大學(xué)章程與大學(xué)治理

張淑敏　呂曉樂

〔摘要〕制定大學(xué)章程，是建設(shè)中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度，完善大學(xué)治理結(jié)構(gòu)，提升大學(xué)治理能力的重要抓手和制度保障。本文就大學(xué)章程制定必須界定的三種權(quán)力、處理好的四種關(guān)系和明確的三個(gè)問題進(jìn)行梳理剖析。這些都是高等教育管理者們必須認(rèn)真思考的問題，也是做好大學(xué)章程制定工作的前提和基礎(chǔ)。

〔關(guān)鍵詞〕大學(xué)章程；大學(xué)治理；章程制定

中圖分類號(hào)：G647文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1008-4096（2015）03-0039-05

《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》指出，要完善中國(guó)特色的現(xiàn)代大學(xué)制度。而完善中國(guó)特色的現(xiàn)代大學(xué)制度，從宏觀上講，就是構(gòu)建“依法辦學(xué)、自主管理、民主監(jiān)督、社會(huì)參與”的新型政府、學(xué)校和社會(huì)之間的關(guān)系。從微觀上講，就是完善“黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長(zhǎng)負(fù)責(zé)、教授治學(xué)、民主管理”的大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。制定大學(xué)章程，是建設(shè)中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度，完善大學(xué)治理結(jié)構(gòu)，提升大學(xué)治理能力的重要抓手和制度保障。

2011年7月21日，遼寧省教育廳印發(fā)《關(guān)于我省開展大學(xué)章程制定試點(diǎn)工作的意見》，東北財(cái)經(jīng)大學(xué)被確定為遼寧省高等學(xué)校章程制定工作試點(diǎn)高校之一。2011年9月21日，學(xué)校制定了《東北財(cái)經(jīng)大學(xué)制定大學(xué)章程試點(diǎn)工作方案》，成立了大學(xué)章程制定工作領(lǐng)導(dǎo)小組和章程起草小組。學(xué)校在制定章程的過程中，在了解掌握大學(xué)章程基本內(nèi)涵的前提下，充分認(rèn)識(shí)到界定好政治與行政、行政與學(xué)術(shù)以及黨政與民主三種權(quán)力，處理好學(xué)校與師生、學(xué)校與院系、學(xué)校與政府以及學(xué)校與社會(huì)四種關(guān)系，厘清大學(xué)章程的法律地位、制定主體和制定依據(jù)三個(gè)問題的重要性。本文以學(xué)校章程制定實(shí)踐為線索，對(duì)上述問題進(jìn)行探討，為遼寧省公立高等學(xué)校制定大學(xué)章程提供借鑒經(jīng)驗(yàn)。

一、大學(xué)章程概念界定

截至2014年3月27日，在中國(guó)知網(wǎng)學(xué)術(shù)文獻(xiàn)總庫中以篇名含“大學(xué)章程”為關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索，共檢索到423項(xiàng)學(xué)術(shù)文獻(xiàn)。梳理已有的文獻(xiàn)資料可以看出，在2006年之前，學(xué)者們很少研究大學(xué)章程，2007年以后，大學(xué)章程逐漸受到研究者的關(guān)注，學(xué)術(shù)文獻(xiàn)越來越多。但與高等教育領(lǐng)域其他熱點(diǎn)問題相比，大學(xué)章程的研究仍屬于薄弱環(huán)節(jié)。

綜觀已有的研究成果，關(guān)于大學(xué)章程的概念尚沒有一個(gè)統(tǒng)一確切的定義。學(xué)者們根據(jù)各自的理解和研究，對(duì)大學(xué)章程的內(nèi)涵做出解釋。劉香菊和周光禮[1]、馬陸亭[2]以及王國(guó)文和王大敏[3]認(rèn)為，大學(xué)章程是由大學(xué)權(quán)力機(jī)構(gòu)制定的，具有一定法律效力，是大學(xué)的治?？偩V，是大學(xué)行使自治權(quán)利的保障。這是從法律地位的角度界定大學(xué)章程。許斌華和陳金霞[4]、米俊魁[5]以及陳立鵬 [6]認(rèn)為，大學(xué)章程是指高等學(xué)校為了實(shí)現(xiàn)依法治校和自主管理，依據(jù)國(guó)家教育方面的法律法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件，對(duì)大學(xué)的性質(zhì)任務(wù)、宗旨使命、管理體制、組織機(jī)構(gòu)和師生員工的權(quán)利義務(wù)等基本問題做出規(guī)定的規(guī)范性文件。這是從制定目的、依據(jù)和主要內(nèi)容角度界定大學(xué)章程。周魯衛(wèi) [7]、李昕欣 [8]以及黃路陽和郇紅 [9]認(rèn)為，大學(xué)章程是大學(xué)的“憲章”，類似于法規(guī)，是關(guān)于大學(xué)的辦學(xué)理念、性質(zhì)、宗旨、職能和管理體制等方面的規(guī)范性文件。這種界定涵蓋了上述兩個(gè)角度。

《辭?！穼?duì)章程是這樣描述的：所謂章程，就是指用書面形式規(guī)定的關(guān)于一定的組織及其他重要事項(xiàng)的文件。國(guó)家機(jī)關(guān)頒發(fā)的章程，是法規(guī)的一種，具有法律效力。政黨和社會(huì)團(tuán)體制定的章程，是規(guī)定本組織內(nèi)部關(guān)系的規(guī)范性文件。企業(yè)事業(yè)單位根據(jù)業(yè)務(wù)需要制定的章程，是具有組織規(guī)程或者辦事條例等性質(zhì)的規(guī)定[10]。本文認(rèn)為，大學(xué)章程是大學(xué)的組織規(guī)程，是以條文形式對(duì)學(xué)校的性質(zhì)任務(wù)、宗旨使命、管理體制、組織機(jī)構(gòu)、師生員工和資產(chǎn)財(cái)務(wù)等基本問題做出規(guī)定而形成的自律性文件，是大學(xué)的最高行動(dòng)綱領(lǐng)和基本行為依據(jù)。

二、制定大學(xué)章程必須界定好的三種權(quán)力

1.政治權(quán)力與行政權(quán)力

《高等教育法》第三十九條規(guī)定：國(guó)家舉辦的高等學(xué)校，要實(shí)行中國(guó)共產(chǎn)黨高等學(xué)?；鶎游瘑T會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。高等學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)體制的規(guī)定涉及到黨委領(lǐng)導(dǎo)與校長(zhǎng)負(fù)責(zé)的關(guān)系，也就是政治權(quán)力與行政權(quán)力的關(guān)系。2010年中共中央印發(fā)的《中國(guó)共產(chǎn)黨普通高等學(xué)?；鶎咏M織工作條例》明確規(guī)定，高等學(xué)校黨的委員會(huì)的主要職責(zé)有八項(xiàng)[11]?！陡叩冉逃ā返谒氖粭l規(guī)定校長(zhǎng)的主要職責(zé)有六項(xiàng)[12]。

雖然國(guó)家法律法規(guī)界定了黨委和校長(zhǎng)的職責(zé)，但黨委和校長(zhǎng)的職責(zé)有交叉。比如黨委負(fù)責(zé)“討論決定學(xué)校改革發(fā)展穩(wěn)定以及教學(xué)、科研和行政管理中的重大事項(xiàng)”，這與校長(zhǎng)負(fù)責(zé)“組織學(xué)科建設(shè)、教學(xué)活動(dòng)、科學(xué)研究和思想品德教育”存在交叉。黨委負(fù)責(zé)“討論決定學(xué)校內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置及其負(fù)責(zé)人的人選”與校長(zhǎng)負(fù)責(zé)“擬訂內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置方案以及任免內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人”有交叉。重大事項(xiàng)如何界定，內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人由誰提名，諸如此類的重要管理內(nèi)容，在實(shí)際管理工作中存在著較大的主觀隨意性，容易導(dǎo)致黨政不分和以黨代政，或者行政不聽從黨委意見，甚至黨委和行政各行其是，又或者是黨委與校長(zhǎng)辦公會(huì)議聯(lián)合議事。這種黨委與行政共同決策，表面上看發(fā)揮了高等學(xué)校集體領(lǐng)導(dǎo)的作用，實(shí)際上卻違背了決策、執(zhí)行和監(jiān)督相對(duì)分離的科學(xué)管理原則，進(jìn)而造成管理混亂和工作效率低下，甚至?xí)璧K學(xué)校事業(yè)科學(xué)發(fā)展[13]。因此，大學(xué)章程要明確規(guī)定黨委是學(xué)校的最高決策機(jī)構(gòu)，校長(zhǎng)是學(xué)校的最高行政負(fù)責(zé)人；明確規(guī)定黨委與校長(zhǎng)的職責(zé)及履行職責(zé)的機(jī)制，特別是不需要黨委而由校長(zhǎng)辦公會(huì)議審議決策并由校長(zhǎng)定期向黨委匯報(bào)的事項(xiàng)；明確規(guī)定學(xué)校黨委書記在學(xué)校黨委中的角色地位以及校長(zhǎng)在校長(zhǎng)辦公會(huì)議中的角色地位。大學(xué)章程要處理好黨委領(lǐng)導(dǎo)與校長(zhǎng)負(fù)責(zé)的關(guān)系，處理好政治權(quán)力與行政權(quán)力的關(guān)系，既要堅(jiān)持和確保黨委對(duì)高等學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，又要充分發(fā)揮大學(xué)校長(zhǎng)的行政作用，形成黨政團(tuán)結(jié)協(xié)調(diào)的領(lǐng)導(dǎo)集體，共同做好學(xué)校的各項(xiàng)工作。

2.行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力

高等學(xué)校的機(jī)關(guān)行政部門具體承擔(dān)著學(xué)校的日常行政管理工作，對(duì)推動(dòng)高等學(xué)校改革發(fā)展起著非常重要的作用。但現(xiàn)行的高等學(xué)校行政管理模式存在嚴(yán)重的官僚主義色彩，行政職能普遍泛化，行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力不區(qū)分，甚至行政權(quán)力遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于學(xué)術(shù)權(quán)力，無視學(xué)術(shù)發(fā)展規(guī)律，行政決策武斷，造成對(duì)學(xué)術(shù)研究和教學(xué)工作的沖擊。而且學(xué)術(shù)委員會(huì)中的領(lǐng)導(dǎo)職位多由雙肩挑的教授擔(dān)任，造成了行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力的交叉混合，普通教授和教師的學(xué)術(shù)權(quán)力行使得不到有效保障。中華人民共和國(guó)教育部令第35號(hào)《高等學(xué)校學(xué)術(shù)委員會(huì)規(guī)程》明確要求：高等學(xué)校要依法設(shè)立學(xué)術(shù)委員會(huì)，健全以學(xué)術(shù)委員會(huì)為核心的學(xué)術(shù)管理體系與組織架構(gòu)，而且學(xué)術(shù)委員會(huì)要作為高等學(xué)校的最高學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌行使對(duì)學(xué)術(shù)事務(wù)的決策、審議、評(píng)定和咨詢等職權(quán)。由此，大學(xué)章程中一定要明確規(guī)定學(xué)術(shù)委員會(huì)是高等學(xué)校的最高學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)，調(diào)整現(xiàn)有的學(xué)科建設(shè)、教師聘任、教學(xué)指導(dǎo)、科學(xué)研究和學(xué)術(shù)道德等學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)的職能和組織架構(gòu)，將各種學(xué)術(shù)組織整合為學(xué)校學(xué)術(shù)委員會(huì)下設(shè)的各種專門委員會(huì)。高等學(xué)校的校級(jí)學(xué)位評(píng)定委員會(huì)可以保留獨(dú)立設(shè)置，依法履行學(xué)位評(píng)定和授予的職權(quán)，但學(xué)位授予標(biāo)準(zhǔn)及細(xì)則等涉及學(xué)位制度整體設(shè)計(jì)的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)提交學(xué)術(shù)委員會(huì)審議。大學(xué)章程要明確規(guī)定學(xué)校學(xué)術(shù)委員會(huì)的職權(quán)，所有學(xué)術(shù)事務(wù)在學(xué)校決策前均由學(xué)術(shù)委員會(huì)審議或者審議并直接做出決定。大學(xué)章程還要明確規(guī)定學(xué)術(shù)委員會(huì)的人員組成中，擔(dān)任學(xué)校及職能部門黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的委員，不超過委員總?cè)藬?shù)的四分之一，不擔(dān)任黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)及院系主要負(fù)責(zé)人的專任教授，不少于委員總?cè)藬?shù)的二分之一，進(jìn)而從制度上保障更多的普通教授和教師行使學(xué)術(shù)權(quán)力。同時(shí)，大學(xué)章程要明確規(guī)定行政職能部門的職權(quán)，強(qiáng)化行政權(quán)力為學(xué)術(shù)發(fā)展服務(wù)的理念，確保機(jī)關(guān)行政部門工作到位卻不越位，以便發(fā)揮其管理服務(wù)職能。

3.黨政權(quán)力與民主權(quán)力

黨的十八屆三中全會(huì)提出全面深化改革，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，第一次突出了“治理”二字。管理是從上而下、一元單向的，而治理是多元利益主體圍繞共同目標(biāo)協(xié)調(diào)與互動(dòng)的過程。高等學(xué)校也應(yīng)該轉(zhuǎn)變管理理念，由過去自上而下的科層式行政管理轉(zhuǎn)變?yōu)樽韵露系亩嘣嬷黧w共同參與互動(dòng)的內(nèi)部治理模式。盡管《高等教育法》第三十七條規(guī)定：高等學(xué)校要通過以教師為主體的教職工代表大會(huì)等組織形式，依法保障教職工參與民主管理和監(jiān)督，維護(hù)教職工合法權(quán)益。但在高等學(xué)校的辦學(xué)實(shí)踐中，廣大教職工很少有機(jī)會(huì)參與學(xué)校決策，對(duì)學(xué)校重大改革事項(xiàng)和涉及教職工切身利益的相關(guān)制度制定缺少提出意見和建議的渠道，更無法對(duì)學(xué)校黨委決策和學(xué)校行政權(quán)實(shí)施進(jìn)行有效監(jiān)督。中華人民共和國(guó)教育部令第32號(hào)《學(xué)校教職工代表大會(huì)規(guī)定》明確指出：學(xué)校教職工代表大會(huì)是教職工參與學(xué)校民主管理和監(jiān)督的基本形式，而且教職工代表大會(huì)的主要職權(quán)有八項(xiàng)[14]。因此，高等學(xué)校的大學(xué)章程必須明確規(guī)定學(xué)校教職工代表大會(huì)的職權(quán)，學(xué)校教職工代表大會(huì)必須定期召開，教職工代表大會(huì)的代表要以教師為主體，教師代表不得低于代表總數(shù)的60%，為一線教師參與學(xué)校民主管理與監(jiān)督提供制度保障。大學(xué)章程還應(yīng)將學(xué)校的行政管理融于教職工的民主管理與監(jiān)督之下，學(xué)校行政管理制度出臺(tái)之前，要廣泛征求教職工的意見，吸納合法化建議，提高管理效率和管理水平。

三、制定大學(xué)章程必須處理好的四種關(guān)系

1.學(xué)校與師生的關(guān)系

高等學(xué)校從管理轉(zhuǎn)向治理的過程中，教師和學(xué)生是重大的利益相關(guān)者。我國(guó)《工會(huì)法》、《教師法》、《高等教育法》、《學(xué)校教職工代表大會(huì)規(guī)定》和《高等學(xué)校學(xué)術(shù)委員會(huì)規(guī)程》等法律法規(guī)規(guī)章，對(duì)教職工參與民主管理和學(xué)術(shù)決策都有明確的規(guī)定。在現(xiàn)行的大學(xué)治理實(shí)踐中，教職工參與民主管理的理念逐步樹立，學(xué)校重大決策和年度工作報(bào)告提請(qǐng)教職工代表大會(huì)審議已成常規(guī)，由專任教授占半數(shù)組成的學(xué)術(shù)委員會(huì)在學(xué)術(shù)事務(wù)的決策、審議、評(píng)定和咨詢等方面的作用機(jī)制初步形成。但學(xué)生作為學(xué)校重要利益群體之一，其地位和作用未能給予應(yīng)有的重視，現(xiàn)有法律法規(guī)規(guī)章沒有關(guān)于學(xué)生參與學(xué)校民主管理與監(jiān)督的相關(guān)規(guī)定，高等學(xué)校的規(guī)章制度中也很少有這方面的規(guī)定，學(xué)生組織只起著管理學(xué)生的作用，學(xué)生缺乏參與學(xué)校民主管理與監(jiān)督的制度化途徑，被排除在學(xué)校的決策之外。因此，大學(xué)章程必須明確規(guī)定教師和學(xué)生的權(quán)利與義務(wù)，特別是一定要明確規(guī)定學(xué)生擁有參與學(xué)校民主管理與監(jiān)督的權(quán)力。涉及學(xué)生管理、后勤服務(wù)、教育教學(xué)和學(xué)生收費(fèi)等相關(guān)事項(xiàng)，學(xué)校在決策過程中一定要吸收學(xué)生代表參與，廣泛聽取學(xué)生的意見建議，尤其是涉及到學(xué)生的重大問題時(shí)，學(xué)?？梢試L試讓學(xué)生代表列席學(xué)校黨委會(huì)和校長(zhǎng)辦公會(huì)議，或者建立學(xué)校事務(wù)學(xué)生聽證制度，擴(kuò)大學(xué)生的知情權(quán)和參與權(quán)，讓學(xué)生有機(jī)會(huì)表達(dá)其利益訴求[15]，探索建立學(xué)生參與學(xué)校學(xué)生相關(guān)事務(wù)決策的長(zhǎng)效機(jī)制。

2.學(xué)校與院系的關(guān)系

現(xiàn)行大學(xué)的學(xué)校與院系是直線職能式組織結(jié)構(gòu)，基本上沿用德國(guó)管理思想家韋伯所提出的科層式管理模式。用這種“貫徹執(zhí)行”式的行政管理模式，來管理以人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會(huì)服務(wù)和文化傳承創(chuàng)新為主要職能的大學(xué)就顯得很不合適。一是學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)忙于具體瑣碎的日常行政管理事務(wù)，不能集中精力考慮和謀劃涉及學(xué)校長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的重大事項(xiàng)和重要問題。二是高等學(xué)校的院系擁有的權(quán)力太小，而責(zé)任較大，違背了權(quán)力與責(zé)任對(duì)等的科學(xué)管理原則，也不利于充分調(diào)動(dòng)基層院系辦學(xué)積極性。三是過分強(qiáng)調(diào)等級(jí)秩序，普通教職工參與大學(xué)治理的積極性不高，不能形成權(quán)力制衡機(jī)制。

學(xué)校的院系組織是人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會(huì)服務(wù)和文化傳承創(chuàng)新的具體組織單位，學(xué)校應(yīng)該向院系放權(quán)，擴(kuò)大院系自主管理的領(lǐng)域和范圍。因此，大學(xué)章程應(yīng)該合理界定學(xué)校和院系兩級(jí)管理權(quán)限，對(duì)于院系的發(fā)展規(guī)劃制定、學(xué)科建設(shè)、師資隊(duì)伍建設(shè)、教學(xué)和科研等方面給予足夠的自主權(quán)和發(fā)展空間。而且，院系管理要以學(xué)術(shù)為主導(dǎo)，強(qiáng)調(diào)院系學(xué)術(shù)組織的作用。院系黨政聯(lián)席會(huì)議在決策前，有關(guān)學(xué)術(shù)事項(xiàng)要由院系學(xué)術(shù)組織審議或者審議并直接做出決定。以院長(zhǎng)或者系主任為首的學(xué)?；鶎有姓w系，負(fù)責(zé)各院系的日常運(yùn)轉(zhuǎn)，執(zhí)行學(xué)校決定和各院系學(xué)術(shù)組織的決策。各院系黨組織負(fù)責(zé)黨建和思想政治工作，確保國(guó)家的路線方針政策以及學(xué)校各項(xiàng)決策在本單位的貫徹執(zhí)行。

3.學(xué)校與政府的關(guān)系

《高等教育法》第三十條明確規(guī)定：高等學(xué)校自批準(zhǔn)設(shè)立之日起就已經(jīng)取得法人資格，依法享有民事權(quán)利，承擔(dān)民事責(zé)任。第三十二至三十八條規(guī)定了高等學(xué)校擁有七項(xiàng)權(quán)利[12]。

雖然我國(guó)大學(xué)獲得了獨(dú)立法人地位，七項(xiàng)權(quán)利也有法律規(guī)定。但在實(shí)際運(yùn)行中，政府與大學(xué)之間仍然是一種服從式的行政關(guān)系，政府擁有對(duì)大學(xué)事務(wù)的決策權(quán)，大學(xué)的七項(xiàng)權(quán)利很少能落到實(shí)處，更無權(quán)自主選擇其辦學(xué)體制與辦學(xué)模式，實(shí)際上成為政府的附屬物。因此，政府要轉(zhuǎn)變管理模式，實(shí)現(xiàn)三個(gè)調(diào)整：一是調(diào)整工作理念，由以管理為中心的理念轉(zhuǎn)向以服務(wù)為中心的理念。政府為高等學(xué)校提供的服務(wù)包括經(jīng)費(fèi)支持、學(xué)生獎(jiǎng)貸資助和教育信息等直接服務(wù)形式，還包括維護(hù)秩序、制定規(guī)則和營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境等間接服務(wù)。二是調(diào)整工作方式，由單純的行政管理職能轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合運(yùn)用法律、規(guī)劃、政策、公共財(cái)政和信息服務(wù)等積極引導(dǎo)和支持高等學(xué)校發(fā)展。三是調(diào)整行政行為空間，政府簡(jiǎn)政放權(quán)，給高等學(xué)校更大自主權(quán)。不僅是中央政府要向高等學(xué)校放權(quán)，而且地方政府更要向高等學(xué)校放權(quán)。規(guī)范地方政府特別是教育主管部門的權(quán)利，保證學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)不受行政的不當(dāng)干預(yù)。

4.學(xué)校與社會(huì)的關(guān)系

《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》明確強(qiáng)調(diào)：要建設(shè)“依法辦學(xué)、自主管理、民主監(jiān)督、社會(huì)參與”的現(xiàn)代學(xué)校制度。隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌，高等學(xué)校與社會(huì)各方面的關(guān)系越來越密切，大學(xué)治理過程中越來越需要社會(huì)力量的參與，以便高等學(xué)校能更好地了解社會(huì)需求，及時(shí)掌握市場(chǎng)信息[16]。2014年7月16日，教育部印發(fā)《普通高等學(xué)校理事會(huì)規(guī)程（試行）》，要求國(guó)家舉辦的普通高等學(xué)校要設(shè)立理事會(huì)，作為支持學(xué)校發(fā)展的咨詢、協(xié)商、審議與監(jiān)督機(jī)構(gòu)，并對(duì)理事會(huì)的作用、組成人員和主要職責(zé)等方面做出明確規(guī)定。因此，大學(xué)章程應(yīng)該明確規(guī)定理事會(huì)在學(xué)校治理體系中的地位作用，充分發(fā)揮理事會(huì)在加強(qiáng)社會(huì)合作、推進(jìn)民主決策、爭(zhēng)取辦學(xué)資源和接受社會(huì)監(jiān)督等方面的作用，通過理事會(huì)吸引社會(huì)力量參與高等學(xué)校治理，實(shí)現(xiàn)高等學(xué)校與社會(huì)的互動(dòng)，推動(dòng)高等學(xué)校事業(yè)更好地發(fā)展。

四、制定大學(xué)章程必須明確的三個(gè)問題

1.舉辦者的權(quán)利與義務(wù)問題

中華人民共和國(guó)教育部令第31號(hào)《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》第十九條規(guī)定：起草章程，涉及到與舉辦者權(quán)利關(guān)系的內(nèi)容，高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)與舉辦者、主管教育行政部門及其他相關(guān)部門充分溝通、協(xié)商。這樣的規(guī)定值得商榷。高等學(xué)校在章程中無法自行確定舉辦者和教育主管部門的權(quán)利義務(wù)。國(guó)家應(yīng)該通過法律文件界定舉辦者和教育主管部門的權(quán)利義務(wù)，制定政校分開和管辦分離的具體辦法，明確舉辦者的基本權(quán)利義務(wù)，以保證學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的落實(shí)。明確政府教育主管部門的基本權(quán)利義務(wù)，保證學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)不受行政的不當(dāng)干預(yù)。

2.大學(xué)章程的法律地位問題

我國(guó)現(xiàn)行的法律法規(guī)體系包括法律法規(guī)和規(guī)章，都是由國(guó)家機(jī)關(guān)和政府負(fù)責(zé)制定的。現(xiàn)有的法律法規(guī)和規(guī)章并沒有規(guī)定大學(xué)章程在國(guó)家教育法律體系中處于何種地位。根據(jù)《辭?！穼?duì)章程的內(nèi)涵界定，可以將大學(xué)章程的內(nèi)涵界定為：高等學(xué)校依據(jù)國(guó)家相關(guān)的法律法規(guī)和規(guī)章，結(jié)合學(xué)校實(shí)際制定的總規(guī)則，是上承國(guó)家教育法律法規(guī)、下啟學(xué)校規(guī)章制度的組織規(guī)程，雖然不屬于國(guó)家教育法律法規(guī)體系，但可以成為司法環(huán)節(jié)的重要參考。

3.大學(xué)章程的制定主體問題

關(guān)于大學(xué)章程的制定主體，我國(guó)的法律規(guī)定和政府意見不一致。一方面，《教育法》第二十六條規(guī)定：學(xué)校設(shè)立必須具備的基本條件之一是要有組織機(jī)構(gòu)和章程?！陡叩冉逃ā返诙邨l規(guī)定：高等學(xué)校申請(qǐng)?jiān)O(shè)立時(shí)，必須向?qū)徟鷻C(jī)關(guān)提交規(guī)定的材料中要求有章程。從這兩部法律規(guī)定來判斷，大學(xué)章程制定主體應(yīng)該是舉辦者。另一方面，教育部《關(guān)于加強(qiáng)教育法制建設(shè)的意見》中明確規(guī)定：高等學(xué)校要提高依法管理學(xué)校的意識(shí)，依據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定，盡快制定和完善學(xué)校章程，經(jīng)主管教育行政部門審核后，按章程依法自主辦學(xué)。教育部《關(guān)于加強(qiáng)依法治校工作的若干意見》中明確規(guī)定：學(xué)校要依據(jù)法律法規(guī)制定和完善學(xué)校章程，經(jīng)主管教育行政部門審核后，作為學(xué)校辦學(xué)活動(dòng)的重要依據(jù)。這兩部規(guī)章把大學(xué)章程的制定主體變成高等學(xué)校自身，現(xiàn)有法律體系中還沒有對(duì)誰有權(quán)制定大學(xué)章程做出明確的規(guī)定。

湛中樂和謝珂珺[17]認(rèn)為，對(duì)大學(xué)章程制定主體的認(rèn)定要區(qū)分大學(xué)成立前和大學(xué)成立后。大學(xué)成立前，大學(xué)章程制定的主體由舉辦者或者其代理人/代表以及其他相關(guān)利益主體代表組成，其中相關(guān)利益主體代表包括大學(xué)成立之前已經(jīng)存在的部分教師代表、潛在的學(xué)生代表和其他資助者代表等；大學(xué)成立后，大學(xué)章程制定主體應(yīng)當(dāng)由舉辦者或者其代理人/代表、教職工代表和學(xué)生代表構(gòu)成。

本文認(rèn)為，從國(guó)內(nèi)外現(xiàn)有的大學(xué)章程建設(shè)過程來看，大學(xué)章程制定主體應(yīng)該是高等學(xué)校自身，章程草案經(jīng)校長(zhǎng)辦公會(huì)議討論通過后，由學(xué)校黨委會(huì)討論審定，然后報(bào)上級(jí)主管部門核準(zhǔn)。

4.大學(xué)章程的制定依據(jù)問題

中國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)體系包括憲法、法律、法規(guī)和規(guī)章，這是制定大學(xué)章程的法理依據(jù)。當(dāng)然，制定大學(xué)章程也不能與國(guó)家統(tǒng)一要求的文件政策相沖突。因此，大學(xué)章程制定的依據(jù)主要有《學(xué)位條例》、《教師法》、《教育法》和《高等教育法》等四部法律，《學(xué)位條例暫行實(shí)施辦法》、《中國(guó)共產(chǎn)黨普通高等學(xué)?；鶎咏M織工作條例》和《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》等三部法規(guī)，《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》、《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》、《學(xué)校教職工代表大會(huì)規(guī)定》、《高等學(xué)校財(cái)務(wù)制度》、《高等學(xué)校學(xué)術(shù)委員會(huì)規(guī)程》和《高等學(xué)校理事會(huì)規(guī)程（試行）》等六部規(guī)章，以及《關(guān)于深化高等學(xué)校人事制度改革的實(shí)施意見》、《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》、《關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》、《關(guān)于進(jìn)一步落實(shí)和擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)完善高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的意見》和《關(guān)于堅(jiān)持和完善普通高等學(xué)校黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的實(shí)施意見》等五項(xiàng)政策。

大學(xué)章程是提升大學(xué)治理能力的重要抓手和制度保障。大學(xué)有了章程，就可以優(yōu)化校內(nèi)治理結(jié)構(gòu)與運(yùn)行機(jī)制，規(guī)范學(xué)校辦學(xué)與管理行為，推動(dòng)學(xué)校治理體系現(xiàn)代化。

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（責(zé)任編輯：孫艷）