立法護航水上交通安全

黃武

近日，浙江省人大常委會會議審議通過了《浙江省水上交通安全管理條例》。條例從內(nèi)河通航水域到非通航水域，從漂流游樂活動到內(nèi)河農(nóng)（林）自用船舶，從水上交通到水上搜救等作了較多創(chuàng)新。

浙江是水運大省，急需通過地方立法為水上交通安全提供更堅實的法制保障。

5月27日，省十二屆人大常委會第二十次會議通過了《浙江省水上交通安全管理條例》（以下簡稱條例）。這是我省加強水上交通安全管理，維護水上交通秩序，保障公民人身、財產(chǎn)安全的一件重要法規(guī)。

明確海事機構(gòu)職責邊界

根據(jù)國家相關(guān)規(guī)定，所有通航水域范圍內(nèi)的水上交通安全監(jiān)督管理都由各級海事管理機構(gòu)負責，沿海水域都為通航水域，內(nèi)河分為通航水域和非通航水域。2002年國務院《中華人民共和國內(nèi)河交通安全管理條例》對內(nèi)河通航水域的定義為“由海事管理機構(gòu)認定的可供船舶航行的江、河、湖泊、水庫、運河等水域”，同時規(guī)定 “船舶是指各類排水或者非排水的船、艇、筏、水上飛行器、潛水器、移動式平臺以及其他水上移動裝置”。如果單純從行政法規(guī)規(guī)定的定義出發(fā)，意味著我省的絕大部分水域可以定為通航水域。

據(jù)統(tǒng)計，目前浙江省內(nèi)陸水域面積5767.9平方千米，河道總長達13.78萬公里。實踐中，海事管理機構(gòu)一方面根本無力有效監(jiān)管全部水域，另一方面至今也未按照行政法規(guī)的要求確定過通航水域的具體范圍，直接導致海事管理機構(gòu)的監(jiān)管水域范圍不明、權(quán)力責任邊界不清，這種不確定性給行政相對人造成困惑，有時也容易成為監(jiān)管部門逃避責任的借口。

如何科學合理地確定劃分內(nèi)河通航水域和非通航水域的具體標準和原則，是在立法調(diào)研過程中各地提出的首要問題。據(jù)統(tǒng)計，我省準七級以上航道里程總數(shù)達9769公里。立法機關(guān)研究認為，航道是船舶航行的主要水域范圍，目前海事管理機構(gòu)對我省所有航道范圍、特別是準七級航道的水上交通安全監(jiān)督管理尚未完全到位，監(jiān)督管理好航道范圍內(nèi)的水上交通安全和秩序，是海事管理機構(gòu)當前的首要職責和主要任務，因此，以航道為基準來細化界定內(nèi)河通航水域，是較為科學、合理可行的方案。

為此，條例規(guī)定：“內(nèi)河通航水域，是指劃有準七級以上航道的可供船舶航行的江、河、湖泊、水庫、運河等水域，具體范圍由海事管理機構(gòu)根據(jù)航道等級和保障通航安全等要求劃定，報設(shè)區(qū)的市人民政府批準并公布。內(nèi)河非通航水域，是指內(nèi)河通航水域以外的水域，包括未劃有航道的河道、湖泊、水庫和未劃有航道的風景名勝區(qū)、自然保護區(qū)、城市園林范圍內(nèi)的水域?！睋?jù)悉，在全國已出臺的水上交通安全管理省級地方性法規(guī)中，此條例是第一件明確界定內(nèi)河通航水域和非通航水域的法規(guī)。

填補水上活動監(jiān)管空白

2011年7月25日上午，寧波市鄞州區(qū)李家坑漂流景區(qū)，一名19歲的男生孫某乘皮艇漂流時不幸溺水身亡。事發(fā)時孫某未穿救生衣。事后，寧波“東方論壇”的熱心網(wǎng)友“海豚藍”為弄清楚水上漂流到底歸哪個部門管，先后打了16個電話，而各部門都推說與己無關(guān)，這些部門的電話要么沒人接，要么相互推托，沒有一個部門表示他們正在介入此事的處理中。

近年來，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展和生活水平的提高，我省各地在內(nèi)河非通航水域的竹筏漂流、摩托艇游樂等水上活動數(shù)量越來越多，僅桐廬縣就有涉水游樂企業(yè)9家，分別經(jīng)營竹排漂流、橡皮筏漂流、水上自行車等項目。截至2014年9月，據(jù)不完全統(tǒng)計，浙江全省的漂流景點已經(jīng)超過100個。由于沒有明確的法律規(guī)定，這些水上活動缺乏有效監(jiān)管，安全事故時有發(fā)生，一再敲響安全警鐘。

調(diào)研過程中，不少地方提出，漂流、游樂等水上活動不僅自身存在安全隱患，而且直接影響了他人的通航安全，亟須加強規(guī)范，條例應當將涉及水上交通安全的這類水上活動納入，增加水上旅游安全相關(guān)內(nèi)容。

立法機關(guān)深入調(diào)研后認為，漂流、游樂等水上活動盡管不是水上交通活動，但安全隱患嚴重，市、縣人民政府應當確定實施具體監(jiān)督管理的部門或者機構(gòu)，劃定漂流、游樂等水上活動的水域范圍，以保證游樂安全并避免影響他人通航安全。

為此，條例規(guī)定：“用于漂流、游樂等水上活動的竹筏、橡皮艇、摩托艇、水上自行車、腳踏船、水上氣球等不得超越劃定的水域范圍活動。前款規(guī)定的水域范圍由海事管理機構(gòu)、政府確定的負有水上活動安全監(jiān)督管理職責的部門或者機構(gòu)劃定。從事漂流、游樂等水上活動的經(jīng)營單位應當在劃定的水域范圍的邊界設(shè)置明顯標志。”同時，條例還相應規(guī)定了法律責任。

設(shè)定農(nóng)用船舶管理規(guī)范

今年清明前夕，省地方海事局負責人帶隊在諸暨市白塔湖濕地公園進行暗訪，發(fā)現(xiàn)當?shù)夭簧俎r(nóng)民使用農(nóng)（林）自用船舶非法載客營運，有的船舶甚至載客近20人，存在極大的安全隱患。當?shù)卣从?，雖然采取了一些管理措施，但由于缺乏直接上位法管理依據(jù)，管理效果較差。

當前，我省內(nèi)河農(nóng)（林）自用船舶數(shù)量龐大，據(jù)不完全統(tǒng)計，全省僅杭嘉湖等7個設(shè)區(qū)的市就有近4萬艘。農(nóng)（林）自用船舶普遍存在船舶狀況差、缺乏管理、一船多用、違法載客等情況，安全隱患大，交通事故時有發(fā)生，迫切需要通過立法加強安全管理。

調(diào)研過程中，淳安、諸暨、桐廬等地和基層群眾都對農(nóng)（林）自用船舶的安全管理問題提出許多意見建議，普遍要求進一步明確管理部門及管理職責，全面規(guī)定必要的管理措施和要求。

立法機關(guān)認真研究后認為，我省各地內(nèi)河農(nóng)（林）自用船舶類型較多，差異較大，是水上交通安全管理的一大難題。解決這一難題，應當充分考慮各地實際，統(tǒng)籌作出制度設(shè)計，既要注重“全省一盤棋”，作出原則性管理規(guī)定，也要給予各市、縣政府一定自主權(quán)，結(jié)合當?shù)貙嶋H進行管理；既要注重專業(yè)監(jiān)管，發(fā)揮海事管理機構(gòu)和其他有關(guān)職能部門的監(jiān)管作用，也要加強屬地管理，發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處的管理作用。

為此，條例單設(shè)“內(nèi)河農(nóng)（林）自用船舶管理”一章，在保留條例草案規(guī)定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處負責農(nóng)（林）自用船舶的編號造冊、船號牌發(fā)放，農(nóng)（林）自用船舶不得從事營業(yè)性客貨運輸，不得進入主干航道中央航行、停泊和作業(yè)等內(nèi)容的基礎(chǔ)上，還對內(nèi)河農(nóng)（林）自用船舶的含義作了修改完善，并增加了3項創(chuàng)新性規(guī)定：一是規(guī)定縣級以上人民政府應當制定內(nèi)河農(nóng)（林）自用船舶的船身長度限制、編號造冊、乘載人數(shù)限額等相關(guān)管理制度；二是規(guī)定市、縣人民政府應當確定非通航水域范圍內(nèi)農(nóng)（林）自用船舶的安全監(jiān)督管理部門或者機構(gòu)；三是規(guī)定船舶乘載人員穿著救生衣，乘載人員數(shù)量不得超過政府規(guī)定限額。同時，設(shè)置了較嚴格的法律責任規(guī)定。

代表“聚焦”水上搜救

水上搜救對于保障公民人身、財產(chǎn)安全發(fā)揮著重要作用。海上交通安全法和內(nèi)河交通安全管理條例出臺時間較早，雖然都對水上搜救作了規(guī)定，但比較原則，這些規(guī)定已不能完全適應近年來各地水上搜救任務越來越繁重的現(xiàn)實需求。

省人大代表、溫嶺市海上平安民間救助站負責人郭文標從事水上救助近30年，曾從大海中拯救了數(shù)百條生命和無數(shù)處于危難中的船舶，被當?shù)剜l(xiāng)親們親切地稱為“平安水鬼”。郭文標不僅全程重點參與了條例的立法調(diào)研過程，還列席了法制委員會全體會議，道出了“搜救真經(jīng)”：水上搜救專業(yè)性強、涉及面廣，需要政府和社會各界共同關(guān)注和支持，整合各方水上搜救力量，建議條例增加鼓勵捐贈水上搜救事業(yè)，加強政府對水上搜救社會力量支持補助和表彰獎勵的規(guī)定。

省人大代表、淳安縣富文鄉(xiāng)燕坑村黨支部副書記鄧麗君也積極建言，水上交通安全管理工作、尤其是水上搜救任務較重的縣（市、區(qū)），比如擁有千島湖的淳安縣，條例也應當規(guī)定要設(shè)立或確定水上搜救機構(gòu)，承擔水上搜救職能。

條例直接吸納了省人大代表提出的“金點子”，作了明確水上搜救機構(gòu)、要求遇到事故自救與社會力量搜救相結(jié)合、鼓勵捐贈水上搜救事業(yè)、加強醫(yī)療保障、規(guī)范搜救信息發(fā)布等創(chuàng)新性規(guī)定。通過立法進一步健全水上搜救應急響應體系，整合各類搜救資源，推動形成政府領(lǐng)導、全社會參與、專業(yè)力量與社會力量相結(jié)合、多部門協(xié)同配合的水上搜救工作格局。

此外，條例結(jié)合我省水運行業(yè)發(fā)展實際和水上交通安全管理工作特點，細化規(guī)定了政府及有關(guān)部門安全管理職責、船舶和船員管理、通航保障等內(nèi)容，作了禁止遮擋、污損船名牌等船舶標識、標牌，加強安全技術(shù)監(jiān)控，要求船舶配備必要的通信設(shè)備，鼓勵船舶投保，要求船員在沒有護欄的甲板上作業(yè)時穿著救生衣等創(chuàng)新性規(guī)定。

安全工作永遠在路上。條例的出臺意味著我省水上交通安全管理工作開啟新的“航程”，其將為浙江沿海和內(nèi)河水域的水上交通安全有力“護航”，讓船舶在水路上通行更安全。