從政府會(huì)計(jì)入手治理地方政府性債務(wù)

馮春陽

摘 要：近年來，日益膨脹的地方政府性債務(wù)問題吸引了各方的關(guān)注。中國的地方政府性債務(wù)規(guī)模龐大，發(fā)展迅速，給經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)運(yùn)行帶來了巨大風(fēng)險(xiǎn)，影響了社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展。我國的地方債問題已經(jīng)到了必須解決的地步。只有真正地解決好地方債問題，才能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。政府會(huì)計(jì)天然具有治理地方債的功能，從政府會(huì)計(jì)角度入手為解決地方債提供另一種思路。

關(guān)鍵詞：地方政府性債務(wù)；政府會(huì)計(jì)；財(cái)務(wù)公開；預(yù)算體系

中圖分類號(hào)：F235.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2015）13-0069-02

前言

我國自1994年分稅制改革后，地方政府收支嚴(yán)重不平衡，又受制于法律規(guī)定無法發(fā)行債務(wù)，只能通過其他平臺(tái)來籌措資金。這就導(dǎo)致了近年來我國地方政府性債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大，風(fēng)險(xiǎn)日益加劇。地方政府性債務(wù)的不斷擴(kuò)張引起了各方的關(guān)注和擔(dān)憂，嚴(yán)重影響了政府公信力和經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)運(yùn)行，給中國的可持續(xù)發(fā)展埋下了巨大的隱患。如何解決這一棘手的難題，便成了我們需要思考的問題。地方債務(wù)由于無法見光，屬于灰色地帶，長期游離于監(jiān)管之外。而政府會(huì)計(jì)的核算、監(jiān)督和考核職能恰恰可以有效的治理地方債問題。本文從我國地方政府性債務(wù)的現(xiàn)狀入手，分析政府會(huì)計(jì)對地方債務(wù)的治理功能，提出治理的具體措施。

一、我國地方政府性債務(wù)現(xiàn)狀

受我國具體經(jīng)濟(jì)制度、法律法規(guī)的影響，地方政府性債務(wù)存在著很多特有的特征。

1.地方債規(guī)模龐大，擴(kuò)張迅速。1994年分稅制改革后，地方政府財(cái)政收入減少，但卻負(fù)擔(dān)著大量的公共事業(yè)支出，這就導(dǎo)致了地方政府收支嚴(yán)重不平衡。再加上近年來我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，人民生活水平不斷提高，地方政府大量投資基建項(xiàng)目，以投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，加劇了這種收支不平衡的現(xiàn)象。2013年，審計(jì)署對全國政府性債務(wù)進(jìn)行了審計(jì)，其中地方政府性債務(wù)達(dá)到17.89萬億，債務(wù)率已經(jīng)逼近國際警戒線。2010年審計(jì)署對地方政府性債務(wù)的審計(jì)結(jié)果是10.7萬億。兩年多的時(shí)間里，地方債務(wù)的規(guī)模幾乎翻了1倍，擴(kuò)張不可謂不迅速。

2.地方債不透明，隱蔽性強(qiáng)。我國《預(yù)算法》規(guī)定：“除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券?！边@就使地方政府不具有舉債權(quán)。為了籌措資金，地方政府不得不通過其他平臺(tái)來融資，繞過法律的監(jiān)管，這就使得地方債務(wù)混亂，政府和企業(yè)債務(wù)劃分不清，給管理帶來嚴(yán)重的困難。地方政府性債務(wù)長期游走在監(jiān)管之外，無須公示、監(jiān)督、審計(jì)和考核，腐敗頻發(fā)，變得很不透明，也給經(jīng)濟(jì)運(yùn)行帶來了很多的風(fēng)險(xiǎn)。

3.地方債風(fēng)險(xiǎn)高，資金鏈面臨嚴(yán)峻考驗(yàn)。近年來，我國地方政府性債務(wù)進(jìn)入還債高峰期，大量債務(wù)集中到期給政府帶來巨大的壓力。很多地方政府無法獲得更多的收入來源，只能發(fā)新債還舊債，或者對債務(wù)進(jìn)行展期，債務(wù)存在著一定的違約風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)重影響了地方政府的公信力。除此之外，為了還債，很多地方政府嚴(yán)重依賴土地財(cái)政，更增加了經(jīng)濟(jì)的不穩(wěn)定性。

二、發(fā)揮政府會(huì)計(jì)職能治理地方債

1.核算與反映職能。作為會(huì)計(jì)學(xué)科的一個(gè)分支，政府會(huì)計(jì)最基本的職能便是核算與監(jiān)督。核算是政府會(huì)計(jì)發(fā)揮作用的基礎(chǔ)。由于長期游離于監(jiān)管之外，政府沒有對地方債務(wù)進(jìn)行核算，這也是地方政府性債務(wù)管理混亂的一個(gè)重要原因。資金的籌集、用途、管理、償還都沒有進(jìn)行有效的核算，導(dǎo)致國家無法統(tǒng)計(jì)、控制整個(gè)地方債務(wù)的規(guī)模，也容易造成貪腐現(xiàn)象的頻發(fā)。對地方債務(wù)進(jìn)行準(zhǔn)確的核算，有利于清理混亂的地方債，更好地掌握、調(diào)控地方債務(wù)的規(guī)模，也能使得地方債更加的透明。有了對地方債務(wù)核算，可以有計(jì)劃地發(fā)債，理性地投資。通過政府財(cái)務(wù)情況的公示，維護(hù)了人民群眾應(yīng)有的知情權(quán)，也提高了中央宏觀調(diào)控的能力，維護(hù)了經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)運(yùn)行。

2.監(jiān)督與控制職能。通過對地方政府性債務(wù)進(jìn)行核算，便可以掌握地方債的性質(zhì)、規(guī)模，進(jìn)而對其進(jìn)行監(jiān)督與控制。地方債規(guī)模過大則會(huì)影響經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定運(yùn)行，因此對其監(jiān)督便十分的重要。地方政府的資金從哪些途徑進(jìn)行籌集，投資于哪些領(lǐng)域，是否達(dá)到了預(yù)期的效果，這些都是需要進(jìn)行監(jiān)督的問題。政府會(huì)計(jì)應(yīng)該對地方債的預(yù)算信息、資金的使用、決算信息進(jìn)行監(jiān)督與控制，使得地方債更加的透明與規(guī)范。由于地方債務(wù)沒有合法的身份，屬于灰色地帶，因而也更加容易滋生腐敗。對地方債務(wù)運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)督，也可以在一定程度上遏制腐敗行為。

3.考核與評(píng)價(jià)職能。利用政府會(huì)計(jì)可以有效地考核地方債的使用，為評(píng)價(jià)地方政府政績提供依據(jù)。很多時(shí)候，地方政府盲目地?cái)U(kuò)大投資，片面追求經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，產(chǎn)生了唯“GDP”是從的亂象。有些地方政府為了面子工程、政績工程，胡亂上馬項(xiàng)目，肆意投資，發(fā)行規(guī)模龐大的地方債，帶來了很多的負(fù)面影響。通過對地方債務(wù)的考核與評(píng)價(jià)，可以判斷是否應(yīng)該發(fā)債，應(yīng)該發(fā)多少債務(wù)，應(yīng)該投向哪些領(lǐng)域以及是否具有經(jīng)濟(jì)效益。地方債的考核應(yīng)該納入干部考核任用體系當(dāng)中，這樣可以在一定程度上避免拍腦袋決定，提高資源的利用效率，優(yōu)化資源配置。

三、政府會(huì)計(jì)治理地方債具體措施

1.將地方債納入政府預(yù)算體系。將地方債納入政府預(yù)算體系，發(fā)債的金額、方式以及使用都要進(jìn)行嚴(yán)格的規(guī)劃。編制的預(yù)算草案應(yīng)該提交人大進(jìn)行審議通過方可實(shí)行。地方財(cái)政部門應(yīng)該嚴(yán)格按照預(yù)算規(guī)定的金額和籌資方式發(fā)行債務(wù)，加強(qiáng)對預(yù)算支出的監(jiān)督和管理。在每一預(yù)算年度終了后，應(yīng)當(dāng)編制決算。將地方債納入政府預(yù)算體系，可以使地方債的發(fā)行和使用更加的規(guī)范化、透明化。

2.將地方債納入政府會(huì)計(jì)核算。由于地方債處于灰色地帶，地方政府往往不對其進(jìn)行認(rèn)真核算，地方政府財(cái)務(wù)報(bào)告也不包含這部分內(nèi)容。將地方債納入政府會(huì)計(jì)核算，對債務(wù)形成的資產(chǎn)、負(fù)債、收入、支出等進(jìn)行核算，有利于理清債務(wù)的性質(zhì)，合理把握債務(wù)的規(guī)模，更有效率的使用資金。將地方債寫入政府財(cái)政報(bào)告，增加了地方債的透明度，方便接受監(jiān)督。全面可靠地對地方債進(jìn)行核算，可以及時(shí)地提供會(huì)計(jì)信息，降低財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

3.加強(qiáng)對地方債的審計(jì)。強(qiáng)化國家審計(jì)職能，加大對地方政府性債務(wù)的審計(jì)力度是應(yīng)對地方債的重要方法。地方債務(wù)的規(guī)模、籌資方式、使用方法都應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)進(jìn)行審計(jì)。通過審計(jì)，政府可以掌握地方債的具體情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)其中存在的問題，并提出解決對策，降低經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)，保證社會(huì)的穩(wěn)定。除了審計(jì)，還要加強(qiáng)對地方政府以及官員的問責(zé)。對于違法違規(guī)發(fā)行債務(wù)，濫用資金，存在舞弊貪腐問題的官員要加大懲處力度。

4.完善政府財(cái)務(wù)公開制度。政府財(cái)務(wù)的不透明是產(chǎn)生地方債的重要原因。將地方政府性債務(wù)寫入政府財(cái)政報(bào)告，交由人民代表大會(huì)審議，接受人大的監(jiān)督。對于債務(wù)的發(fā)行、資金的使用應(yīng)該建立一套完善的公示制度，接受人民群眾更廣泛的監(jiān)督，披露更詳細(xì)的信息。作為解決政府債務(wù)危機(jī)的重要手段，只有完善政府財(cái)務(wù)公開制度，才能有效地提高地方政府財(cái)務(wù)的透明度，揭開掩蓋在地方債身上的迷霧。

5.規(guī)范地方債發(fā)行制度。2014年8月31日，全國人大常委會(huì)通過了《預(yù)算法》的修訂。新《預(yù)算法》對地方政府發(fā)債做出了嚴(yán)格的限制。例如只有省級(jí)政府才可以舉借債務(wù)；債務(wù)只能用于公益性資本支出；舉債規(guī)模受國務(wù)院下達(dá)的限額限制；只能采取發(fā)行債券的方式；必須有穩(wěn)定的償還來源；政府應(yīng)該財(cái)務(wù)公開。新《預(yù)算法》的通過，給地方債發(fā)行規(guī)范提供了法律依據(jù)，將地方政府隱性債務(wù)顯性化，提高了透明度。地方政府應(yīng)該嚴(yán)格遵守《預(yù)算法》，規(guī)范地方債發(fā)行制度，有節(jié)制有計(jì)劃地使用資金，合理化解地方債危機(jī)。

小結(jié)

地方政府性債務(wù)已存在多年，規(guī)模龐大，不是一朝一夕就能解決的。如何能夠安全平穩(wěn)的解決這一問題值得人們思考。政府會(huì)計(jì)天然具有核算、監(jiān)督和考核的職能，對地方債具有良好的治理功能。通過一系列的措施，將地方債納入政府預(yù)算體系，加大財(cái)政公開力度，加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督，規(guī)范地方債發(fā)行制度，能在一定程度上化解地方債帶來的風(fēng)險(xiǎn)。從政府會(huì)計(jì)角度入手，為治理地方政府性債務(wù)提供了另一個(gè)思路。只有解決好地方債問題，我國的經(jīng)濟(jì)才能平穩(wěn)健康發(fā)展。

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[責(zé)任編輯 陳麗敏]