立法協商：探索 創(chuàng)新 深化

黃武

社會主義協商民主，是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優(yōu)勢，而立法協商是協商民主的重要方面。從1979年行使地方立法權至今，浙江省人大常委會堅持開門立法、立法協商，讓法規(guī)充分反映老百姓的心聲，讓每一個人的智慧都有可能在立法中閃光。

法律作為一種“公共產品”，應具有廣泛的民主性和代表性。立法就是求取社會最大公約數。在立法中充分協商，更好聽取民意、匯聚民智，是保障人民參與立法活動的重要途徑，也是促進科學立法、提高立法質量的重要保證。

新 篇

2014年12月9日下午，浙江省人大常委會就《浙江省社會養(yǎng)老服務促進條例（草案）》（以下簡稱條例草案）舉行立法協商會。這是黨的十八屆四中全會后，我省首次舉行的立法協商會。省政協委員、各民主黨派代表、無黨派人士代表、人民團體代表和社會組織代表等應邀參加。座談會上，針對條例草案中的條款，各界代表條分縷析，爭相發(fā)表意見。

省總工會法律工作部調研員凌林第一個發(fā)言，提出的修改意見有13條之多，尤其關注困難老人群體?！皸l例草案第5條提出‘保障困難老年人的養(yǎng)老需求’，但‘困難老人’到底指哪些人群？”凌林認為，如果不進行明確，困難老人的養(yǎng)老需求就難以切實保證。

會上，不少與會代表都提出，社會養(yǎng)老服務機構不僅要解決老人吃飯的問題，還要解決老人生活照料、康復保健、精神慰藉等問題，這才是真正地促進養(yǎng)老服務產業(yè)全面發(fā)展。

不少與會代表還提到養(yǎng)老機構工作人員虐待老人的問題?！皸l例草案第52條規(guī)定，養(yǎng)老機構的工作人員有侮辱、傷害、虐待、恐嚇老人的，構成違反治安管理行為的，要依法給予行政處罰，民政部門要責令養(yǎng)老機構進行改正?！笔≌f委員王和說，“責令改正”這樣的懲罰遠遠不夠，“對做得不像話的，機構要停業(yè)整頓，個人行為嚴重的要追究刑事責任”。

公開征求意見、進行立法協商，是了解實際情況、提高立法質量的重要渠道。黨的十八屆四中全會提出，健全立法機關和社會公眾溝通機制，開展立法協商，充分發(fā)揮政協委員、民主黨派、工商聯、無黨派人士、人民團體、社會組織在立法協商中的作用。

今年1月，省人民代表大會高票通過的《浙江省社會養(yǎng)老服務促進條例》，堪稱近年來地方立法機關加強立法協商、深化民主立法的樣本。

立法協商會召開之前，省人大常委會兩次發(fā)送法規(guī)草案征求全體省人大代表的意見，邀請若干代表全程參與立法調研，30名省級領導干部人大代表和全體省人大常委會組成人員分別走進代表聯絡站，面對面聽取基層代表和群眾的意見建議，11個設區(qū)的市人大常委會分別組織本選舉單位的省人大代表對條例草案進行專題討論，充分聽取基層代表和群眾的意見。

立法協商的過程，既是發(fā)揚民主、集思廣益的過程，也是科學決策、民主決策的過程。省人大常委會副主任茅臨生指出，就社會養(yǎng)老服務促進條例的有關問題，廣泛而深入地進行調研、論證、協商，聽取各方面意見和不同利益訴求，有利于凝聚各方共識、統一思想，尋求調整平衡各種利益關系的最佳方案，使立法更好地體現各方面的意志和利益。

茅臨生還強調，要以這次立法協商會為契機，進一步建立健全重要法規(guī)立法協商的常態(tài)機制，規(guī)范協商流程，在堅持黨的領導的基礎上，有序推進立法協商，使立法協商制度化、規(guī)范化。

探 索

其實，浙江省人大常委會探索在立法工作中充分協商、聽取民意、匯聚民智的道路一直沒有停止過。

從1988年7月召開的省七屆人大常委會第四次會議開始，省人大常委會將提請審議的地方性法規(guī)草案，事先印發(fā)給本省的全國人大代表、省人大代表和市、縣人大常委會征求意見，并邀請若干名全國人大代表、省人大代表列席會議。1989年7月13日，省人大常委會辦公廳首次將省政府提請的《浙江省城鄉(xiāng)個體工商戶稅收征收管理辦法（草案）》在《浙江日報》全文刊登，向全省公開征求意見。

此外，省人大常委會較早在全國建立公民旁聽省人大常委會會議制度，率先在全國網絡視頻直播省人大常委會會議。這些就是立法協商在浙江的早期萌芽。

立法聽證會是最常用、最基本的民主協商形式之一。

2000年3月，立法法在我國首次明確規(guī)定了立法聽證制度。同年4月，省人大常委會主任會議就率先通過《浙江省地方立法聽證會規(guī)則》，細化立法聽證的相關規(guī)定。同年7月29日，一場由省人大常委會舉行的浙江省實施消費者權益保護法辦法修訂草案立法聽證會，引起社會廣泛關注。這是立法法頒布實施后我國舉行的第一次立法聽證會。

2001年、2006年，省人大常委會分別就《浙江省城市房屋拆遷條例》《浙江省物業(yè)管理條例》中涉及人民群眾切身利益的重大問題，舉行立法聽證會。這三次立法聽證會極大地激發(fā)了廣大人民群眾參與地方立法的積極性，取得了良好的社會效果。

為適應社會網絡化、信息化的新要求，2002年12月20日，由浙江省人大法制委員會主辦的地方立法網正式開通，這是由省級人大主辦的全國第一家地方立法方面的專門網站。地方立法網從一開始就公布浙江省制定的全部地方性法規(guī)草案，廣泛征集公民對草案的意見和建議，暢通公民有序參與地方立法的渠道，被媒體稱為“永不落幕的立法聽證會”。

2008年《浙江省城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例（草案）》和2010年《浙江省消防條例（草案）》公開征求意見時，浙江在線和浙江人大門戶網合作，共同直播了省人大常委會法工委領導參加的在線訪談節(jié)目，網民提出了許多有價值的意見建議，一些意見建議還被采納“入法”。

從較早公開征求社會各方的意見建議，到召開立法聽證會，再到開通地方立法網、進行網上在線交流，這些不僅是多年來浙江省人大常委會堅持立法公開、建立協商機制的探索和實踐，也是堅持立法為民、提高立法質量的生動縮影。

提 速

敢為人先，是浙江人民的優(yōu)秀品質；與時俱進，是浙江立法的重要品格。

2010年，“膨脹西瓜”、“肥大獼猴桃”等一系列事件的曝光，讓人們對食用農產品問題深感憂慮，多次呼吁加強立法規(guī)范與部門監(jiān)管。2011年6月27日，省人大法制委員會決定就《浙江省實施〈中華人民共和國食品安全法〉辦法（草案）》二次審議稿，邀請部分提出意見的食品及其相關產品生產經營者代表、食品消費者代表及其他有關方面的代表，舉行公開聽取意見會。這在浙江省地方立法工作中尚屬首次，也表明了地方國家權力機關對通過立法協商求良策寄予厚望。

近些年來，省人大常委會在完善座談會、聽證會、公眾參與、代表參與、專家參與等立法協商工作體制機制方面發(fā)力，建立了覆蓋立法工作各個方面和環(huán)節(jié)的較為完整的“制度鏈條”，深入推進民主立法，提高了立法質量。

“看著老百姓的心里話被寫到法規(guī)草案中，我心里格外有成就感?！笔∪舜蟠?、杭州經濟技術開發(fā)區(qū)教育發(fā)展研究室副主任沈小玲2014年重點參與了4件立法項目。讓她感受最深的是參與《浙江省社會救助條例（草案）》的立法相關工作。

2014年3月，省人大常委會主任會議通過《關于省人大代表分專業(yè)有重點參與立法工作的若干規(guī)定》，建立了省人大代表有序參與立法工作的新機制，更好地發(fā)揮人大代表在立法協商中的作用，在全國首開先河。該制度實施以來，有力推動了代表全程深度參與有關立法項目的各項活動，對發(fā)揮人大代表在立法中的主體作用，加強立法協商，提高立法質量，都發(fā)揮了較好作用，還得到全國人大常委會領導的肯定。

開展立法評估，加強立法協商，是保證立法質量的有效途徑。2014年3月，省人大常委會法工委就《浙江省電網設施建設保護和供用電秩序維護條例（草案修改稿）》首次召開表決前評估會，省人大代表、政府部門負責人、企業(yè)代表、電力用戶代表和有關專家等參會人員，從各自角度對法規(guī)的科學性、可行性進行了全維度審視，較為全面地反映了條例所涉各方的利益訴求。

之后，省人大常委會法工委還分別就防震減災條例、土地整治條例等3件法規(guī)召開法規(guī)案出臺前評估會，就條例草案修改稿出臺的時機、實施后可能產生的社會效果以及實施中可能會出現的問題等進行評估，取得了良好效果。

對法規(guī)條款的可操作性進行問卷調查，發(fā)動全省各級人大代表查找不適應全面深化改革要求的法律法規(guī)條文，建立專家和社會機構深度參與立法機制，建立立法基層聯系點制度，與媒體深度合作加強立法宣傳，加強立法協商，推進民主立法，拓展人民有序參與立法途徑，省人大常委會一直在努力追尋和不斷提速。

民主是法治的靈魂。30多年來，伴隨著改革開放和市場經濟發(fā)展，浙江人民經過一次次生動的立法協商實踐和熏陶，人民群眾的社會主義協商民主意識大大增強，社會主義協商民主理念已經深深扎根于浙江大地。制定良善法規(guī)之路“漫漫其修遠”，浙江地方立法必將秉持超越品格，更好地展開新一輪遠行。 攝影 蔡榮章