擋不住的走私牛肉

郭絲露　梁月靜

可能國人所吃的牛肉中，近四分之一來自非法途徑。中國在走私肉的監(jiān)管問題上，又陷入了“合法的有人管，非法的沒人管”的怪圈。

在法律和機制缺失的情況下，走私肉監(jiān)管問題大多由地方政府自行協調解決。僅依靠領導重視與政府善政，這類試點能持續(xù)多久仍未可知。

陳連華在切牛筋時，割傷了左手大拇指，鮮血滴灑在滯銷的牛肉上。2014年12月6日，這個55歲的牛肉攤主明顯精神恍惚。幾個月前，他的妻子徐發(fā)榮被公安帶走，原因是涉嫌銷售走私的巴西牛肉。

和徐發(fā)榮一起被帶走的還有二十多人，他們大多來自江蘇省連云港市灌云縣。“來自巴西疫區(qū)的瘋牛肉”——盡管不能證明這批牛肉能讓人罹患瘋牛病，但當地媒體驚悚的標題吸引了公眾對走私牛肉的關注。據江蘇省公安廳披露，自灌云始，已查處超過300噸走私牛肉。

在國際貿易中，一個集裝箱的載重是25噸，300噸足以裝滿12個集裝箱。但這僅僅是九牛一毛。

“據估算，2013年國內走私牛肉總量超過200萬噸?！眹胰馀．a業(yè)技術體系首席科學家曹兵海對南方周末記者說。來自中國肉類協會等行業(yè)協會的專家也從不同渠道佐證了這一數字。200萬噸足以裝滿八萬個集裝箱，塞滿16艘重型遠洋輪船。

考慮到2013年中國牛肉消費總量在900萬噸左右，也就是說國人所吃的牛肉，有近1/4來自非法途徑，這無疑增加了感染疫病和食源性疾病的風險。

徐發(fā)榮販賣的牛肉，從南美洲走私到不知名的蘇北縣城，歷經數萬公里，波及大半個中國，幾乎在產業(yè)鏈的最末端才被截住。人們不禁要問，從進口檢疫、海關到流通、餐飲等諸多食品監(jiān)管環(huán)節(jié)，為什么連一塊小小的走私牛肉都擋不住？

被同行舉報的“暴利”生意

2014年12月6日早晨6點，灌云縣最大的向陽路農貿市場就已熱鬧非凡。唯獨12個賣牛肉的攤位顧客寥寥。攤主們自發(fā)打印出“牛肉風波漸平息”的傳單，仍然無人問津。

這樣的情況已經持續(xù)近一年。2013年年底，灌云縣工商局接到群眾舉報，說向陽農貿市場有人賣“假牛肉”。

“舉報的不是什么群眾，而是賣正規(guī)牛肉的同行，看他們賣走私牛肉生意好，眼紅?！惫嘣瓶h食藥監(jiān)局一位工作人員告訴南方周末記者。

在向陽路農貿市場乃至整個中國，賣走私牛肉意味著暴利。灌云當地牛肉進價每斤30-40元人民幣，但走私牛肉進貨價只在20元上下。

暴利讓其他攤販眼紅。老王的水果攤就在徐發(fā)榮對面，過去幾年，他每天都在看牛肉攤主數錢。

任通的兒子因為賣巴西牛肉，也被警方帶走。來自徐州的經銷商許某允許任家先拿肉，賣完之后再來結賬?！斑@被稱為VIP服務?！比瓮ㄕf。

據警方調查，灌云縣的這批走私巴西牛肉，從香港入關，最初的入境地點是廣東，其間輾轉上海、福建，從徐州行銷江蘇及周邊數省，僅連云港地區(qū)就賣出1億多元。

江蘇省公安廳發(fā)布的圖片顯示，這批牛肉來自巴西一家老牌食品公司Estrela。這家公司在巴西信譽不錯，卻不在中國允許進口的企業(yè)名單中。

中國對肉類進口的管制嚴格，允許牛肉進口的國家只有烏拉圭、阿根廷、哥斯達黎加、澳大利亞、新西蘭和加拿大等6國。

2012年12月，因為巴西一起瘋牛病案例，農業(yè)部和質檢總局聯合發(fā)出《關于防止巴西瘋牛病傳入我國的公告》。2014年7月，質檢總局與農業(yè)部聯合發(fā)文稱將解禁巴西牛肉進口，但截至今天并未落實到操作層面。

“巴西牛肉正準備接受中國政府提出的任何檢驗檢疫要求?！卑臀髋Ｈ獬隹趨f會執(zhí)行主席費爾南多·桑帕約對南方周末記者說。

吊詭的是，恰恰是近乎苛刻的把關之下，滋生了明目張膽的走私。

南方周末記者了解到，2014年8月，在海關總署緝私局的一次內部研討中，商務部中國土畜進出口商會和中糧集團肉食公司共同發(fā)布的數據顯示，2013年，巴西向中國出口了43萬噸牛肉，印度和美國分別向中國出口了47萬噸和9萬噸。

而上述三國，都是中國明令禁止進口牛肉的國家。

“這種區(qū)域間政策和價格差異，是中國牛肉走私泛濫的根源。”經營南美牛肉貿易多年的劉萍說。

從“螞蟻搬家”到“活牛走私”

“每年走私牛肉200萬噸”的估算最早來自市場監(jiān)管部門。2013年，中國牛肉產量640萬噸，合法進口的牛肉29.7萬噸，但據工商部門統計，中國市場上實際流通消費的凍肉交易量接近900萬噸。這意味著可能有超過200萬噸的牛肉來路不明。

“這個數字把工商部門嚇壞了?！敝袊忸悈f會副秘書長高觀告訴記者，2012年這個數字還是190萬噸。

走私量激增了10萬噸，讓各相關部門“都挺著急”。高觀透露，2014年海關總署緝私局已經為此開過好幾次會。

“中國境內哪些地區(qū)已經流入了走私肉？”研討會上，海關總署工作人員曾問高觀。

“中國一、二、三、四、五線城市都有。”高觀回答說，在全國調研中，他在不同規(guī)模的批發(fā)市場均發(fā)現了走私牛肉。

依托龐大的市場，走私販們建立了盤絲錯節(jié)的分銷網絡。

多個信源向記者確認，在中國走私凍肉的產業(yè)鏈中，若由陸路入境，優(yōu)選香港與越南。

香港比鄰內地，貨物周轉方便，自由港的身份更能降低成本。

據桑帕約透露，香港近年來已逐漸成為巴西牛肉主要的出口地之一。

而越南至廣西的走私凍肉，走的則是“游擊戰(zhàn)”路線：用成百輛小面包車分散裝載凍肉，從邊境運到防范能力較低的城市，積少成多再用卡車發(fā)往省外。這在當地被稱為“螞蟻搬家”。

“走私肉對廣西的食品安全是一個很大的威脅?！睆V西壯族自治區(qū)食藥監(jiān)局局長韋波告訴記者。走私最猖獗的地區(qū)是廣西東興和平定等邊境地區(qū)，走私的肉類包括牛肉、雞爪等。走私肉的食品安全風險不能一概而論，要視具體情況而言，但其中有些牛肉已經冷凍多年，可能存在變質的情況，商販會把好肉和變質肉攙在一起賣。

由于中越邊境線長，許多走私者甚至趕著牛直接從越南進入中國。曹兵海把這個稱為“活牛走私”。

“這些牛肉從巴西等國發(fā)往中國香港或越南都有據可查，但一到中國邊境就沒了蹤影?！备哂^說，無論活牛還是凍牛肉，進入中國，都有一個“洗白”的過程，最理想的方式是將外國肉變成“中國肉”。

“洗白”的方式有很多。市場上的走私肉有一部分是有“正規(guī)手續(xù)”，用來應付檢查。

在任通手中，至今仍存有一份徐州經銷商許某提供的動物檢驗檢疫證明復印件。該證明出自地方監(jiān)管部門，用來證明產自國內的肉類符合食品安全標準。但許某提供的冷凍肉包裝上寫滿英文，明顯不是國產。

另一條“洗白”的路徑是直接將走私肉賣往加工廠。出廠后，“走私肉”改頭換面，標識、生產日期一應俱全。

“這些操作都不困難?！辈鼙Ｕf，中國沒有食品追溯制度，國人又習慣買看似新鮮的“裸肉”，走私販們將數年前的凍肉拆分解凍后，當作鮮肉售賣，神不知鬼不覺。

更重要的是，一旦進入流通領域，就意味著脫離海關與進口檢驗檢疫的監(jiān)管范圍。

“為什么不追責監(jiān)管部門呢？”

任通父子在向陽路農貿市場做生意已經二十多年，并不知道什么是“走私牛肉”。他覺得委屈：“根本沒有人告訴我們，什么肉不能賣，為什么不追責那些讓走私牛肉流進來的監(jiān)管部門呢？”

事實上，在巴西牛肉問題上，監(jiān)管部門之間再度上演了食品監(jiān)管中常見的推諉扯皮。

時間回到2014年年初。灌云縣工商局在確定“農貿市場賣巴西牛肉”的基本事實后，將消息報給了灌云縣食品安全委員會。灌云縣食安委掛靠在衛(wèi)生局名下，1月17日，食安委負責人去縣政府匯報?？h長決定組成由食安委牽頭，工商、公安、農委組成的聯合執(zhí)法隊伍。

于是，1月18日一早，陳連華和妻子就看到一支二十多個人的壯觀隊伍，一家家排查農貿市場中的牛肉攤點。

按照2013年國務院食藥機構改革的方案，要將散落在工商、質檢、衛(wèi)生等多部門的食品管理監(jiān)督職能，統一到食藥監(jiān)管部門。

但由于江蘇省在全國31個省區(qū)市中改革進度滯后，這導致理應協調并主導食品安全監(jiān)管的灌云縣食藥監(jiān)局，其職權中卻并不包括食品監(jiān)管。這也在某種程度上讓當地陷入了食品安全的監(jiān)管真空和風險洼地中。

“這個案子從一開始就存在扯皮的問題?！惫嘣瓶h公安局治安大隊大隊長薛霜說，“查走私不是公安的職責，應該是海關的事情?！?/p>

灌云縣農委執(zhí)法大隊隊長林海濤則表示，農委只負責在屠宰環(huán)節(jié)“在豬牛羊身上蓋章”，走私肉沒有在中國屠宰，應該由負責流通領域的工商管，農委只是在配合工作。

而灌云縣工商局的工作人員一致認為，和動物有關的事還得歸農委管。工商當初接到舉報電話，去現場檢查，是在“幫農委的忙”。

2014年12月3日，江蘇省南通市食藥監(jiān)局副局長繆寶迎在南方周末綠色版微信公號“健言”發(fā)表文章，探討此次走私牛肉的監(jiān)管問題?？妼氂J為，走私牛肉在流通環(huán)節(jié)之前，還存在負責進出口檢驗檢疫的部門和海關。這些部門與其他食品監(jiān)管部門并沒有一個溝通協調機制。除了進出口檢驗檢疫局，其他部門對進口食品存在“避讓”行為，如果不從體制、機制方面采取必要的調整，類似“巴西牛肉”事件將很難避免。

文章發(fā)表兩天后，來自進出口檢驗檢疫部門的負責人找到繆寶迎，當面交流后，繆寶迎感到來訪者的觀點是，食品進入中國境內后，就不歸進出口檢疫部門監(jiān)管。而且該部門只管合法的進口產品，走私應該由其他部門負責。

合法的有人管，非法的沒人管。走私牛肉正是處在了中國特色的監(jiān)管真空地帶。

科級干部協調處級干部

“食藥改革一旦涉及部門協調，肯定需要一個調整過程。”食品安全法的主要起草者，全國人大常委會法工委行政法室原主任李援說。部門間溝通不暢，從立法上就可看出端倪。李援回憶，食品安全法第六章進出口食品的內容，大部分來自國家質檢總局的草案，專家組并沒有做過多修改。

在近期食品安全法修訂過程中，同樣的事情再次上演。

參與食品安全法修訂的中央財經大學法學院教授高秦偉指出，針對進出口食品監(jiān)管問題，除食藥部門發(fā)來的相關文件，其他相關部門沒有給出建議。

國家行政學院副教授胡穎廉發(fā)現，在流通階段，走私食品由哪個部門管，取決于將事情看做什么性質：“如果將事情看做一個食品安全事件，就是食安委和食藥監(jiān)負責，如果將它看成一個破壞市場經濟秩序的事，那就是工商管。”

現實中走私肉問題該由誰來監(jiān)管，大多由地方政府自行協調解決。

比如為了解決“協調問題”，海南省專門成立了“聯合打擊食藥犯罪辦公室”，把公安干警的辦公室直接搬到了食藥監(jiān)局的大樓中。

“過去，我們要去敲公安的門，要做很多解釋和說服工作?！焙Ｄ鲜∈乘幈O(jiān)局稽查局局長劉鴻濤說?！罢{查取證時，證據不一定能夠得到公安認可；調查現場聯系警力時，公安很可能在忙別的任務，沒空理你?！?/p>

2014年9月，海南省公安廳派駐省食藥監(jiān)的干警劉利龍正式上崗。他的任務，就是幫助食藥監(jiān)協調能夠動用的各級公安力量。對劉利龍來說，這項工作并不好做。他是一個正科級干部，卻要負責協調各市縣的公安局局長——這些人中許多都是處級干部，甚至地方常委?！斑@種“協調”的成效正在逐漸顯現：聯打辦抓住走私凍肉的中間環(huán)節(jié)——冷庫，成功完成了170多個冷庫打擊任務?！?/p>

海南省的“聯打辦”是在分管副省長的過問下成立。劉鴻濤說，這是因為他們相信關注食品安全是“大善德政”。

“查到走私牛肉后，無論是檢驗還是銷毀，花的都是地方政府的錢?！焙f廉認為，從末端打擊，必須給政府提供打擊食品走私的動力。至少要給政府一個不做賠本買賣的理由。

但是，在法律和機制都缺失之下，僅依靠領導重視與政府的“大善”，類似的試點究竟能持續(xù)多久？