協(xié)商民主：城市治理的有效模式

韓福國(guó)

城市的治理是現(xiàn)代國(guó)家治理的重要一環(huán)。近年來，杭州市以及浙江許多地方，通過把民主機(jī)制滲透到社會(huì)管理和政府決策之中，力圖提升公共決策的民意分量。而協(xié)商民主作為一種新型民主形態(tài)如何有效嵌入到城市治理之中，從而改進(jìn)治理機(jī)制，提高治理成效。

新聞背景：

2015年2月，中央出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》大幅擴(kuò)充了協(xié)商民主的范圍，涵蓋了政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商、基層協(xié)商、社會(huì)組織協(xié)商等多元多樣的協(xié)商民主形式和渠道?！兑庖姟分赋觯簠f(xié)商民主建設(shè)是一個(gè)不斷發(fā)展的過程。各級(jí)黨委要加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)和組織協(xié)調(diào)，鼓勵(lì)探索創(chuàng)新，通過各種途徑、各種渠道、各種方式進(jìn)行廣泛協(xié)商，尊重群眾首創(chuàng)精神，注重實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)提煉總結(jié)，并適時(shí)上升為制度規(guī)范。

近年來，杭州等地在協(xié)商民主、開放式?jīng)Q策等方面進(jìn)行了積極的探索，形成了“四問四權(quán)”的工作機(jī)制。公共政策從制定、執(zhí)行到評(píng)估監(jiān)督都有民主的機(jī)制和程序，從而保障民生問題得到符合民意的有效解決。

人民民主的新實(shí)踐

□協(xié)商民主理論在西方的產(chǎn)生和發(fā)展也不過是最近20年的事情。在世紀(jì)之交，國(guó)內(nèi)掀起了一股協(xié)商民主熱。近年來，從中央高層到地方政府，都十分注重對(duì)協(xié)商民主理論的研究和實(shí)踐。對(duì)這一現(xiàn)象，您是如何看待的？

■中國(guó)政治語境下對(duì)于協(xié)商民主重視，不等同于西方語境下所提出的懇談式民主。從西方民主發(fā)展的邏輯考察，懇談式民主寄托了人們對(duì)自由主義民主或選舉民主功能缺失的彌補(bǔ)，換而言之，懇談式民主理論是對(duì)選舉民主理論的修正，通過把民主的重心從投票選舉轉(zhuǎn)至公共治理領(lǐng)域，解決學(xué)理上所說的“對(duì)話性政治”和“工具性政治”之間的對(duì)立和分割。

中國(guó)的協(xié)商民主并不是彌補(bǔ)競(jìng)爭(zhēng)性民主的不足，而是以改善民生所需要的經(jīng)濟(jì)發(fā)展為出發(fā)點(diǎn)，從社會(huì)民主、經(jīng)濟(jì)民主走向政治民主，通過各個(gè)層面的民主協(xié)商機(jī)制來解決各種社會(huì)治理問題，從而建構(gòu)起中國(guó)的協(xié)商民主內(nèi)生性結(jié)構(gòu)，進(jìn)而發(fā)展成當(dāng)下人民民主的一種新實(shí)踐。

民主是一種生活方式

□“民主促民生”在全國(guó)各地都有不少實(shí)踐，尤其以杭州經(jīng)驗(yàn)最為典型，其在城市治理的各個(gè)層面以協(xié)商參與來提升民主建設(shè)的質(zhì)量，學(xué)者稱之為“復(fù)合民主”。

■近年來，杭州及浙江省其他地方都圍繞民生問題來推進(jìn)民主建設(shè)，也就是所說的“民主促民生”。其協(xié)商治理的模式不僅是人大的意見整合與黨委決策的開放式參與、政府決策的民主公開等核心層面，而且還包括政協(xié)的協(xié)商參與、城市基層和社會(huì)組織的協(xié)商民主自治，從而形成多元的民主協(xié)商結(jié)構(gòu)。

杭州等地的實(shí)踐證明：協(xié)商民主作為一種資源嵌入到社會(huì)發(fā)展的具體進(jìn)程中，以其廣泛參與性和主體多元性，回應(yīng)了人民民主的實(shí)踐要求，為城市治理提供了一種政治協(xié)商、社會(huì)協(xié)商和經(jīng)濟(jì)協(xié)商等多層復(fù)合治理結(jié)構(gòu)的可能性。

□近年來，浙江省許多城市探索創(chuàng)設(shè)了諸如聽證會(huì)、圓桌會(huì)、公述民評(píng)等多層面的社會(huì)協(xié)商平臺(tái)。在這些制度的激勵(lì)下，市民參與城市治理的熱情不斷高漲。對(duì)此，您如何評(píng)價(jià)？

■參與是協(xié)商的基礎(chǔ)。而參與公共決策涉及參與渠道和參與效度的問題。如果參與無門、參與無效，那么協(xié)商也就無法談起?，F(xiàn)在一些地方所謂的公共參與，往往是一頭熱一頭冷，民眾不買賬，問題就在于參與渠道不暢，效度不足。

杭州市開展的開放式?jīng)Q策，其通過把民主機(jī)制滲透到社會(huì)管理和政府決策的每一個(gè)層面，力圖構(gòu)建協(xié)商的立體結(jié)構(gòu)，從而使民主參與成為政府決策的一種日常形態(tài)。相關(guān)問卷調(diào)查結(jié)果顯示，杭州“64%的民眾完全贊同‘開放式?jīng)Q策’能改善政府形象，35%的民眾基本贊同，兩者相加的比例高達(dá)99%”。

□您曾強(qiáng)調(diào)，中國(guó)城市發(fā)展的關(guān)鍵是如何使新的社會(huì)主體、新的權(quán)力結(jié)構(gòu)激發(fā)出新的發(fā)展動(dòng)力和新的增長(zhǎng)資源。在這個(gè)過程中，中國(guó)必須把現(xiàn)代民主的要素嵌入其中，用中國(guó)內(nèi)生性的民主機(jī)制去動(dòng)員各方力量，去整合各方資源，從而創(chuàng)造廣闊的發(fā)展空間。杭州等地的實(shí)踐，是否給了您要的答案？

■從杭州等地的實(shí)踐，我們欣喜地看到，各類民主機(jī)制的創(chuàng)新成為地方發(fā)展的一種內(nèi)生資源，換句話說，民主有效地嵌入到當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展之中，而沒有出現(xiàn)民主發(fā)展與社會(huì)發(fā)展“兩張皮”的現(xiàn)象?？梢哉f，有效嵌入是協(xié)商民主能夠落戶城市的關(guān)鍵。從杭州等地的實(shí)踐來看：城市公共治理要在理念上確立市民是城市的主人，在具體載體上建立讓市民參與城市公共決策的組織平臺(tái)。從這一角度而言，協(xié)商民主為保民生、促民生提供了一個(gè)有效的實(shí)現(xiàn)載體，證明了民主不僅是解決民生問題的“手段”，而且也是凝聚社會(huì)共識(shí)的方式，從而在本質(zhì)上回應(yīng)了“民主是一種生活方式”的理念。

破解民主發(fā)展與社會(huì)發(fā)展的“制度死結(jié)”

□協(xié)商民主除了作為發(fā)展的資源外，其對(duì)城市治理的影響具體還有哪些。

■協(xié)商民主的一大功能或者說是目的，就是改善社會(huì)治理的形態(tài)和績(jī)效，而并不僅僅停留在作為發(fā)展的資源。其實(shí)踐表現(xiàn)是，一方面推動(dòng)社會(huì)的發(fā)育和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，另一方面則是促進(jìn)政黨領(lǐng)導(dǎo)的優(yōu)化、治理結(jié)構(gòu)的改善和政府政策、整體性制度的有效供給。在民主的邏輯下，我們將民主要素嵌入進(jìn)社會(huì)發(fā)展中，使得各種社會(huì)主體不僅有活力，而且形成各個(gè)社會(huì)群體對(duì)“人民”這一共同體概念的重新融合，從而實(shí)現(xiàn)“協(xié)商參與”和“社會(huì)共治”。這是解釋浙江等地實(shí)踐的基點(diǎn)，也是反觀整個(gè)中國(guó)社會(huì)治理的起點(diǎn)。

□在治理結(jié)構(gòu)中最基本的關(guān)系是“政府與社會(huì)”。您認(rèn)為，作為制度形態(tài)的協(xié)商民主，對(duì)于政府和社會(huì)關(guān)系的演進(jìn)有何影響？

■中國(guó)政府與社會(huì)關(guān)系的演進(jìn)路徑，最優(yōu)的路線是能實(shí)現(xiàn)政府領(lǐng)導(dǎo)與社會(huì)多元參與的有機(jī)統(tǒng)一。因此，協(xié)商民主實(shí)踐產(chǎn)生了新型的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系：一是執(zhí)政黨的政治動(dòng)員與社會(huì)分權(quán)結(jié)構(gòu)相適應(yīng);二是政府決策的民主程序與城市發(fā)展的多元矛盾相適應(yīng);三是公民參與的積極性和社會(huì)組織發(fā)育程度相適應(yīng);四是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)力量與公共服務(wù)、公共治理增長(zhǎng)相適應(yīng)。

總之，中國(guó)城市治理試圖從民生問題的解決入手，注重“保持城市生態(tài)持續(xù)發(fā)展、維持市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)優(yōu)化、提升市民生活結(jié)構(gòu)多元化、實(shí)現(xiàn)城市民主發(fā)育”的“四重結(jié)構(gòu)”。它的內(nèi)在邏輯結(jié)構(gòu)，是在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的載體上培育多元的社會(huì)行為主體;把民生發(fā)展問題依靠民主的方式進(jìn)行解決，從而不斷建構(gòu)國(guó)家、政府、市場(chǎng)與社會(huì)多元主體之間的協(xié)商模式;形成民主發(fā)展、市場(chǎng)活躍與政府自律的共進(jìn)態(tài)勢(shì)，最終實(shí)現(xiàn)“城市是現(xiàn)代人民生活的優(yōu)良空間”的目的。

在這個(gè)意義上，協(xié)商民主的理論價(jià)值在于：它提供了一種發(fā)展中國(guó)家培育民主的可行性經(jīng)驗(yàn)，提供了一種破解中國(guó)民主發(fā)展與社會(huì)發(fā)展之間“制度死結(jié)”的可能性。然而，面臨著種種壓力和挑戰(zhàn)下的現(xiàn)代城市治理，其協(xié)商民主也必然是一個(gè)不斷自我演進(jìn)和自我重塑的過程。