行政權(quán)力清單：把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的“籠子”

2014年以來，全國行政審批制度改革的形勢和任務(wù)都發(fā)生了巨大變化。黨的十八屆三中、四中全會對行政審批制度改革任務(wù)作了明確部署，并將落腳點放在了規(guī)范所有行政權(quán)力上，即推行政府權(quán)力清單制度。之所以會有這樣的變化，是因為原來那種單純?nèi)∠?、下放行政審批事項的做法已?jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足形勢的需要，政府權(quán)力底數(shù)不清、職責(zé)不明的問題已經(jīng)成為制約改革發(fā)展的最大瓶頸。梳理、制作、公布各級政府的權(quán)力清單已經(jīng)成為破解難題的當(dāng)務(wù)之急。從這個意義上來說，權(quán)力清單制度工作實際上就是行政審批制度改革的深化、延伸和發(fā)展。2014年以來，在自治區(qū)黨委、政府的堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，我區(qū)行政審批制度改革不斷深入，在建立行政權(quán)力清單、規(guī)范行政權(quán)力運行等方面取得了突破性的進(jìn)展。

一、“摸家底”：公布行政權(quán)力清單

“摸家底”，就是依據(jù)國家法律，對政府職責(zé)和權(quán)力行使進(jìn)行確權(quán)勘界，明確各部門行政權(quán)力的界限、范圍和周邊，通過清單，規(guī)定各級政府各個部門的職責(zé)范圍和權(quán)力種類、數(shù)量，權(quán)力使用的對象、條件與方式等。權(quán)力清單實實在在地回答了怎樣依法行政的問題，通過明確行政權(quán)力和責(zé)任，有助于進(jìn)一步規(guī)范行政機(jī)關(guān)依法行政，提高執(zhí)法意識和明確法律責(zé)任，實現(xiàn)權(quán)力公開透明運行，真正做到“行政權(quán)力進(jìn)清單、清單之外無權(quán)力”。

2014年7月8日，自治區(qū)政府出臺了《關(guān)于切實做好行政權(quán)力梳理工作的通知》（內(nèi)政發(fā)[2014]80號），對全區(qū)各級政府行政權(quán)力的分類、定性、梳理作出了科學(xué)界定和具體部署，并印發(fā)全區(qū)執(zhí)行。以此為起點，自治區(qū)權(quán)力清單制度建設(shè)工作全面鋪開。

“三上三下”完成自治區(qū)本級行政權(quán)力的梳理確認(rèn)。對于自治區(qū)本級行政權(quán)力的梳理確認(rèn)工作，我們總結(jié)過往的成功經(jīng)驗和兄弟省市的有效做法，采取了“三上三下”的審核方式，即自治區(qū)各委、辦、廳、局至少三次向自治區(qū)法制辦報送本部門梳理的權(quán)力清單；相應(yīng)地，自治區(qū)法制辦也向各廳局反饋三次修改意見。在進(jìn)一步提速自治區(qū)本級行政權(quán)力清單工作的要求下，截至2014年12月底，自治區(qū)法制辦對各部門報送上來的權(quán)力項目進(jìn)行了逐一對照、審核、甄別、確認(rèn)，最終完成了梳理行政權(quán)力、建立權(quán)力清單的任務(wù)。經(jīng)過本輪梳理確認(rèn)，自治區(qū)本級共有36個部門和單位行使4274項行政權(quán)力，涉及自治區(qū)36個部門和單位，其中政府組成部門21個、直屬機(jī)構(gòu)12個、自治區(qū)直屬事業(yè)單位3個。新建立的自治區(qū)本級行政權(quán)力清單共分為10大類，包括行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制措施、行政強(qiáng)制執(zhí)行、行政確認(rèn)、行政給付、行政獎勵、行政征收、行政監(jiān)督檢查和其他行政權(quán)力。具體的權(quán)力清單內(nèi)容已經(jīng)在自治區(qū)政府門戶網(wǎng)站上公布。至此，我區(qū)成為全國第7個公布權(quán)力清單的省、自治區(qū)和直轄市。

“兩步走”開展盟市、旗縣的權(quán)力清單制度建設(shè)。目前，權(quán)力清單制度建設(shè)工作已經(jīng)在全區(qū)12個盟市、102個旗縣政府全面鋪開。根據(jù)自治區(qū)政府的統(tǒng)一安排，各盟市、各旗縣的權(quán)力清單工作主要采取兩步走的方式。第一步，在全面梳理、確認(rèn)各部門行政權(quán)力的基礎(chǔ)上，形成以權(quán)力名稱、設(shè)定依據(jù)、實施主體為基本要素的初級權(quán)力清單，經(jīng)專家論證、公眾參與、合法性審查、集體討論決定等法定程序之后，由各盟市、各旗縣政府向社會公布。這是近期目標(biāo)，將在2015年6月30日以前全部完成。第二步，在初級權(quán)力清單的基礎(chǔ)上，對每一項權(quán)力的運行程序、法律責(zé)任、監(jiān)督管理等要素予以全面、深入的研究和規(guī)范，制作相應(yīng)的業(yè)務(wù)守則、服務(wù)指南、權(quán)力運行流程圖，最終形成功能齊全、要素完備、權(quán)力和責(zé)任相統(tǒng)一、符合中央要求和人民群眾意愿的政府權(quán)力清單。這是遠(yuǎn)期目標(biāo)，各級人民政府將在2016年6月30日以前完成。

二、第一部立法：扎緊權(quán)力的“籠子”

權(quán)力清單制度建設(shè)是一項覆蓋政府各個部門的系統(tǒng)性工程，公布權(quán)力清單只是這項工程的第一個環(huán)節(jié)。在此基礎(chǔ)上，如何進(jìn)一步扎緊權(quán)力的“籠子”，如何給權(quán)力套上監(jiān)督的“緊箍咒”，如何實現(xiàn)對權(quán)力監(jiān)管的制度化、法治化，成為亟待解決的深層次問題。為此，自治區(qū)法制辦代自治區(qū)政府起草了《內(nèi)蒙古自治區(qū)行政權(quán)力監(jiān)督管理辦法》（以下簡稱《辦法》）。這是一部規(guī)范、制約、監(jiān)督政府權(quán)力設(shè)定和運行的立法，也是全國權(quán)力清單制度建設(shè)方面的第一部立法。

出臺《辦法》的必要性。由于行政權(quán)力清單制度工作是一項全新的工作，目前從中央到地方，都處在摸索、嘗試、探討階段。自治區(qū)法制辦在《辦法》的論證、起草、修改、審查過程中，既沒有直接的上位法或者上位文件作為依據(jù)，也沒有兄弟省區(qū)市的成功經(jīng)驗和既有立法作為借鑒。我們在充分研究現(xiàn)行有效的法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，對以往的工作實踐進(jìn)行總結(jié)提煉，對將來的工作方向進(jìn)行前瞻預(yù)估，最終形成了現(xiàn)在的《辦法》。這將是我區(qū)貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神，以法治手段健全政府權(quán)力運行機(jī)制的重大舉措。《辦法》的出臺實施，對我區(qū)進(jìn)一步推進(jìn)依法行政，鞏固行政審批制度改革成果，規(guī)范和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的行政行為，切實保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益具有里程碑意義。

《辦法》的適用范圍?！掇k法》第三條規(guī)定：“在自治區(qū)行政區(qū)域內(nèi)，對行政權(quán)力的設(shè)定和運行進(jìn)行監(jiān)督管理，適用本辦法?！边@就表明，該《辦法》不僅僅適用于對自治區(qū)本級行政權(quán)力的監(jiān)管，也適用于對全區(qū)各級行政權(quán)力的監(jiān)管。之所以這樣規(guī)定，與這些年來全區(qū)乃至全國行政審批制度改革的實踐有關(guān)。一直以來，對于行政審批制度改革工作，從中央到地方都沒有一個明確的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，在實際操作中，各地區(qū)、各部門都會有各自不同的理解和把握。這種不同的理解和把握又會產(chǎn)生大相徑庭的工作結(jié)果。同時，國務(wù)院審改辦也明確提出：“國務(wù)院暫不出統(tǒng)一規(guī)范，但各省除制定好省本級的權(quán)力清單外，還要對市、縣推進(jìn)權(quán)力清單工作進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和指導(dǎo)，制定統(tǒng)一的工作規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)和程序?！备鶕?jù)中央的精神和上述實踐的需要，自治區(qū)審改辦對行政權(quán)力清單制度建設(shè)工作制定了若干標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，如權(quán)力的分類、清單的制作、監(jiān)管的主體等內(nèi)容，一并體現(xiàn)在《辦法》中，對全區(qū)各級政府權(quán)力的設(shè)定和運行，均有指導(dǎo)、規(guī)范、約束和監(jiān)督作用。

《辦法》的監(jiān)管主體。《辦法》第四條規(guī)定：“對行政權(quán)力的監(jiān)督管理工作由自治區(qū)各級人民政府分級組織實施，具體工作由各級人民政府法制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)執(zhí)行?！庇捎谛姓?quán)力是所有國家權(quán)力中最活躍、最具有擴(kuò)張性的一種，它的執(zhí)行主體又多種多樣，有政府的組成部門，有政府的直屬機(jī)構(gòu)，有法律法規(guī)授權(quán)的組織，也有行政機(jī)關(guān)委托的組織。這些執(zhí)法主體都較為強(qiáng)勢，除了各級人民政府外，無人能承擔(dān)起對它們進(jìn)行有效監(jiān)管的職責(zé)。因而《辦法》規(guī)定行政權(quán)力的監(jiān)督管理機(jī)關(guān)是各級人民政府。同時，行政權(quán)力的設(shè)定和運行又是一個十分復(fù)雜、非常專業(yè)的法律問題，一般的政府部門難以對其進(jìn)行準(zhǔn)確的定性分析和定量處置，故而《辦法》規(guī)定，由各級人民政府法制機(jī)構(gòu)執(zhí)行具體的技術(shù)性工作，制定專業(yè)性意見后報政府決定實施。

三、探索：如何使制度“落地”

建立行政權(quán)力清單制度，是推動政務(wù)公開、加強(qiáng)依法行政、強(qiáng)化群眾監(jiān)督、從源頭上預(yù)防腐敗的重要舉措，對于提高行政管理水平與效率，有效解決權(quán)力運行中存在的不作為、亂作為、權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法、監(jiān)管缺位等突出問題具有重要作用。權(quán)力清單制度包含建立“清單”和用好“清單”兩層含義，即通過建立權(quán)力清單，在制度上促進(jìn)群眾對政府行政職權(quán)的直接監(jiān)督，確保行政權(quán)力公開透明，規(guī)范有序。

一要強(qiáng)化對行政權(quán)力的監(jiān)督。自治區(qū)對行政權(quán)力清單進(jìn)行立法的最初意圖，是單純對行政權(quán)力的設(shè)定，也就是對行政權(quán)力清單作出規(guī)范、監(jiān)督和管理。但隨著在起草過程中不斷論證、反復(fù)思考、深入研究，我們覺得僅僅是規(guī)范權(quán)力清單還不能達(dá)到對權(quán)力進(jìn)行有效制約的目的，因為行政權(quán)力最容易出問題的環(huán)節(jié)并不在設(shè)定，而在于運行和實施。因而《辦法》中花了近一半的篇幅（共11條），從多方面強(qiáng)化了對行政權(quán)力運行的監(jiān)督和管理。如行使行政權(quán)力的主體資格問題，行使行政權(quán)力發(fā)生爭議的解決機(jī)制，行使行政權(quán)力的回避制度，行政相對人在行政權(quán)力運行過程中的知情權(quán)、建議權(quán)、舉報權(quán)、投訴權(quán)等等。通過上述對行政權(quán)力運行的監(jiān)管設(shè)計，不僅可達(dá)到有效制約權(quán)力的目的，也是我區(qū)對國家權(quán)力清單制度建設(shè)這一全新的系統(tǒng)工程的有益探索和貢獻(xiàn)。

二要給政府責(zé)任做“加法”。權(quán)力清單建立后并非是將部門權(quán)力固化下來，而是要根據(jù)現(xiàn)實需要及時調(diào)整。因此，要建立健全權(quán)力清單動態(tài)管理機(jī)制，根據(jù)法律法規(guī)立改廢情況、機(jī)構(gòu)和職能調(diào)整情況等，及時調(diào)整權(quán)力清單，并向社會公布。此外，還要采取相關(guān)措施為促進(jìn)政府履行職能、建設(shè)廉潔政府提供制度保障，即積極推進(jìn)責(zé)任清單工作，強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督和問責(zé)。權(quán)力清單與責(zé)任清單相輔相成、相互促進(jìn)，實現(xiàn)權(quán)力與責(zé)任一一對應(yīng)，以制度來強(qiáng)化對權(quán)力的剛性約束，讓權(quán)力與責(zé)任的對應(yīng)沒有彈性，政府權(quán)力運行監(jiān)督制約就此形成一個完整鏈條。

三要創(chuàng)新監(jiān)管方式。從某種意義上來說，權(quán)力清單就是一張“明確政府權(quán)力邊界的紙”。推行權(quán)力清單制度，無先例可循，地方各級政府既是責(zé)無旁貸的推動者，更是“自我革命”的重點對象，這無疑是對地方各級政府執(zhí)政能力的一個重大考驗。目前，一些部門和地方存在著改革目標(biāo)不明確、部門和地方間改革進(jìn)展不平衡、改革橫向配套不夠、縱向聯(lián)動不夠、法律法規(guī)滯后、監(jiān)管能力落后等問題，如何創(chuàng)新監(jiān)管方式，處理好“管”與“放”的關(guān)系，進(jìn)而實現(xiàn)綜合效益的最大化是很大的挑戰(zhàn)。圍繞“清權(quán)、減權(quán)、制權(quán)、曬權(quán)”等主要環(huán)節(jié)，各級政府要敢于攻堅克難，善于科學(xué)實施，勇于探索創(chuàng)新，堅定不移地推行權(quán)力清單制度，并以推行權(quán)力清單制度為契機(jī)，不斷深化行政體制改革，不斷把改革繼續(xù)引向深入，讓人民群眾切身感受到改革帶來的變化，擁有更多的“獲得感”。

責(zé)任編輯：劉 佳