積極穩(wěn)妥推進(jìn)內(nèi)蒙古財(cái)稅體制改革

侯巖?李俊英

核心觀點(diǎn)：財(cái)稅體制改革事關(guān)內(nèi)蒙古改革發(fā)展大局。當(dāng)前，內(nèi)蒙古財(cái)稅體制存在著預(yù)算體系不完整、地方稅體系不健全、財(cái)力與事權(quán)不匹配等問題，從政策層面來講，建議從建立現(xiàn)代預(yù)算管理制度、完善內(nèi)蒙古資源開發(fā)與環(huán)境保護(hù)稅收制度、完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度等多個(gè)方面入手，全面深化內(nèi)蒙古財(cái)稅體制改革。

近年來，內(nèi)蒙古財(cái)政收入規(guī)模不斷擴(kuò)大，全區(qū)地方財(cái)政總收入從1994年的68億元到2013年的2659.94億元，增長了近39倍，綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力進(jìn)一步增強(qiáng)。但是，當(dāng)前內(nèi)蒙古正處于經(jīng)濟(jì)增長由高速向中高速轉(zhuǎn)換、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，現(xiàn)行財(cái)稅體制在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、形成統(tǒng)一市場、促進(jìn)社會(huì)公平、保護(hù)生態(tài)環(huán)境等方面的作用亟待提升。財(cái)稅體制改革事關(guān)內(nèi)蒙古改革發(fā)展大局，只有財(cái)稅體制改革取得根本性突破，才能為實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化和“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)提供政策導(dǎo)向、物質(zhì)基礎(chǔ)和財(cái)稅制度保障。為此，我們要深入貫徹黨的十八屆三中、十八屆四中全會(huì)以及習(xí)近平總書記系列重要講話和考察內(nèi)蒙古時(shí)重要講話精神，深入落實(shí)自治區(qū)“8337”發(fā)展思路，統(tǒng)一思想、凝聚力量，積極穩(wěn)妥推進(jìn)財(cái)稅體制改革，扎扎實(shí)實(shí)做好財(cái)政各項(xiàng)工作，為促進(jìn)內(nèi)蒙古經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展作出新的貢獻(xiàn)。

一、內(nèi)蒙古財(cái)稅體制存在的主要問題

（一）四大預(yù)算體系不完整、透明度低、約束力弱。2013年內(nèi)蒙古除公共財(cái)政預(yù)算、政府性基金預(yù)算按規(guī)定編制并報(bào)經(jīng)人大批準(zhǔn)外，國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算雖然也進(jìn)行了編制，但未報(bào)經(jīng)人大審查批準(zhǔn)。其中，國有資本經(jīng)營預(yù)算草案編制不完整，財(cái)政部門掌握的71戶國有獨(dú)資、控股、參股企業(yè)中，編入預(yù)算草案的只有23戶。雖然財(cái)政專戶資金逐年減少，但仍有大量財(cái)政資金游離于政府預(yù)算管理之外，財(cái)政資金使用統(tǒng)籌效率低，影響了財(cái)政資金的使用效率。部分專項(xiàng)資金預(yù)算未細(xì)化、代編預(yù)算現(xiàn)象仍然比較明顯。預(yù)算資金撥付不及時(shí)，預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度慢，結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金過多。盟市預(yù)算管理意識(shí)不強(qiáng)，收入不納入預(yù)算管理、支出不按預(yù)算花錢現(xiàn)象還比較突出。隨著新《預(yù)算法》的頒布，績效預(yù)算管理會(huì)在“建立透明預(yù)算制度、完善政府預(yù)算體系、改進(jìn)年度預(yù)算控制方式、完善轉(zhuǎn)移支付制度、加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行管理、規(guī)范地方政府債務(wù)管理和全面規(guī)范稅收優(yōu)惠政策”等方面進(jìn)行完善，預(yù)算績效管理將貫穿于改革的全過程。

（二）地方稅體系不健全，資源開發(fā)和環(huán)境保護(hù)稅收入不足。地方稅稅源分散，收入規(guī)模小，管理權(quán)限少，征管難度大，缺乏主體稅種。內(nèi)蒙古是資源大區(qū)，在資源環(huán)境約束日益趨緊形勢下，要進(jìn)一步建立健全反映要素稀缺、供求關(guān)系、環(huán)境損害程度的環(huán)境稅制度。地方稅收入占地方財(cái)政收入的比例持續(xù)下降，地方稅財(cái)政功能日趨弱化，缺乏長期穩(wěn)定的主體稅種。各盟市地方稅收分布極不均衡，區(qū)域性稅收優(yōu)惠政策過多過濫，稅收法治化程度亟待提高。

（三）財(cái)力與事權(quán)不匹配，事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)制度仍未建立。1994年的分稅制改革，初步確定了中央地方事權(quán)和支出責(zé)任。但由于各方面配套改革制約等多種因素影響，中央地方事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度建設(shè)一直沒有深入展開，特別是自治區(qū)以下事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)制度尚未建立。目前，我國尚沒有一部統(tǒng)一的、完整的界定政府間責(zé)權(quán)利關(guān)系的法律法規(guī)。政府間事權(quán)劃分沒有明確細(xì)化，導(dǎo)致事權(quán)和財(cái)權(quán)不匹配，地方債務(wù)不斷膨脹，自治區(qū)以下各級(jí)政府事權(quán)劃分不統(tǒng)一、不規(guī)范，自治區(qū)與盟（市）旗（縣）政府間事權(quán)錯(cuò)位現(xiàn)象嚴(yán)重。

（四）投融資運(yùn)作制度不規(guī)范，債務(wù)管理和防控風(fēng)險(xiǎn)能力比較薄弱。內(nèi)蒙古縣域經(jīng)濟(jì)總體上還不發(fā)達(dá)，部分盟市、旗縣主要依靠轉(zhuǎn)移支付過日子，財(cái)政處在勉強(qiáng)“保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)”的狀態(tài)，只能通過舉債來搞建設(shè)和辦事業(yè)。隨著財(cái)政投融資需求的高速增長，內(nèi)蒙古地方性債務(wù)數(shù)量激增，大部分盟市債務(wù)超越警戒線，融資平臺(tái)不良貸款額度較高，特別是近兩年進(jìn)入償債高峰期，逾期債務(wù)加上當(dāng)年應(yīng)償還債務(wù)，加大了地方財(cái)政支出壓力，也增大了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

（五）轉(zhuǎn)移支付制度未充分體現(xiàn)民族地區(qū)特殊需求。內(nèi)蒙古面臨投資環(huán)境差和交通、通訊、供電、供水等基礎(chǔ)設(shè)施落后等不利條件，縱向轉(zhuǎn)移支付民族地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金少，稅收返還沒有體現(xiàn)對(duì)生態(tài)補(bǔ)償因素的重視。內(nèi)蒙古縣級(jí)財(cái)政支出占自治區(qū)全部財(cái)政支出的比重始終沒有達(dá)到中央財(cái)政考核各地上年縣級(jí)基本財(cái)力保障狀況要求的60%，縣鄉(xiāng)財(cái)政支出占比始終在60%左右徘徊，旗縣財(cái)政支出占內(nèi)蒙古自治區(qū)全部財(cái)政支出的比重更低，不到50%，并且還在小幅下降。

（六）完善以民生為本的社會(huì)保障制度任重道遠(yuǎn)。從目前內(nèi)蒙古已經(jīng)建立的社會(huì)保障制度來看，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、醫(yī)療保險(xiǎn)制度、最低生活保障制度、醫(yī)療救助制度等保障項(xiàng)目基本覆蓋了城鄉(xiāng)居民，然而城鄉(xiāng)居民在享受不同制度提供的服務(wù)上差異明顯，表現(xiàn)在制度的覆蓋人群、繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、待遇標(biāo)準(zhǔn)等很多方面。同全國其他省市相比，內(nèi)蒙古社會(huì)保險(xiǎn)待遇水平偏低，各盟市之間社會(huì)保險(xiǎn)待遇水平差別較大，社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次較低，資金難以實(shí)現(xiàn)調(diào)劑，并且社會(huì)救助體系還有待完善。

二、全面深化內(nèi)蒙古財(cái)稅體制改革的政策建議

（一）加強(qiáng)預(yù)算管理，建立現(xiàn)代預(yù)算管理制度。明確一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算的收支范圍，建立定位清晰、分工明確的政府預(yù)算體系，把政府的收入和支出全部納入預(yù)算管理。全面清理整頓財(cái)政專戶，逐步將非稅收入全部納入預(yù)算，實(shí)行全口徑預(yù)算管理，健全預(yù)算管理體系，完善預(yù)算編制方法，實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理科學(xué)化。進(jìn)一步完善基本支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系，加快推進(jìn)項(xiàng)目支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，充分發(fā)揮支出標(biāo)準(zhǔn)在預(yù)算編制和管理中的基礎(chǔ)支撐作用。建立中長期預(yù)算和滾動(dòng)預(yù)算，強(qiáng)化中長期預(yù)算對(duì)年度預(yù)算的約束。改進(jìn)年度預(yù)算控制方式，加強(qiáng)結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金管理，建立結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金定期清理機(jī)制，根據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢發(fā)展變化和財(cái)政政策逆周期調(diào)節(jié)的需要，建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。建立健全非稅收入專項(xiàng)管理制度體系，加快建立健全國有資源（資產(chǎn)）有償使用制度，完善彩票公益金籌集和分配政策等。逐步將績效管理范圍覆蓋各級(jí)預(yù)算單位和所有財(cái)政資金，將績效評(píng)價(jià)重點(diǎn)由項(xiàng)目支出拓展到部門整體支出和政策、制度、管理等方面，加強(qiáng)績效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用，將評(píng)價(jià)結(jié)果作為安排預(yù)算的重要依據(jù)。要求將財(cái)政預(yù)決算逐步公開到支出功能分類的項(xiàng)級(jí)科目，完善部門定員定額管理，部門預(yù)決算編制必須公開透明，加大“三公”經(jīng)費(fèi)公開力度，從嚴(yán)控制“三公”經(jīng)費(fèi)。

（二）完善內(nèi)蒙古資源開發(fā)與環(huán)境保護(hù)稅收制度，健全地方稅體系。以中央稅權(quán)為主導(dǎo)，依據(jù)《民族區(qū)域自治法》賦予內(nèi)蒙古適當(dāng)?shù)亩愂樟⒎?quán)，制定并實(shí)施對(duì)煤炭資源深加工項(xiàng)目特殊稅收政策，完善內(nèi)蒙古資源開發(fā)與環(huán)境保護(hù)稅收制度。盡可能消除總部經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式下稅收流失問題，爭取稅收權(quán)益，合理利用差別化稅收產(chǎn)業(yè)政策發(fā)展能源型優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)。加快內(nèi)蒙古資源稅費(fèi)改革，分步實(shí)施內(nèi)蒙古環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅，充分發(fā)揮現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策的靈活調(diào)節(jié)作用，促進(jìn)稅收制度與生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制協(xié)調(diào)發(fā)展?？茖W(xué)、合理地設(shè)置內(nèi)蒙古地方稅種，明確地方企業(yè)所得稅和資源稅為內(nèi)蒙古自治區(qū)本級(jí)地方主體稅種，將房地產(chǎn)稅和城鄉(xiāng)維護(hù)建設(shè)稅作為內(nèi)蒙古縣（旗）鄉(xiāng)財(cái)政主體稅種。

（三）建立內(nèi)蒙古事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。積極構(gòu)建有利于民族地區(qū)發(fā)展的事權(quán)劃分原則，即法治原則、共同繁榮原則和公共服務(wù)均等化原則。中央可以通過轉(zhuǎn)移支付的方式，合理劃分中央與地方的事權(quán)，適度加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任，理順中央與地方收入劃分，堅(jiān)持事權(quán)法定，制定與財(cái)政自治權(quán)相配套的法律法規(guī)，試點(diǎn)區(qū)以下事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)制度，推行擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革，合理界定旗縣級(jí)政府的事權(quán)與財(cái)力。

（四）完善內(nèi)蒙古地區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。建立全國性的高層次立法，對(duì)民族地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付需要用高層法律作保障，保證政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性。必須將轉(zhuǎn)移支付審批程序、檢查監(jiān)督和操作規(guī)則等事項(xiàng)納入法治化軌道。對(duì)民族地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付要體現(xiàn)出廣泛性和靈活性，注重對(duì)民族自治地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督和責(zé)任追究機(jī)制的建構(gòu)。充分考慮民族地區(qū)的特殊性，探索國家政治建設(shè)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)“五位一體”的改革之路，對(duì)內(nèi)蒙古地區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行合理傾斜，根據(jù)現(xiàn)有財(cái)政能力，確定階段性目標(biāo)，動(dòng)態(tài)調(diào)整。逐步取消稅收返還，加大一般性轉(zhuǎn)移支付比例，歸并專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付并加強(qiáng)監(jiān)督，建立以縱向?yàn)橹?、縱橫交錯(cuò)的轉(zhuǎn)移支付制度。建立和完善自治區(qū)對(duì)盟市旗縣的轉(zhuǎn)移支付制度，加大轉(zhuǎn)移支付力度， 逐步加大基層財(cái)權(quán)的建設(shè)。規(guī)范自治區(qū)與各盟市的收支劃分，敦促盟市財(cái)政調(diào)整對(duì)其管轄的旗縣的財(cái)政管理體制，積極向下轉(zhuǎn)移財(cái)力。加大對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政監(jiān)督力度，積極推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政“鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”改革。

（五）加強(qiáng)內(nèi)蒙古地方債管理，完善財(cái)政投融資體制?？茖W(xué)界定財(cái)政投融資范圍，明確政府責(zé)任，建立健全地方政府財(cái)政投融資制度，使地方財(cái)政部門逐步成為地方政府融資的總樞紐，突出財(cái)政部門的管理作用。對(duì)投融資規(guī)模進(jìn)行限額管理，制定財(cái)政投融資資金使用的審批制度、監(jiān)督檢查制度，并將融資債務(wù)分類納入預(yù)算管理。另外，推行“項(xiàng)目招標(biāo)采購制”和“財(cái)政報(bào)賬制”，并建立財(cái)政投融資績效評(píng)價(jià)體系，以提高資金的使用效率。考慮到內(nèi)蒙古作為生態(tài)主體功能區(qū)的需要，應(yīng)完善草原生態(tài)市場化投融資機(jī)制，建立國家、地方、社會(huì)和個(gè)人的多元化投融資體系。創(chuàng)新財(cái)政投融資機(jī)制，根據(jù)內(nèi)蒙古社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀需要，拓寬財(cái)政融資渠道，增加融資手段，有效拉動(dòng)民間投資，滿足政府投資對(duì)資金的需求。建立健全財(cái)政投融資風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理，規(guī)避債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，完善財(cái)政投融資管理的相關(guān)法律法規(guī)體系。

（六）完善社會(huì)保障制度，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。推進(jìn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、城鄉(xiāng)醫(yī)療保險(xiǎn)制度、城鄉(xiāng)最低生活保障制度的整合，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，大力推進(jìn)農(nóng)村牧區(qū)社會(huì)保險(xiǎn)制度的建設(shè)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，完善城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度。通過完善城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，提高制度的保障力，鞏固新農(nóng)合的發(fā)展成果，減輕農(nóng)牧民經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，擴(kuò)大農(nóng)村低保覆蓋范圍，提高農(nóng)村低保待遇水平并惠及更多貧困農(nóng)牧民。加快城鄉(xiāng)社會(huì)救助體系建設(shè)，加快城鄉(xiāng)社會(huì)福利體系建設(shè)，強(qiáng)化社會(huì)保障基金的管理與監(jiān)督。加強(qiáng)保障性住房建設(shè)，盡快通過“租補(bǔ)分離、分類補(bǔ)貼”的方式，推動(dòng)廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用房、限價(jià)商品房向公共租賃住房并軌；同時(shí)，要及時(shí)做好統(tǒng)一廉租房、公租房的資金管理、稅費(fèi)減免等相關(guān)政策的銜接。

（作者單位：內(nèi)蒙古財(cái)經(jīng)大學(xué)）

責(zé)任編輯：劉 佳