PPP公共私營合作模式在我國城市公共交通行業(yè)的應(yīng)用研究

殷艷紅，駱琳娜，包哲寧

(1.浙江省寧波市寧波大學(xué)海運(yùn)學(xué)院;2.國家道路交通管理工程技術(shù)研究中心寧波大學(xué)分中心;3.現(xiàn)代城市交通技術(shù)江蘇高校協(xié)同創(chuàng)新中心)

PPP公共私營合作模式在我國城市公共交通行業(yè)的應(yīng)用研究

殷艷紅1，2，3，駱琳娜1，包哲寧1

(1.浙江省寧波市寧波大學(xué)海運(yùn)學(xué)院;2.國家道路交通管理工程技術(shù)研究中心寧波大學(xué)分中心;3.現(xiàn)代城市交通技術(shù)江蘇高校協(xié)同創(chuàng)新中心)

從我國公共交通的現(xiàn)狀出發(fā)，分析國內(nèi)外PPP項目的應(yīng)用經(jīng)驗(yàn)，針對于我國城市公共交通的特點(diǎn)，分析PPP在我國公交行業(yè)應(yīng)用的可行性，并對并對其以后的發(fā)展前景提出一些戰(zhàn)略性建議。

公共私營合作模式;城市公共交通;PPP

0 前言

隨著我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的加速，對于交通基礎(chǔ)設(shè)施的需求大增，單靠政府資金已不能滿足交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及運(yùn)營的需求，如何吸收閑置的民間資本，將其運(yùn)用到基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)中成為亟需解決的問題。隨著融資進(jìn)程的進(jìn)展，政府財政在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中地位的下降，私人企業(yè)在公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)中開始發(fā)揮越來越重要的作用。在現(xiàn)有的公私融資模式中，BOT(build－operate－transfer，建設(shè)－經(jīng)營－轉(zhuǎn)讓)是目前較成熟的模式，被廣泛應(yīng)用在吸收民間資本進(jìn)行公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，但是該模式有一定的缺陷，比如參與項目融資的公共機(jī)構(gòu)和民營企業(yè)之間形成的幾乎是一種等級結(jié)構(gòu)，相互之間缺乏有效的協(xié)調(diào)，另外，各參與方都有自己的利益目標(biāo)，而且過分著重短期利益，以犧牲其他參與方的利益來獲取自身的單方利益最優(yōu)，從而不利于社會總收益最大化。PPP(Public—Private—Partnership)模式很好的彌補(bǔ)了這些缺陷，它是建立在公共部門和民營部門交流和合作的基礎(chǔ)上形成的一個新的項目組織機(jī)構(gòu)設(shè)置提的模型，不僅解決了項目的全部資金風(fēng)險由民營部門承擔(dān)的融資困難，還有利于公私部門形成長期互利的目標(biāo)，在城市公共交通建設(shè)中PPP的應(yīng)用不僅能吸收社會資本、分散風(fēng)險，還能推動大眾出行的普及，減少能源的消耗等等。

根據(jù)2014年7月浙江省發(fā)改委、財政廳印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)浙江省政府性投資項目融資建設(shè)管理指導(dǎo)意見》，明確將嚴(yán)格規(guī)范BT等融資模式，同時積極鼓勵運(yùn)用PPP(公共私營合作制)模式，加快公用基礎(chǔ)設(shè)施等政府性投資項目建設(shè)。目前，我國的一些公共交通的基礎(chǔ)建設(shè)已經(jīng)完成，在后期的運(yùn)營中融入民間資本，利用競爭機(jī)制來提高公共交通的服務(wù)質(zhì)量，探索和發(fā)展適合我國公共交通的PPP模式的研究還比較少。因此，本文從公共私營合作的概念和模式出發(fā)，分析國內(nèi)外各種PPP模式的應(yīng)用，基于我國城市公共交通運(yùn)營的現(xiàn)狀，為PPP在我國城市公交運(yùn)營中的應(yīng)用及其發(fā)展提出建議。

1 PPP模式

1.1 PPP的起源和發(fā)展

早在400多年前英國就已經(jīng)有私人供水的歷史，后來被國有化，之后的20世紀(jì)的80年代又民營化，英國是PPP的促進(jìn)和倡導(dǎo)者。PPP模式公私合作制的縮寫，指的是公共部門與私人部門通過簽訂正式的協(xié)議，為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立起來的一種長期合作的關(guān)系，在這種關(guān)系下，公共部門和私人部門發(fā)揮各自的優(yōu)勢來提供產(chǎn)品和服務(wù)，共通過分擔(dān)風(fēng)險、分享收益。廣義的包含服務(wù)外包、管理外包、租賃、特許經(jīng)營、剝離等方式。狹義的有BOT(建設(shè)—運(yùn)營—－轉(zhuǎn)讓)、TOT(轉(zhuǎn)讓—運(yùn)營—轉(zhuǎn)讓)、DBFO(設(shè)計—建造—投資—經(jīng)營)等模式。PPP私人部門進(jìn)行一件事務(wù)的內(nèi)在的動力是獲取利益，如果沒有利潤私營部門便不會愿意幫助政府部門做事，而該利潤的來源一是政府直接給予的，另一途徑就是民營部門向用戶收取的，用戶對于所提供的服務(wù)滿意才會愿意付費(fèi)。

1.2 PPP涉及的要素

PPP指的是Public—Private—Partnership，是公司合營的縮寫，主要包括以下四種要素:

(1)參與者(participants)

PPP中的public指的是公共部門可以是中央或者地方政府以及國有企業(yè)和政府的代理機(jī)構(gòu)，private指的是民營企業(yè)、國有企業(yè)或者外商投資的企業(yè)，我國仍處于向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型中，所以國有企業(yè)在未來的一段時間內(nèi)仍是PPP的主角。

(2)合同(contract)

在合同中確定雙方必須遵守的規(guī)則，雙方在合作中秉承著信任、價值分享、對目標(biāo)的共同的理解，這些使得PPP模式區(qū)別于別的公私之間的合作關(guān)系，這里只是一種契約關(guān)系。

(3)分享(share)

PPP模式中的分享包括責(zé)任和風(fēng)險以及利益的共享。公私合營是一種合作形式，參與方共同承擔(dān)著責(zé)任，政府負(fù)責(zé)知道和監(jiān)督，私人部門負(fù)責(zé)建設(shè)或者運(yùn)營，雖然在某些部分兩者的責(zé)任是分開的，但是與整個項目而言，是參與方共同承擔(dān)著責(zé)任。風(fēng)險也是如此，項目的盈利情況以及其他風(fēng)險都是參與方共同承擔(dān)的。

(4)合作(partnership)

合作一定是持久的和相關(guān)的。在PPP模式中的合作意味和對于行為的后果和責(zé)任的共同的承擔(dān)。合作的核心是權(quán)力、責(zé)任、義務(wù)、風(fēng)險和利益的分享和分擔(dān)。各種資源在公共部門和私營部門之間流轉(zhuǎn)，產(chǎn)生增值的部分。比如，一個政府部門常年向一家公司采購相應(yīng)的物品，這是持久的交易，但是不能構(gòu)成PPP模式里所說的合作。

2 PPP模式在國內(nèi)外的應(yīng)用及其效果分析

PPP模式有廣義狹義之分。狹義的PPP泛指公共部門與私人部門為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的各種合作關(guān)系，而廣義的的PPP可以理解為一系列項目融資模式的總稱，包含BOT、TOT、DBFO等多種模式。BOT、TOT是目前應(yīng)用最廣泛的兩種模式，發(fā)展也相對成熟。

2.1 BOT模式及應(yīng)用

BOT是項目融資的一種形式，是Transfer－Operate－Transfer(建設(shè)——運(yùn)營——移交)的縮寫。整個BOT過程包括一個發(fā)起者(私營部門)從委托人(政府)手中獲得特許權(quán)，隨之組成項目公司，著手從事項目的融資、建設(shè)和經(jīng)營。在特許經(jīng)營期內(nèi)，發(fā)起者獲得利潤，用于投資的回收和獲取收益。特許期結(jié)束后，政府部門無償收回項目。目前該種模式已經(jīng)基本運(yùn)用成熟

(1)澳大利亞是將BOT模式較多運(yùn)用于基礎(chǔ)交通建設(shè)的國家之一。最具代表性的應(yīng)用是橫穿悉尼港的悉尼港隧道項目，總投資為5.5億美元，悉尼港隧道公司有30年的特許經(jīng)營期。另外的交通項目的應(yīng)用還有墨爾本城市連線和東部公路等等。

(2)泰國是在80年代開始引進(jìn)BOT項目的，曼谷的一段高速鐵路是成功的案例。其中的一個項目由于公司部門在收費(fèi)上不能達(dá)成一致導(dǎo)致項目失敗，而且泰國在對于投資過程中的各種風(fēng)險沒有進(jìn)行明確的規(guī)定。

(3)香港形成的“地鐵+物業(yè)”的模式。早20世紀(jì)60年代，香港的紅磡海底隧道項目的建設(shè)便應(yīng)用了PPP模式中的BOT模式，它的建成極大地改善了車輛的流動性。在都市快軌交通方面，PPP模式也體現(xiàn)出它的作用，香港鐵路有限公司在21世紀(jì)初便積極的參與國際和國內(nèi)的地鐵項目的建設(shè)，比如北京地鐵4號線和上海地鐵9號線以及杭州地鐵1號線等等。

雖然BOT模式可以緩解政府的財政壓力，可是它的不足之處也很明顯。比如，前期工作的滯后，它涉及項目的建設(shè)因此會造成產(chǎn)權(quán)、股權(quán)轉(zhuǎn)讓之間的糾紛。

2.2 TOT模式及應(yīng)用

TOT是英文Transfer－Operate－Transfer的縮寫，即移交——經(jīng)營——移交。政府部門或國有企業(yè)將建設(shè)好的項目的一定期限的產(chǎn)權(quán)或經(jīng)營權(quán)有償轉(zhuǎn)讓給私人部門，由其進(jìn)行運(yùn)營管理獲得收益，在合約期滿之后，私營部門再將該項目交還政府部門或原企業(yè)。

(1)瑞典是1988年開始在鐵路業(yè)務(wù)上試驗(yàn)TOT模式的，將支線客運(yùn)業(yè)務(wù)以及相應(yīng)的補(bǔ)貼交給政府，由政府選擇特許的經(jīng)營者。經(jīng)營者只需在中標(biāo)后一次性支付政府部門一定的資金，之后為了保護(hù)自身的利益，經(jīng)營者加強(qiáng)管理，提高效率。

(2)我國實(shí)現(xiàn)公路經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的最大項目是成渝高速公路重慶段的經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓。該段路長114.2 km，94年10月18日建成通車"受讓人是香港益興股份有限公司。該公司購買了全部公路評估資產(chǎn)的49%，在簽字后50 d內(nèi)分期將大約12.5億元人民幣付給重慶市政府，經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓期限為25年，5年內(nèi)的凈收入按中外雙方投入資金比例分配。期滿后，將公路經(jīng)營權(quán)返還重慶市政府，并保證公路不低于當(dāng)前的質(zhì)量水平。在這個項目中重慶市政府從中快速得到一大筆資金投入另一條高等級公路建設(shè)，而港商從中獲得了較高的資金回報率，實(shí)現(xiàn)了互贏。根據(jù)馮寧寧的《TOT模式在我國鐵路項目融資中的應(yīng)用鐵道經(jīng)濟(jì)研究》的資料，截止到98年底，我國公路發(fā)生收費(fèi)權(quán)有償轉(zhuǎn)讓的項目情況如表1所示:

表1 我國公路收費(fèi)權(quán)有償轉(zhuǎn)讓項目所占比例

TOT項目的優(yōu)點(diǎn)在于項目只涉及經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓，不涉及前期的建設(shè)股權(quán)等轉(zhuǎn)讓，避免了一些資金的糾紛，并且它積極盤活國有資產(chǎn)存量，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值"符合當(dāng)前我國國有資產(chǎn)改革的大方向。

3 我國城市公共交通運(yùn)營情況

我國的公共交通相比國外許多國家起步較晚，結(jié)構(gòu)方式也較為單一。目前，我國城市公共交通系統(tǒng)中，公共汽車、電車占主體，承擔(dān)了城市80%以上的客運(yùn)量。有些經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的城市的軌道交通籌建速度在明顯加快，但是耗資的巨大，政府的財政壓力的增加使得在總體上仍是發(fā)展緩慢。我國還需要一個相當(dāng)漫長的過程才能形成以大眾運(yùn)量軌道交通為主的綜合運(yùn)輸體系。就我國目前的經(jīng)濟(jì)情況，大城市的交通客運(yùn)量還是以地面常規(guī)公共交通為主要運(yùn)輸方式。

3.1 我國城市公共交通運(yùn)營現(xiàn)狀

3.1.1 運(yùn)營主體

在我國，公共交通的運(yùn)營主體是相關(guān)的交通運(yùn)輸公司承擔(dān)，直接隸屬于政府，政府對其實(shí)行直接的管理。只有極少數(shù)的城市嘗試和實(shí)行了公共交通的民營化，政府將公交的運(yùn)營權(quán)進(jìn)行特許外包。

3.1.2 運(yùn)營現(xiàn)狀

(1)運(yùn)營車輛:在我國1 000人的公交車擁有數(shù)為0.6，首都北京的公交車擁有率為2 800人/輛，與國外相去甚遠(yuǎn)。在國外，公交車輛的擁有率一般為1 000人/輛。

(2)輸送乘客數(shù):據(jù)統(tǒng)計，我國的公交車平均運(yùn)送乘客為600 000人/年，上?？蛇_(dá)900 000人/年，而國外卻不足400 000人。而在運(yùn)行高峰期，國內(nèi)的公交車上乘客密度為12人/m2，國外只有3人/m2。2006年隨著軌道交通建設(shè)規(guī)模的擴(kuò)大以及各大城市地鐵線路的開通，軌道交通客運(yùn)量也有了較大增長，達(dá)到181 599萬人次，增長超過10%。公共汽車所完成的客運(yùn)比例已經(jīng)從1997年的90.05%上升到了2006年的96.10%。

(3)營運(yùn)里程:目前我國的公共交通還是以公共汽車為主。全國600多個城市軌道交通運(yùn)營路線總計只有440 km，僅相當(dāng)于英國倫敦一個城市的規(guī)模。我國出行的分擔(dān)率不足10%，特大城市也僅有20%左右，而歐洲，日本，南美等大城市的則有40%～60%。

(4)公交基礎(chǔ)建設(shè)投資:2004年年全國城市公共交通固定資產(chǎn)投資328.5億元，占城市建設(shè)固定資產(chǎn)投資的6.9%，而同期道路橋梁投資占44.7%。在城市公共交通固定資產(chǎn)投資中，超大城市262.6億元，占80%，大城市12.3億元，占3.7%，總體上呈現(xiàn)投資不足。2006年調(diào)查的117個城市中，66個城市在公交場站建設(shè)以及車輛、設(shè)施裝備和配置更新方面得不到政府資金和政策支持，占56.4%。2007年城市公共交通業(yè)固定資產(chǎn)投資總額達(dá)到1081.7億元，同比2006年增長281.0億元，由此可見我國正在不斷加大城市公交投資的力度。

3.2 運(yùn)營效果

(1)服務(wù)質(zhì)量:公交服務(wù)水平低、差。主要表現(xiàn)為:速度慢，乘車換乘不方便，路線不合理，密度低，甚至有些地方存在公交盲區(qū)。雖然近十幾年我國大城市道路面積有了大幅度提高，但仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于交通量的增長速度。另外，公共交通低水準(zhǔn)的服務(wù)質(zhì)量常成為乘客投訴與媒體曝光的對象，表現(xiàn)為乘坐公交車耗時太長、舒適性差、安全事故多、公交乘務(wù)人員服務(wù)質(zhì)量差，居民對城市交通服務(wù)的不滿意度高達(dá)70%。

(2)盈利能力:我國城市公共交通的投資及運(yùn)營補(bǔ)貼均由城市政府獨(dú)自負(fù)擔(dān)，在投資上沒有固定的渠道和資金來源，中央政府及省政府在城市公共交通上沒有資金投人。政府只能根據(jù)每年的財政狀況對公共交通的發(fā)展建設(shè)進(jìn)行一定的財政補(bǔ)貼。1999年，全行業(yè)在財政補(bǔ)貼24.5億元之

U415.1

C

1008－3383(2015)10－0199－03

2015－01－28

殷艷紅(1981－)，女，講師，研究方向:交通運(yùn)輸規(guī)劃與管理。

本論文受到國家自然基金基于居民生活質(zhì)量與能耗估算的城市空間結(jié)構(gòu)評價及優(yōu)化研究(41301171)、教育部留學(xué)回國人員科研啟動基金及浙江省大學(xué)生科技創(chuàng)新活動(新苗人才計劃寧波大學(xué)2014R405062)的資助。