔn)金融進(jìn)行規(guī)制和管理。

6．時(shí)間在“目標(biāo)”與“過程”的演變中起著關(guān)鍵的作用。由于一個(gè)國(guó)家的法治建設(shè)是一個(gè)長(zhǎng)期的過程，目前的中國(guó)政府實(shí)施的金融規(guī)則效果，實(shí)質(zhì)上在很大程度上會(huì)影響整個(gè)社會(huì)的金融效率。那么，在目前的法律制度和政府金融規(guī)制制度下，能否可以通過一定政府金融規(guī)制改革來推動(dòng)中國(guó)金融改革?本文的答案是，“時(shí)間”因素在這一過程中顯得很重要，包括十八大、十八屆三中和四中全會(huì)等政策推動(dòng)以及在一些重點(diǎn)深化金融改革領(lǐng)域的外部環(huán)境和條件已具備等。

(二)復(fù)雜的政府金融規(guī)制體系形成及其特征

自從1993年12月國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于金融體制改革的決定》至今，中國(guó)已建立了包括金融法律、金融法規(guī)、金融規(guī)章和規(guī)范性文件等復(fù)雜的四個(gè)層次的政府金融規(guī)制體系。截止2014年12月，已經(jīng)頒布的與金融領(lǐng)域相關(guān)的法律共22部〔19〕，法律授權(quán)國(guó)務(wù)院和“一行三會(huì)”等各部委所制定的金融規(guī)制(注:不含各省市地方政府的金融規(guī)制)大約有3723個(gè)(如下表所示)，包括:金融法規(guī)(國(guó)務(wù)院令、暫行條例、通知、規(guī)定、辦法等)、金融規(guī)章(令、公告、管理辦法、管理規(guī)定、暫行辦法等)和規(guī)范性文件(指導(dǎo)意見、指導(dǎo)通知、補(bǔ)充通知等)。

注明:(1)數(shù)據(jù)與資料來源:各機(jī)構(gòu)網(wǎng)站，其中中國(guó)銀監(jiān)會(huì)主要依據(jù)不同部門進(jìn)行統(tǒng)計(jì);2015年1月。(2)本文把各類協(xié)會(huì)和交易所制定的規(guī)則界定為準(zhǔn)政府金融規(guī)制一并統(tǒng)計(jì)。

本文從三個(gè)視角對(duì)上述政府金融規(guī)制體系內(nèi)容進(jìn)行歸納:

視角一，金融規(guī)則體系的“三角型”層級(jí)結(jié)構(gòu)基本形成。在整個(gè)正式金融規(guī)則體系里，除了金融法律之外，更多的規(guī)則在政府金融規(guī)制體系內(nèi)體現(xiàn)。其中:金融法規(guī)有59個(gè)，占比1．6%;金融規(guī)章(部門規(guī)章)有508個(gè)，占比13．6%;規(guī)范性文件(包括交易規(guī)則)有3156個(gè)，占比84．8%。在這一規(guī)則系統(tǒng)中，各種規(guī)則之間是一種相互依存關(guān)系，并形成一個(gè)從普適規(guī)則到具體規(guī)則的層級(jí)結(jié)構(gòu)〔20〕，它是一種確保目前的經(jīng)濟(jì)秩序、社會(huì)秩序或者國(guó)家秩序與其匹配的規(guī)則(制度)系統(tǒng)。

視角二，貨幣規(guī)則在政府金融規(guī)則中處于主導(dǎo)地位。本文把政府金融規(guī)制分為五大類:貨幣類(包括人行與外管局)、證監(jiān)類(不包括協(xié)會(huì)和交易所)、銀監(jiān)類(不包括協(xié)會(huì))、保監(jiān)類(不包括協(xié)會(huì))和其他類(包括國(guó)家發(fā)改委與商務(wù)部等)。其中:貨幣類的金融規(guī)制有1022個(gè)，占比36%;證監(jiān)類的金融規(guī)制有442個(gè)，占比16%;銀監(jiān)類的金融規(guī)制有631個(gè)，占比22%;保監(jiān)類的金融規(guī)制有690個(gè)，占比24%;其他類的金融規(guī)制有61個(gè)，占比2%。從規(guī)則層級(jí)結(jié)構(gòu)來看，貨幣規(guī)則處在規(guī)則層級(jí)結(jié)構(gòu)中的頂層并對(duì)應(yīng)著經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的基本規(guī)則，比金融系統(tǒng)穩(wěn)定和保險(xiǎn)消費(fèi)者權(quán)益的規(guī)則體系層級(jí)要高，但從另外角度上講，過多的貨幣規(guī)則直接或者間接影響金融市場(chǎng)交易者行為，其結(jié)果往往會(huì)造成政府對(duì)金融市場(chǎng)的過度干預(yù)，因此，調(diào)整政府金融規(guī)制結(jié)構(gòu)和降低貨幣規(guī)則比重將有可能成為下一步金融改革內(nèi)容之一。

視角三，政府金融規(guī)制格式的規(guī)范性問題。政府金融規(guī)制的一項(xiàng)重要的功能是為人們提供明確的行動(dòng)目標(biāo)和降低交易成本，同時(shí)達(dá)到激勵(lì)并指導(dǎo)微觀主體的作用，然而，處于最底層次的政府金融規(guī)制體系存在著層次不清、名稱類目眾多和說法不一等問題，它們直接影響金融市場(chǎng)參與者行為的同時(shí)也可能增加他們的交易成本。目前的政府金融規(guī)制文件格式有通知、意見和指引等32種類型(如圖)。

本文對(duì)中國(guó)目前政府金融規(guī)制體系的一些基本特征歸納如下:

第一，政府金融規(guī)制成為中國(guó)金融規(guī)則體系的實(shí)質(zhì)主導(dǎo)。從邏輯上講，在法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件這四個(gè)層次的金融規(guī)則體系當(dāng)中，后三個(gè)層次的規(guī)則體系主要體現(xiàn)法律規(guī)則不完備之補(bǔ)充，但從中國(guó)政府的行政性分權(quán)與金融分權(quán)的“慣性”來說，金融規(guī)則體系主要由政府甚至是其中的“一行三會(huì)”等專業(yè)部門決定;從金融法律的制定過程來看，雖然它們最終都將由全國(guó)人大審議通過，但在其形成的過程中，往往是由某一金融監(jiān)管部門主導(dǎo)，經(jīng)不同政府部門“博弈”和“匯簽”等一定的程序之后，報(bào)送國(guó)務(wù)院法制辦安排和全國(guó)人大審議通過才能實(shí)施的。

第二，政府金融規(guī)制體系中各種金融規(guī)則之間難以協(xié)調(diào)。金融規(guī)則本身是一個(gè)復(fù)雜的規(guī)則系統(tǒng)，除了包含貨幣規(guī)則、金融組織規(guī)則和金融市場(chǎng)交易規(guī)則以外，還包括金融監(jiān)管規(guī)則。按照Taylor“雙峰”論的觀點(diǎn)，政府金融規(guī)制和監(jiān)管行為可分為:確保系統(tǒng)穩(wěn)定(審慎監(jiān)管)和保險(xiǎn)消費(fèi)者權(quán)益(正常的商業(yè)營(yíng)運(yùn)監(jiān)察)〔21〕。從規(guī)則層級(jí)結(jié)構(gòu)來看，確保金融系統(tǒng)穩(wěn)定和保險(xiǎn)消費(fèi)者權(quán)益都是執(zhí)行規(guī)則的職能，但從其內(nèi)部構(gòu)成來看，兩者的目標(biāo)和要求的技能不同〔22〕，規(guī)則體系的作用也不同，它本身就是一個(gè)難以協(xié)調(diào)的系統(tǒng)。

第三，政府內(nèi)部不同的規(guī)制機(jī)構(gòu)之間形成一定的競(jìng)爭(zhēng)格局。從規(guī)則層級(jí)結(jié)構(gòu)來看，正因?yàn)橹袊?guó)金融行政性分權(quán)的U型結(jié)構(gòu)選擇，才使得“一行三會(huì)”等不同的金融規(guī)制機(jī)構(gòu)在同一層次上才有能力相互抗衡，都是法律規(guī)則體系之下的規(guī)則體系。不同的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)所制定的規(guī)則體系往往在各自領(lǐng)域進(jìn)行模仿和移植，形成一種監(jiān)管競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)，它一方面給金融體系帶來促進(jìn)效率等收益的同時(shí)，在另一方面帶來不同的規(guī)制機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)成本問題——往往需要在更高規(guī)則體系(如法律)之間進(jìn)行解決。

第四，地方政府金融規(guī)制往往是簡(jiǎn)單移植和模仿中央規(guī)制機(jī)構(gòu)內(nèi)容，并未達(dá)到針對(duì)本地經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)的效果。各級(jí)政府往往把制定本地金融規(guī)則行為當(dāng)成一種爭(zhēng)奪金融資源手段，中央與地方的金融規(guī)制協(xié)調(diào)和監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，成為中國(guó)未來一段時(shí)間內(nèi)的新問題，各地已經(jīng)形成眾多的融資擔(dān)保、小額貸款和民間借貸等準(zhǔn)金融機(jī)制，它們給地方的經(jīng)濟(jì)生活帶來的成本和收益還有待于理論界進(jìn)一步評(píng)估和驗(yàn)證。

需要說明的是，這種復(fù)雜政府金融規(guī)制體系的結(jié)構(gòu)和制度安排，至少會(huì)給目前的中國(guó)金融體系帶來以下幾種可能結(jié)果:

1．貨幣政策有效性可能會(huì)大打折扣和宏觀調(diào)控失效——資金流動(dòng)在各種規(guī)則約束下難以暢通;2．各種規(guī)則之間可能產(chǎn)生摩擦甚至沖突——不同的政府金融監(jiān)管部門出于自身利益和管理需要制定有利于或者偏重自己的具體內(nèi)容;3．難以找到金融風(fēng)險(xiǎn)和問題之根源(如:近期的“錢荒”和企業(yè)融資成本偏高以及各地方發(fā)生的局部金融風(fēng)波等)——是否是政府金融規(guī)制體系本身出來了問題?難以下結(jié)論;4．下一步中國(guó)金融改革內(nèi)容和方向難以實(shí)施——任何一些金融改革措施往往都會(huì)涉及到某項(xiàng)或者關(guān)聯(lián)金融規(guī)制內(nèi)容，金融規(guī)制體系內(nèi)容不改，相應(yīng)的改革措施難以推進(jìn);5．某項(xiàng)金融改革的可操作性越來越難——原有規(guī)制格局已經(jīng)使得局部或者部分人受益，金融改革過程中的利益調(diào)整往往受到利益集團(tuán)的較大阻力，使得改革難以開展和有效實(shí)施;等等。

四、中國(guó)政府金融規(guī)制的改革與頂層設(shè)計(jì)

中國(guó)金融經(jīng)過多年改革已經(jīng)形成了它特有的正式金融規(guī)制的層級(jí)和復(fù)雜的政府金融規(guī)制體系與結(jié)構(gòu)，十八屆四中全會(huì)“依法治國(guó)”同時(shí)還提出科學(xué)立法以及社會(huì)各方有序參與立法的途徑和方式的基本要求，對(duì)于理論界的思考是“中國(guó)政府金融規(guī)制如何改革?”和“政府金融規(guī)制改革的頂層設(shè)計(jì)”等問題，它涉及由誰來制定金融規(guī)則?金融規(guī)則體系的協(xié)調(diào)機(jī)制是怎么樣?政府金融規(guī)制的形成過程和制度、結(jié)構(gòu)、程序以及對(duì)行為主體影響等頂層設(shè)計(jì)內(nèi)容是什么樣?

(一)政府金融規(guī)制組織與金融規(guī)則協(xié)調(diào)的成本與收益分析

既然金融規(guī)制是一種人為設(shè)計(jì)金融規(guī)則的行為，那么，直接延伸并需要探討的問題就是“誰制定規(guī)則才可能實(shí)現(xiàn)最優(yōu)?”。對(duì)于政府金融規(guī)制而言，就是政府金融監(jiān)管組織如何安排以及怎么樣的程序制定金融規(guī)則才更加有效，并在花費(fèi)最小成本的情況下實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)最大化。其中的成本主要是指金融監(jiān)管成本，而金融監(jiān)管成本主要包括行政管理的顯性成本和不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間協(xié)調(diào)的隱性成本;其中的收益則表現(xiàn)為資源配置效率提高(整體性)和央行的貨幣穩(wěn)定、金融穩(wěn)定目標(biāo)以及保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益等其它金融監(jiān)管目標(biāo)。

一般來說，一定時(shí)期內(nèi)一國(guó)金融監(jiān)管的行政管理的顯性成本是相對(duì)固定的〔23〕，這樣，監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的信息溝通和行為協(xié)調(diào)往往又是決定金融效率和金融穩(wěn)定的重要因素。中國(guó)目前的“一行三會(huì)”金融規(guī)制和監(jiān)管格局已經(jīng)形成，從法律規(guī)則上看，它們各自所制定的規(guī)則體系分別是為了實(shí)施《人民銀行法》《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》《證券法》和《保險(xiǎn)法》的具體內(nèi)容，并對(duì)國(guó)務(wù)院留給各組織的金融“剩余”立法權(quán)進(jìn)行補(bǔ)充和完善。然而，從規(guī)則層級(jí)上講，它們是屬于同一層級(jí)的規(guī)則，它們的協(xié)調(diào)往往要在法律規(guī)則這一層級(jí)進(jìn)行。從行政級(jí)別來看，“一行三會(huì)”都是正部級(jí)行政金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，依靠行政權(quán)來協(xié)調(diào)也不太可能〔24〕。

另外，“一行三會(huì)”的規(guī)制和監(jiān)管模式是原有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的部門設(shè)置和部門分權(quán)的演化和延伸，有它歷史必然性和邏輯。但是，這一制度安排所引發(fā)的機(jī)構(gòu)組織協(xié)調(diào)成本問題是不可避免的。其表現(xiàn)在:各規(guī)制與監(jiān)管機(jī)構(gòu)各司其職、條塊分割、溝通不足、信息無法共享等弊端將隨著時(shí)間的推移逐漸顯現(xiàn)出來，其中造成的監(jiān)管真空和監(jiān)管的效率損失不容忽視。這也意味著，中國(guó)政府金融規(guī)制改革以如何解決這些問題作為“突破口”。

從成本角度上講，建立和健全“一行三會(huì)”和其他相關(guān)部門之間的信息溝通與交流的規(guī)制協(xié)調(diào)機(jī)制，其邏輯就是在不增加改革成本的情況下，可以嘗試在政府金融監(jiān)管內(nèi)部層面進(jìn)行一次分權(quán)和集權(quán)的綜合改革——政府金融規(guī)制和監(jiān)管相互分離〔25〕，具體說，就是把原“一行三會(huì)”和其他相關(guān)部委中各司局的金融規(guī)制權(quán)進(jìn)行分離的同時(shí)，把國(guó)務(wù)院分別留給“一行三會(huì)”的“剩余”立法權(quán)進(jìn)行適當(dāng)統(tǒng)一〔26〕，其組織機(jī)構(gòu)安排就是建立一個(gè)行政級(jí)別要比“一行三會(huì)”高半個(gè)級(jí)別的統(tǒng)一的政府金融監(jiān)管立規(guī)機(jī)構(gòu)。

統(tǒng)一政府金融規(guī)制機(jī)構(gòu)的建立。它一方面使得金融市場(chǎng)“游戲規(guī)則”的制造、解釋者與游戲規(guī)則的監(jiān)督者、參與者能夠有效分開，對(duì)政府行為無疑是一種改進(jìn)。它在另一方面可以避免不同金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)自定規(guī)則引起的規(guī)則不協(xié)調(diào)發(fā)生，減少不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)成本，對(duì)推進(jìn)中國(guó)金融法律規(guī)則的建設(shè)起到積極的作用。此外，這一機(jī)構(gòu)的行政級(jí)別之所以要比“一行三會(huì)”高半個(gè)級(jí)別，是因?yàn)樵诮鹑谖C(jī)處理和金融規(guī)則制定過程中，往往會(huì)牽掣到政府組成部門中其它機(jī)構(gòu)，是針對(duì)于中國(guó)目前政體的特殊安排。

根據(jù)2015年3月15日《立法法》修改的決定和原則，更多的正式金融規(guī)則內(nèi)容和制定程序向法律和國(guó)務(wù)院法規(guī)(法規(guī)、決定、命令)層面靠攏，將成為未來政府金融規(guī)制改革方向，且隨著金融法治建設(shè)的不斷完善(越來越“完備”)，留給國(guó)務(wù)院各部委和金融監(jiān)管部門的“剩余”立規(guī)權(quán)(規(guī)章、規(guī)則、辦法、通知、規(guī)定等)將越來越少。因此，政府金融監(jiān)管立規(guī)機(jī)構(gòu)的建立，它一方面體現(xiàn)為對(duì)目前“一行三會(huì)”行政權(quán)力進(jìn)行一定的約束，它另一方面作用是推動(dòng)我國(guó)法治不斷完善，同時(shí)它也是轉(zhuǎn)型時(shí)期特定條件下的產(chǎn)物。

(二)政府金融規(guī)制的頂層設(shè)計(jì)——“雙參與”和“雙評(píng)估”流程模型

針對(duì)“誰制定最優(yōu)?”問題，即通過怎么樣的路徑和程序以及怎么樣的人員參與才能夠更好地制定出一項(xiàng)“好的”且充分體現(xiàn)科學(xué)立法精神的正式金融規(guī)則?理論界已經(jīng)從“交易費(fèi)用觀”“成本和收益觀”和“激勵(lì)兼容性觀”等角度探討“好的”規(guī)制和一般性說明好壞優(yōu)劣的判斷標(biāo)準(zhǔn)，其中的能夠進(jìn)一步量化的激勵(lì)兼容性的判斷標(biāo)準(zhǔn)是:人們所設(shè)計(jì)的正式金融規(guī)則能否在激勵(lì)人們?yōu)榱俗岳袨槎e極參與金融活動(dòng)的同時(shí)，也實(shí)現(xiàn)正式金融規(guī)則所期望的社會(huì)目標(biāo);其具體的度量可以分為:完全激勵(lì)兼容、強(qiáng)激勵(lì)兼容、弱激勵(lì)兼容、零激勵(lì)兼容和負(fù)激勵(lì)兼容〔27〕。

本文用一個(gè)簡(jiǎn)單的“規(guī)制目標(biāo)”概念及其延伸的評(píng)估界定標(biāo)準(zhǔn)〔28〕的同時(shí)，還假定政府金融規(guī)制機(jī)構(gòu)與各個(gè)政府金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)是分離的單一機(jī)構(gòu)，金融領(lǐng)域的專家、學(xué)者、專業(yè)評(píng)估和金融市場(chǎng)業(yè)內(nèi)人士共同參與所制定一項(xiàng)金融規(guī)制的過程是起到正向作用的。在此基礎(chǔ)上構(gòu)建“雙參與”和“雙評(píng)估”流程模型，對(duì)中國(guó)政府金融規(guī)制的頂層設(shè)計(jì)進(jìn)行分析和說明。

1．政府金融規(guī)制的頂層設(shè)計(jì)和“規(guī)制目標(biāo)”?！绊攲釉O(shè)計(jì)”是一個(gè)源于系統(tǒng)工程學(xué)的概念，政府金融規(guī)制實(shí)質(zhì)上是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，其往往包含三個(gè)內(nèi)涵:一是“規(guī)制目標(biāo)”的設(shè)計(jì);二是規(guī)制過程的組織、參與與控制;三是規(guī)制執(zhí)行、實(shí)施與評(píng)估。由于與復(fù)雜金融體系對(duì)應(yīng)的金融規(guī)則體系是一個(gè)復(fù)雜的規(guī)則系統(tǒng)，因此，金融規(guī)則設(shè)計(jì)的“規(guī)制目標(biāo)”實(shí)質(zhì)就是按照工程化和項(xiàng)目管理理念，設(shè)計(jì)者在分析一定的制度環(huán)境約束下為了達(dá)到某一整體性的金融目標(biāo)(經(jīng)濟(jì)資源配置效率、幣值穩(wěn)定、金融穩(wěn)定、審慎監(jiān)管、銀證保與貨幣供給之間協(xié)調(diào)、保護(hù)金融交易者權(quán)益等)而設(shè)計(jì)的一套金融行為規(guī)則體系，也可以是一些針對(duì)轉(zhuǎn)型金融體系缺陷或不足而設(shè)計(jì)的目標(biāo)，如近期推出的存款保險(xiǎn)制度等。

2．誰參與制定?由于金融規(guī)則是以人為設(shè)計(jì)為主的一種規(guī)則，故一般來說，具有一定人數(shù)的熟悉該領(lǐng)域?qū)＜液褪袌?chǎng)人士共同參與的過程所制定的規(guī)則，其效果往往是比較有效的。本文探討的是，在政府金融規(guī)制機(jī)構(gòu)主導(dǎo)下(避免非誰管誰制定規(guī)則的行政管理模式)，積極發(fā)揮專家、智庫(kù)和專業(yè)人士以及公眾在政府制定金融規(guī)制過程中作用的同時(shí)也充分體現(xiàn)了“決策科學(xué)性”。這也意味著，在金融規(guī)制方案確定之前和方案實(shí)施過程中以及規(guī)制成效評(píng)估等，由多個(gè)智庫(kù)作為獨(dú)立第三方參與，以及專業(yè)研究機(jī)構(gòu)在“走基層”基礎(chǔ)上，對(duì)這些問題展開充分論證和細(xì)致研究，為規(guī)制決策提供依據(jù)和服務(wù)已成為一種趨勢(shì)和方向。

3．“雙參與”的流程設(shè)計(jì)。(1)改革理念和改革愿景的“規(guī)制目標(biāo)”設(shè)定——由金融監(jiān)管部門和專業(yè)智庫(kù)等向政府金融規(guī)制機(jī)構(gòu)提出某項(xiàng)金融規(guī)制的項(xiàng)目需求或者規(guī)制建議;(2)“規(guī)制目標(biāo)”預(yù)案設(shè)定——金融規(guī)制機(jī)構(gòu)向國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)層(如中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組等)提交“規(guī)制目標(biāo)”預(yù)案、“規(guī)制目標(biāo)”預(yù)案批準(zhǔn)和項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算安排(因?yàn)樗且豁?xiàng)“金融基礎(chǔ)設(shè)施”建設(shè));(3)智庫(kù)、專家和學(xué)者參與的“規(guī)制前相關(guān)問題基礎(chǔ)研究”——由政府金融規(guī)制機(jī)構(gòu)按照“規(guī)制目標(biāo)”預(yù)案設(shè)計(jì)若干個(gè)與規(guī)制重要內(nèi)容和細(xì)節(jié)技術(shù)問題相關(guān)的子課題，在一定范圍內(nèi)讓智庫(kù)、專家、學(xué)者和市場(chǎng)人士等進(jìn)行“規(guī)制前相關(guān)問題基礎(chǔ)研究”，且課題成果為規(guī)制機(jī)構(gòu)的規(guī)制文件起草和談?wù)撎峁┗A(chǔ)和技術(shù)支撐;(4)社會(huì)各界參與的公開征求意見——由政府金融規(guī)制機(jī)構(gòu)采取一定的激勵(lì)機(jī)制向社會(huì)各界(包括:專家、學(xué)者、官員、商業(yè)高管、協(xié)會(huì)、非營(yíng)利性組織和民間組織等)就規(guī)制文件(包括“規(guī)制前相關(guān)問題基礎(chǔ)研究”成果內(nèi)容)進(jìn)行公開征求意見。政府金融規(guī)制機(jī)構(gòu)完成了以上金融規(guī)制的幾個(gè)步驟和工作流程之后，形成最后的金融規(guī)制文本并公布實(shí)施。

4．“雙評(píng)估”的流程設(shè)計(jì)。(1)某項(xiàng)金融規(guī)制實(shí)施一定時(shí)間后，它的金融監(jiān)管直接執(zhí)行組織對(duì)它進(jìn)行內(nèi)部效果評(píng)估;(2)政府金融規(guī)制機(jī)構(gòu)委托第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)該項(xiàng)金融規(guī)制進(jìn)行評(píng)估，給出“完全達(dá)標(biāo)”“較好達(dá)標(biāo)”“基本達(dá)標(biāo)”“不達(dá)標(biāo)”或者“負(fù)達(dá)標(biāo)”評(píng)價(jià)的同時(shí)給出相應(yīng)的修改建議。“雙評(píng)估”流程設(shè)計(jì)之所以重要，是因?yàn)橹袊?guó)正處于轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)時(shí)期，而政府金融規(guī)制體系是按照某一時(shí)段經(jīng)濟(jì)狀況和人為設(shè)計(jì)為基礎(chǔ)的規(guī)則，其實(shí)施效果往往需要一段時(shí)間后才能驗(yàn)證，況且，隨著經(jīng)濟(jì)變化它往往會(huì)體現(xiàn)出“次優(yōu)”或者“次次優(yōu)”的機(jī)制(甚至是一種負(fù)作用或者經(jīng)濟(jì)障礙)，因此，針對(duì)某項(xiàng)金融規(guī)制的評(píng)估和評(píng)估后修正的機(jī)制顯得很有必要。

5．政府金融規(guī)制和評(píng)估過程中注意的幾個(gè)問題:

第一，激勵(lì)機(jī)制(動(dòng)力)。人為設(shè)計(jì)的規(guī)則體系，它的價(jià)值主要體現(xiàn)為人的智慧(特別是智庫(kù)和專業(yè)人士等人力資本)，而這些智庫(kù)和專業(yè)人士的智慧和人力資本的挖潛和發(fā)揮往往需要一定的激勵(lì)機(jī)制。如:把“規(guī)制前相關(guān)問題基礎(chǔ)研究”納入“中國(guó)新型智庫(kù)建設(shè)”配套體系和國(guó)家社科基金等國(guó)家應(yīng)用科研體系。再如:征求意見稿對(duì)外公布時(shí)把一些重要技術(shù)指標(biāo)和內(nèi)容及其確定過程也給予公布，對(duì)于科研機(jī)構(gòu)、高校和社會(huì)力量等有關(guān)人員所提出的建議給予采納的，給予一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償或者“證書”激勵(lì)等。

第二，改革阻力分析。由于金融改革的滯后性和漸進(jìn)性，使得金融業(yè)的特權(quán)、特許以及行政壟斷性，與一般工商業(yè)相比會(huì)表現(xiàn)得極為明顯，這必然會(huì)生成特殊的利益集團(tuán)——它們是現(xiàn)行制度的受益者，而一項(xiàng)金融規(guī)制的制定往往意味著金融市場(chǎng)參與者的利益進(jìn)行調(diào)整，該項(xiàng)規(guī)制是否具有可操作性和達(dá)到預(yù)期效果往往會(huì)與“利益集團(tuán)”及其造成的改革阻力息息相關(guān)〔29〕。因此，“規(guī)制前相關(guān)問題基礎(chǔ)研究”時(shí)應(yīng)該針對(duì)“利益集團(tuán)”與改革阻力內(nèi)容進(jìn)行深入分析且評(píng)估相應(yīng)的成本和收益，針對(duì)中國(guó)特有的改革阻力往往來自于內(nèi)部為特征的“存量”與“增量”之間關(guān)系的分析也顯得極為必要。

第三，配套規(guī)制建設(shè)或者修改。一項(xiàng)金融規(guī)制的內(nèi)容往往會(huì)涉及到政府其他部門和社會(huì)方方面面，加上金融業(yè)本身是規(guī)制行業(yè)，它原有的金融規(guī)制已經(jīng)深化到各個(gè)法律、規(guī)章、條例、辦法、指引、規(guī)則、通知等正式規(guī)制里。因此，一項(xiàng)金融規(guī)制的制定往往牽扯到其他規(guī)制內(nèi)容的改變或者完善，需要配套規(guī)制給予配合和支持。

第四，政府金融規(guī)制流程制度化。從政府金融規(guī)制失靈的角度看，其現(xiàn)象的發(fā)生可能來自于兩個(gè)方面:一是金融規(guī)則制定過程;一是金融規(guī)則的執(zhí)行和監(jiān)督過程。其中的金融規(guī)則制定的優(yōu)劣，在一定程度上決定著金融規(guī)則執(zhí)行和監(jiān)督的最終效果，而一項(xiàng)金融規(guī)則制定的過程和流程往往在一定程度上決定該了該項(xiàng)規(guī)制的優(yōu)劣程度，因此，政府金融規(guī)制的流程必須制度化，它充分體現(xiàn)了“你要制定出好的規(guī)則，你本身就需要先有規(guī)則”這一基本道理。

第五，加強(qiáng)政府金融規(guī)制評(píng)估方法和“技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)”的研究。這是有效實(shí)施政府金融規(guī)制評(píng)價(jià)與評(píng)估的基礎(chǔ)，包括:評(píng)價(jià)方式和方法的選擇、指標(biāo)體系構(gòu)建、技術(shù)路線、因子影響要素、評(píng)價(jià)和評(píng)估的模型、權(quán)重及標(biāo)準(zhǔn)確定和操作規(guī)程等內(nèi)容。

“雙參與”和“雙評(píng)估”流程模型

(三)政府金融規(guī)制效果評(píng)估機(jī)制建立——村鎮(zhèn)銀行制度的反思與啟示

近幾年，政府前后制定并出臺(tái)幾項(xiàng)較重大的金融改革措施及其金融規(guī)制內(nèi)容，包括:融資擔(dān)保制度、村鎮(zhèn)銀行制度、征信制度、民營(yíng)銀行試點(diǎn)和存款保險(xiǎn)制度等，但是，它們究竟取得怎么樣的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效果?是否達(dá)到當(dāng)初制定這些規(guī)制時(shí)的預(yù)期目標(biāo)?本文以村鎮(zhèn)銀行制度的實(shí)施為例〔30〕，說明政府金融規(guī)制效果評(píng)估機(jī)制的建立必要性。

1．村鎮(zhèn)銀行制度目標(biāo)。國(guó)務(wù)院于2006年12月出臺(tái)《關(guān)于調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入政策、更好支持社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》(以下簡(jiǎn)稱《意見》)，以村鎮(zhèn)銀行為代表的中國(guó)新型農(nóng)村金融組織制度開始實(shí)施，其目標(biāo)是解決2003年初的中國(guó)銀行業(yè)改革過程中出現(xiàn)的一些新問題，特別四大商業(yè)銀行撤出大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)與農(nóng)村地區(qū)，造成一些縣域鄉(xiāng)鎮(zhèn)金融服務(wù)不到位甚至部分農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)“金融真空”現(xiàn)象。

2．實(shí)施過程及突出問題。該制度實(shí)施大致經(jīng)歷了四個(gè)階段:試點(diǎn)、全國(guó)鋪開、“三年規(guī)劃”和“三年規(guī)劃”后至今;其中，政府金融規(guī)制除了國(guó)務(wù)院《意見》以外，還包括中國(guó)銀監(jiān)會(huì)出臺(tái)的《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》(2007)、《村鎮(zhèn)銀行組建審批工作指引》(2007)、《小額貸款公司改制設(shè)立村鎮(zhèn)銀行暫行規(guī)定》(2009)、《新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)2009年——2011年總體工作安排》(2009)、《關(guān)于加快發(fā)展新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)有關(guān)事宜的通知》(2010)、《關(guān)于調(diào)整村鎮(zhèn)銀行組建核準(zhǔn)有關(guān)事項(xiàng)的通知》(2011)和《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入銀行業(yè)的實(shí)施意見》等法規(guī)和意見。

但在實(shí)施過程中，至今仍然存在幾個(gè)突出問題，如:整個(gè)組建進(jìn)程緩慢、區(qū)域失衡(“東熱西冷、東快西慢、東多西少”)、創(chuàng)新管理機(jī)制缺失和作用成效不明顯等。

3．實(shí)施成效。從“量”角度，“三年規(guī)劃”在規(guī)劃期內(nèi)未達(dá)標(biāo)。到2014年11月末，全國(guó)已開業(yè)的村鎮(zhèn)銀行1128家，至今村鎮(zhèn)銀行在“量”方面還會(huì)繼續(xù)增加，但“質(zhì)”方面存在的幾個(gè)問題值得我們關(guān)注:

(1)區(qū)域發(fā)展不平衡。到2013年末，全國(guó)組建的1071家村鎮(zhèn)銀行中，中西部省份達(dá)665家，占62．1%。

(2)“盆景金融”效果。截至2012年底，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)涉農(nóng)貸款余額17．6萬億元(其中農(nóng)村信用社涉農(nóng)貸款余額5．3萬億元)，村鎮(zhèn)銀行的貸款余額為2330億元，村鎮(zhèn)銀行的貸款余額占銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)涉農(nóng)貸款余額的1．32%，反映了目前村鎮(zhèn)銀行對(duì)農(nóng)村的信貸服務(wù)具有典型的“盆景金融”的特點(diǎn)，遠(yuǎn)未達(dá)到當(dāng)年設(shè)想的服務(wù)“三農(nóng)”目標(biāo)。

(3)經(jīng)營(yíng)與管理問題。在經(jīng)營(yíng)過程中存在著運(yùn)營(yíng)方式單一、結(jié)算渠道不完善、市場(chǎng)定位不合理、存貸比偏高、吸收存款難、業(yè)務(wù)創(chuàng)新能力不足和經(jīng)營(yíng)管理水平低等問題;這些問題長(zhǎng)期積累的隱患不容忽視——可能引發(fā)區(qū)域金融風(fēng)險(xiǎn)。

(4)“同質(zhì)”與“信用社化”。由于規(guī)模小和管理人才短缺，村鎮(zhèn)銀行大多仍然按照傳統(tǒng)銀行的理念與業(yè)務(wù)實(shí)踐來經(jīng)營(yíng)，在產(chǎn)品設(shè)計(jì)、業(yè)務(wù)流程和管理方法方面，甚至只是向信用社看齊，失去了當(dāng)初制度設(shè)計(jì)的“新機(jī)制”和“差異化”的基本目標(biāo)。

4．村鎮(zhèn)銀行制度的幾點(diǎn)反思。村鎮(zhèn)銀行制度至少有以下幾個(gè)問題值得理論界深入探討:

(1)純商業(yè)性定位。村鎮(zhèn)銀行制度是伴隨著我國(guó)銀行業(yè)商業(yè)化改革進(jìn)程中出現(xiàn)的“金融真空”狀態(tài)而產(chǎn)生的，其商業(yè)性定位就意味著它的服務(wù)主體是已有商業(yè)銀行機(jī)構(gòu)不愿意做或者沒有能力開發(fā)的市場(chǎng)主體，目前實(shí)施的村鎮(zhèn)銀行制度是否有能力擔(dān)當(dāng)“開拓者”這一角色?怎么樣改進(jìn)?怎么樣進(jìn)行配套政策支持?等等。

(2)對(duì)等和分層的理論依據(jù)。所謂對(duì)等和分層理論主要是指大、中、小銀行分別有自己的對(duì)應(yīng)優(yōu)勢(shì)，它們適合對(duì)應(yīng)的客戶群體為大、中、小企業(yè)，然而，現(xiàn)實(shí)中的典型案例(如美國(guó)富國(guó)銀行)說明開拓小客戶市場(chǎng)不一定是依靠小銀行。我國(guó)村鎮(zhèn)銀行制度設(shè)計(jì)中是否可以鼓勵(lì)或者引導(dǎo)大、中、小三種模式?

(3)村鎮(zhèn)銀行與縣域銀行的差異性。村鎮(zhèn)銀行與我國(guó)目前的縣域銀行(包括縣域的農(nóng)商行、農(nóng)合行和農(nóng)信社等)，是一種同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系還是差異市場(chǎng)互補(bǔ)關(guān)系?還是競(jìng)爭(zhēng)與差異兩者同時(shí)兼具的功能定位?政策引導(dǎo)和規(guī)制必須明確。

(4)村鎮(zhèn)銀行何處去?由于村鎮(zhèn)銀行制度設(shè)計(jì)是處于我國(guó)“抓兩頭、帶中間”的銀行業(yè)改革戰(zhàn)略初期，然而，我國(guó)銀行業(yè)結(jié)構(gòu)經(jīng)過十年改革已發(fā)生了脫胎換骨的變化，加上我國(guó)未來城鎮(zhèn)化改革和發(fā)展的需要，村鎮(zhèn)銀行發(fā)展方向是否可以提升為縣域銀行之定位?

(5)村鎮(zhèn)銀行股權(quán)及其管理等配套設(shè)計(jì)?！叭バ姓笔谴彐?zhèn)銀行制度設(shè)計(jì)中比較成功的一點(diǎn)，但其“主辦銀行化”和信用劣勢(shì)是其發(fā)展過程中出現(xiàn)的另外一個(gè)問題，也決定了村鎮(zhèn)銀行發(fā)展的上限。

5．村鎮(zhèn)銀行制度的啟示。該制度的制定和實(shí)施過程至少給我們帶來幾點(diǎn)啟示:

(1)規(guī)制前和規(guī)制過程中應(yīng)注重獨(dú)立第三方專業(yè)基礎(chǔ)研究。金融規(guī)則制定的優(yōu)劣，在一定程度上決定著金融規(guī)則執(zhí)行和監(jiān)督的最終效果。從操作層面上講，村鎮(zhèn)銀行制度改革主要是改規(guī)制，它將涉及法規(guī)完善與配套制度設(shè)計(jì)、“去主辦銀行化”、銀行管理模式創(chuàng)新和改革風(fēng)險(xiǎn)壓力測(cè)試等內(nèi)容。規(guī)制前和規(guī)制實(shí)施過程中以及成效評(píng)估等，均需要多個(gè)獨(dú)立第三方專業(yè)研究機(jī)構(gòu)對(duì)這些問題展開充分論證和細(xì)致研究，為決策提供依據(jù)和服務(wù)。

(2)政府金融規(guī)制效果評(píng)估機(jī)制建立必要性。如村鎮(zhèn)銀行制度是否進(jìn)行改革，從現(xiàn)有銀行業(yè)結(jié)構(gòu)出發(fā)，給予村鎮(zhèn)銀行重新定位，通過政策引導(dǎo)和程序要求，將部分現(xiàn)有村鎮(zhèn)銀行向“城鎮(zhèn)銀行”轉(zhuǎn)變，形成“一縣兩行”(一家農(nóng)商行和一家城鎮(zhèn)銀行)相互競(jìng)爭(zhēng)的格局，以此配合中國(guó)城鎮(zhèn)化改革是一種比較現(xiàn)實(shí)的做法。

(3)“專業(yè)化銀行管理機(jī)構(gòu)”制度設(shè)計(jì)。目前中小銀行專業(yè)管理人才嚴(yán)重短缺是中國(guó)國(guó)情與現(xiàn)實(shí)，將全國(guó)上千家獨(dú)立法人機(jī)構(gòu)的村鎮(zhèn)銀行和農(nóng)村信用社等農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的整體管理水平提升是一個(gè)難題。我們能否通過挖潛村鎮(zhèn)銀行管理模式創(chuàng)新的方式來整體提升我國(guó)村鎮(zhèn)銀行的“質(zhì)”——探討在全國(guó)范圍內(nèi)新組建成若干家專業(yè)銀行管理公司或者“村鎮(zhèn)銀行控股公司”，通過聚集一批高端專業(yè)人士方式來對(duì)目前我國(guó)上千家村鎮(zhèn)銀行進(jìn)行全方位和高檔化的管理服務(wù)，逐步推動(dòng)中國(guó)村鎮(zhèn)銀行機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)化委托—代理模式發(fā)展。

(4)差異化的縣域農(nóng)村金融規(guī)制。如:能否走出“小資本做小銀行”規(guī)制誤區(qū)，按照“誰有能力為縣域提供金融服務(wù)”的資本參與要求，引入“銀行(金融機(jī)構(gòu))、大資本、高端戰(zhàn)略投資者與‘本土化’資本等組合做多個(gè)小銀行”模式?是否可以采取規(guī)?；瓦B鎖式的創(chuàng)新農(nóng)村金融經(jīng)營(yíng)模式?再如:對(duì)于縣域農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，為了綜合提升其信用和改善管理問題，是否要求其吸收一定比例的國(guó)有資本加上品牌專業(yè)銀行管理機(jī)構(gòu)對(duì)之進(jìn)行管理?等等。

五、結(jié) 論

從整體性上講，評(píng)價(jià)金融體系改革是否有成效的最終標(biāo)準(zhǔn)是資源配置效率，它包含儲(chǔ)蓄—投資轉(zhuǎn)化率和M2/GDP指標(biāo)等內(nèi)容;從具體改革成效來看，它具體可以表現(xiàn)為:貨幣政策調(diào)控方式是否改進(jìn)、實(shí)體企業(yè)的融資成本是否降低、各類資金供給者的投資收益是否提高、金融中介機(jī)構(gòu)的體系內(nèi)服務(wù)占比是否過高、存貸款余額的增長(zhǎng)率是否有效降低、普惠金融(金融包容性)是否充分(夠高)、差異化和多層次的債券、股票市場(chǎng)體系是否建立、外匯改革步伐是否加快、非行政風(fēng)險(xiǎn)處置的機(jī)制及金融監(jiān)管體系是否完善等內(nèi)容〔31〕。從邏輯上講，由于中國(guó)金融改革與政府金融規(guī)制改革是一個(gè)緊密聯(lián)合體，即實(shí)現(xiàn)以上金融改革目標(biāo)的路徑和推進(jìn)往往是通過一項(xiàng)金融規(guī)制或者幾項(xiàng)金融規(guī)制組合的改革、完善或者制定才能夠有效實(shí)施。本文得出以下幾個(gè)基本結(jié)論:

第一，中國(guó)經(jīng)濟(jì)和金融正處于轉(zhuǎn)型過程中，金融改革與政府金融規(guī)制改革是一個(gè)緊密聯(lián)合體，政府實(shí)施的金融規(guī)則效果在很大程度上會(huì)影響整個(gè)社會(huì)的金融效率問題。因此，政府金融規(guī)制改革是中國(guó)下一步的金融改革重點(diǎn)之一和“突破點(diǎn)”。

第二，金融規(guī)制理論框架和分析邏輯對(duì)于研究中國(guó)金融規(guī)制問題提供鏡鑒，包括:注重金融特質(zhì)和金融制度起點(diǎn)、注重歷史和文化等因素和約束條件分析、注意從演進(jìn)和過程來分析研究金融規(guī)制制度和注重“規(guī)制中的激勵(lì)問題”等。

第三，中國(guó)政府金融規(guī)制是“創(chuàng)造性”的生成和不斷整體變遷的演化過程，模仿、移植、“試錯(cuò)”技術(shù)手段，以及行政性分權(quán)、金融分權(quán)的“基因”影響著整個(gè)金融規(guī)則體系的形成。

第四，政府金融規(guī)制主導(dǎo)的復(fù)雜金融規(guī)則體系已形成，通過統(tǒng)一政府金融規(guī)制機(jī)構(gòu)的建立和金融規(guī)則協(xié)調(diào)成為政府金融規(guī)制體系改革的基礎(chǔ)和一項(xiàng)重要內(nèi)容。

第五，針對(duì)政府金融規(guī)制改革的頂層設(shè)計(jì)問題，本文設(shè)計(jì)了“雙參與”和“雙評(píng)估”流程模型，一方面說明了設(shè)定“規(guī)制目標(biāo)”和激勵(lì)機(jī)制，讓智庫(kù)、金融領(lǐng)域的專家、學(xué)者和金融市場(chǎng)業(yè)內(nèi)人士共同參與對(duì)于政府金融規(guī)制是起到正向作用的，另一方面說明了經(jīng)過內(nèi)部評(píng)估和專業(yè)評(píng)估流程，可以使得政府金融規(guī)制內(nèi)容和效果獲得修正和改進(jìn)。

注釋:

〔1〕謝平、鄒傳偉:《中國(guó)金融改革思路》，中國(guó)金融出版社，2013年。

〔2〕王松奇:《中國(guó)金融體系的現(xiàn)狀與問題》，《銀行家》2014年第2期。

〔3〕該方案也稱為美國(guó)金融監(jiān)管體系改革的“白皮書”，共70多頁(yè)。

〔4〕巴塞爾協(xié)議Ⅰ只有30頁(yè)，巴塞爾協(xié)議Ⅱ增長(zhǎng)到347頁(yè)，巴塞爾協(xié)議Ⅲ進(jìn)一步增長(zhǎng)到616頁(yè);巴Ⅰ轉(zhuǎn)變?yōu)槊绹?guó)監(jiān)管法規(guī)是18頁(yè)，轉(zhuǎn)變?yōu)橛?guó)的監(jiān)管法規(guī)是13頁(yè);巴Ⅱ發(fā)布后轉(zhuǎn)變?yōu)槊?、英兩?guó)的監(jiān)管法規(guī)都超過了1000頁(yè)。另外，美國(guó)1933年制定《格拉斯—斯蒂格爾法案》只有37頁(yè)，2010年出臺(tái)《多德—弗蘭克法案》長(zhǎng)達(dá)2700頁(yè)，且各機(jī)構(gòu)還需要為法案執(zhí)行制定實(shí)施細(xì)則，總篇幅將長(zhǎng)達(dá)30000頁(yè)。

〔5〕此次立法法修改的核心內(nèi)容包括:實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接、賦予地方立法權(quán)、對(duì)政府規(guī)章的權(quán)限進(jìn)行規(guī)范等。

〔6〕本文所指的政府是國(guó)務(wù)院層面，金融專業(yè)部門指“一行三會(huì)”等。

〔7〕監(jiān)管一詞源于在英文中“supervision”，有監(jiān)督、管理和指導(dǎo)之意。由于機(jī)會(huì)主義和“經(jīng)濟(jì)人”是人類的基本特征，那么，規(guī)則體系的遵守與執(zhí)行就成為社會(huì)秩序正常運(yùn)行的一項(xiàng)重要因素，這就需要他人對(duì)規(guī)則行動(dòng)者進(jìn)行監(jiān)督(monitor)和檢查(check)，這一過程就成為“監(jiān)管”。因此，監(jiān)管的核心是要保障規(guī)則秩序的“有效性”，即提高規(guī)則的實(shí)效并避免規(guī)則的低效或無效。金融規(guī)制體現(xiàn)的是規(guī)則的制定層面，而金融監(jiān)管是金融規(guī)制的遵守與執(zhí)行過程。

〔8〕許成鋼:《法律、執(zhí)法與金融監(jiān)管——介紹“法律的不完備性”理論》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2001年第5期。該文對(duì)其進(jìn)行詳細(xì)地論述。

〔9〕陳經(jīng)偉:《轉(zhuǎn)型時(shí)期政府金融規(guī)制的邏輯》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院博士論文，2007年，第五章“金融中介特質(zhì)與金融規(guī)制”。

〔10〕所謂的存款保險(xiǎn)是指存款機(jī)構(gòu)通過投保手段來保證機(jī)構(gòu)倒閉時(shí)的儲(chǔ)蓄者獲得一定比例經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)囊环N制度安排。此政策對(duì)防止銀行擠兌、保護(hù)存款者利益、維護(hù)金融體系穩(wěn)定起到了積極的作用，但該項(xiàng)制度安排可能產(chǎn)生的道德風(fēng)險(xiǎn)問題引起了廣泛爭(zhēng)議和討論。其中，Diamond和Dybvig等研究支持該制度;Kane、Schwartz和Kaufman等人的研究對(duì)于該制度實(shí)施提出質(zhì)疑和反對(duì)。Diamond，D．W．a(chǎn)nd P．H．Dybvig，Bank Runs，Deposit Insurance，and Liquidity，Journal of Political Economy，1983，Vol．1，pp．88 － 114;Kane，Edward J．，Three Paradigms for the Role of Capitalization Requirements in Insured Financial Institutions，Journal of Banking and Finance，1995，No．19，pp．431 － 459;A．Schwartz，Restructuring Banking and Financial Services in America，F(xiàn)inancial Stability and the Federal Safety Net，1988，pp．19 － 30;George G．Kaufman，Bank Failures，System Risk and Bank Regulation，CATO Journal，Spring/Summer，1996，Vol．6，pp．17 －46．

〔11〕錢穎一:《政府與法治》，《比較》2003年第3期。

〔12〕對(duì)俘獲理論有較大貢獻(xiàn)的經(jīng)濟(jì)學(xué)家，包括:施蒂格勒(Stigler)、佩爾茲曼(Peltzman)、波斯那(Posner)、貝克爾(Becker)等人。從一定意義上說，施蒂格勒和貝克爾的理論貢獻(xiàn)不在于他所研究的具體結(jié)論，而是他開創(chuàng)性地運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)基本范疇和方法(供求)分析了規(guī)制的實(shí)際動(dòng)因和目的，和較為完整地論證和回答了現(xiàn)實(shí)中的“規(guī)制是怎么樣的”這一問題。

〔13〕中國(guó)歷史上早就存在政府對(duì)金融活動(dòng)進(jìn)行干預(yù)的法律，晚清時(shí)期的戊戌變法的核心內(nèi)容之一是法律制度的變革，并形成中國(guó)最早的商業(yè)法、公司法等一系列法律，但當(dāng)時(shí)的執(zhí)法情況很差——一個(gè)為大多數(shù)人所接受的解釋是當(dāng)時(shí)的政治和基本體制不能保證執(zhí)法;民國(guó)時(shí)期頒布的一系列法律基本上也是日本和德國(guó)法律的移植和變種，但執(zhí)法效果也不佳;1949年以后中國(guó)的司法制度基本上照抄了前蘇聯(lián)模式，而前蘇聯(lián)的司法制度深受德國(guó)法律架構(gòu)的影響，沒有合同法和公司法。

〔14〕激勵(lì)性規(guī)制指在保持原有規(guī)制結(jié)構(gòu)的條件下，給予受規(guī)制企業(yè)以競(jìng)爭(zhēng)壓力，激勵(lì)或正面誘因使其提高生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)效率;給予受規(guī)制企業(yè)一定的價(jià)格制定權(quán)，讓它主動(dòng)提高內(nèi)部效率和降低成本，并獲取由此帶來的利潤(rùn)增額。

〔15〕借鑒演化經(jīng)濟(jì)理論中的一些基本方法、思想和內(nèi)容，包括:生物學(xué)隱喻(生物進(jìn)化論和遺傳基因隱喻)、“默示知識(shí)”“組織慣例”與“基因”等，以及注重生成與變化過程的研究和強(qiáng)調(diào)演化制度分析方法(整體觀、變遷演化觀、歷史觀)。

〔16〕提出轉(zhuǎn)換人民銀行的職能和強(qiáng)化金融監(jiān)管工作的基本要求，確定了確立政策性業(yè)務(wù)和商業(yè)性業(yè)務(wù)相分離，以及銀行業(yè)、信托業(yè)和證券業(yè)分業(yè)經(jīng)營(yíng)和分業(yè)管理的原則。

〔17〕即中國(guó)人民銀行從財(cái)政部分離，中、農(nóng)、工、建4家專業(yè)銀行從中國(guó)人民銀行的分離，4家銀行按照職能和較為嚴(yán)格的專業(yè)分工“條條”模式逐步替代了原中國(guó)人民銀行為全國(guó)提供金融服務(wù)的職能，人民銀行的各地分支行(按照行政區(qū)域劃分)轉(zhuǎn)化為各地金融管理派駐機(jī)構(gòu)，這種管理模式一直延續(xù)和“傳輸”至今?！癠型”和“M型”這兩個(gè)詞首先是威廉姆森在研究美國(guó)工業(yè)企業(yè)時(shí)使用。

〔18〕“準(zhǔn)金融”是本文定義的相對(duì)于金融行政許可為正規(guī)金融的概念，主要是指經(jīng)營(yíng)和運(yùn)營(yíng)具有一定的金融特質(zhì)屬性，但沒有獲得“一行三會(huì)”頒發(fā)金融行政許可的一些機(jī)構(gòu)的總稱。

〔19〕主要相關(guān)法律:《中國(guó)人民銀行法》《證券法》《證券投資基金法》《保險(xiǎn)法》《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》《商業(yè)銀行法》《物權(quán)法》《行政許可法》《反洗錢法》《信托法》《公司法》《票據(jù)法》《外國(guó)中央銀行財(cái)產(chǎn)司法強(qiáng)制措施豁免法》《對(duì)外貿(mào)易法》《刑法》等最高人民法院司法解釋。

〔20〕普適規(guī)則往往是依靠抽象和含糊的語言來描述，它們可以由內(nèi)在的社會(huì)道德規(guī)范構(gòu)成，也可以由權(quán)利法案或“基本法”中制定的一般性正式規(guī)則構(gòu)成;普適規(guī)則為較低層次的具體規(guī)則創(chuàng)建了一個(gè)框架，具體規(guī)則也就往往包含于具體的成文法或細(xì)則之中。

〔21〕其中，負(fù)責(zé)保障消費(fèi)者權(quán)益的監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)以金融市場(chǎng)和機(jī)構(gòu)為對(duì)象，而負(fù)責(zé)穩(wěn)定金融體系的監(jiān)管機(jī)構(gòu)則應(yīng)以支付系統(tǒng)為主要對(duì)象，同時(shí)也要兼顧銀行和其它金融市場(chǎng)。

〔22〕監(jiān)管目標(biāo)的不同也意味著對(duì)監(jiān)管人才特長(zhǎng)要求的不同，穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)金融體系需以經(jīng)濟(jì)金融學(xué)家為主，而保障消費(fèi)者權(quán)益則需以律師為主。

〔23〕不管是設(shè)立一個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)來實(shí)現(xiàn)金融穩(wěn)定、銀行監(jiān)管、證券監(jiān)管和保險(xiǎn)監(jiān)管等目標(biāo)，還是設(shè)立二、三、四等不同的機(jī)構(gòu)來實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)，所需要的人力和物力是等價(jià)的。

〔24〕這一矛盾的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)之一就是，曾經(jīng)試行的人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)和財(cái)政部等組成的聯(lián)席會(huì)議，是對(duì)于金融問題的協(xié)調(diào)效果不夠理想的主要原因。

〔25〕實(shí)際上，2015年1月中國(guó)銀監(jiān)會(huì)公布的內(nèi)部機(jī)構(gòu)改革方案已經(jīng)體現(xiàn)了這一思路。

〔26〕這也意味著，在我國(guó)未來法律完善過程中有必要將現(xiàn)有的《人民銀行法》《證券法》《銀監(jiān)法》《保險(xiǎn)法》等相關(guān)金融法律法規(guī)進(jìn)行修改。另外，所謂的“適當(dāng)統(tǒng)一”就是仍然給“一行三會(huì)”留下一定的制定規(guī)章和規(guī)則的權(quán)力，用于靈活應(yīng)對(duì)金融市場(chǎng)發(fā)展變化。

〔27〕完全激勵(lì)兼容指所設(shè)計(jì)的金融規(guī)則使得成員目標(biāo)與制度目標(biāo)完全一致，負(fù)激勵(lì)兼容指目標(biāo)與結(jié)構(gòu)相反且呈現(xiàn)出一種非此即彼的狀態(tài)，其他三種兼容度量描述介于這兩者之間的狀態(tài)。

〔28〕“完全達(dá)標(biāo)”“較好達(dá)標(biāo)”和“基本達(dá)標(biāo)”為“好的”金融規(guī)制，“不達(dá)標(biāo)”和“負(fù)達(dá)標(biāo)”為“不好”和“負(fù)作用”金融規(guī)制。

〔29〕典型案例是中國(guó)銀監(jiān)會(huì)正在推動(dòng)的“農(nóng)信社和農(nóng)合行改制農(nóng)商行”規(guī)制，從目前的進(jìn)展情況看，地方政府、銀行管理層和股東抵制不在少數(shù)。

〔30〕案例的一些數(shù)據(jù)參考陳經(jīng)偉:《關(guān)于村鎮(zhèn)銀行實(shí)現(xiàn)“量”“質(zhì)”轉(zhuǎn)變的探析》，《農(nóng)村金融研究》2014年第7期，其他相關(guān)數(shù)據(jù)根據(jù)中國(guó)銀監(jiān)會(huì)網(wǎng)站資料整理。

〔31〕王國(guó)剛:《衡量金融體系改革成效的十個(gè)標(biāo)準(zhǔn)》，《中國(guó)證券報(bào)》2014年12月17日。