國(guó)家治理體系現(xiàn)代化視域下的現(xiàn)代政府建設(shè)

李軍鵬

[摘要]國(guó)家治理體系現(xiàn)代化是我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要內(nèi)容，政府治理現(xiàn)代化是國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的重要組成部分。現(xiàn)代政府建設(shè)是國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的基礎(chǔ)工程與核心工作。國(guó)家治理體系現(xiàn)代化對(duì)現(xiàn)代政府建設(shè)提出了新的要求：國(guó)家治理功能現(xiàn)代化要求推進(jìn)政府職能現(xiàn)代化，國(guó)家治理主體現(xiàn)代化要求推進(jìn)公共組織與政府結(jié)構(gòu)現(xiàn)代化，國(guó)家治理制度現(xiàn)代化要求完善現(xiàn)代政府制度體系，國(guó)家治理機(jī)制現(xiàn)代化要求完善現(xiàn)代政府運(yùn)行機(jī)制，國(guó)家治理方式現(xiàn)代化要求完善現(xiàn)代政府管理方式。

[關(guān)鍵詞]國(guó)家治理體系現(xiàn)代化；政府治理現(xiàn)代化；現(xiàn)代政府

中圖分類號(hào)：D523

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1008-410X（2015）02-0058-11

一、國(guó)家治理體系現(xiàn)代化與現(xiàn)代政府建設(shè)

（一）國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的內(nèi)涵與內(nèi)容

國(guó)家治理體系現(xiàn)代化是我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要內(nèi)容。所謂國(guó)家治理體系，就是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國(guó)家的制度體系，是國(guó)家治理領(lǐng)域中一系列體制機(jī)制、法律法規(guī)安排的統(tǒng)稱。習(xí)近平指出：“國(guó)家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國(guó)家的制度體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機(jī)制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國(guó)家制度?！眹?guó)家治理體系現(xiàn)代化，就是國(guó)家制度體系從傳統(tǒng)走向現(xiàn)代的過(guò)程，是國(guó)家治理功能、主體、制度體系、運(yùn)行機(jī)制、治理方式的現(xiàn)代化。

國(guó)家治理體系現(xiàn)代化包括五個(gè)方面的內(nèi)容。一是國(guó)家治理功能的現(xiàn)代化。國(guó)家治理功能是國(guó)家治理體系在國(guó)家政治生活與經(jīng)濟(jì)社會(huì)治理中承擔(dān)的角色與所起的作用，它決定了國(guó)家治理體系的宗旨與本質(zhì)?，F(xiàn)代國(guó)家建立與完善的歷史表明，從封建專制國(guó)家的暴力統(tǒng)治功能發(fā)展到資本主義國(guó)家的統(tǒng)治與服務(wù)功能并重，再到社會(huì)主義國(guó)家的人民統(tǒng)治下的服務(wù)功能，是國(guó)家管理功能不斷現(xiàn)代化的過(guò)程。二是國(guó)家治理主體的現(xiàn)代化。國(guó)家治理主體是國(guó)家治理體系中的各個(gè)行為主體、利益主體和權(quán)力主體。在國(guó)家發(fā)展的過(guò)程中，國(guó)家管理主體也發(fā)生了不斷的變化，從封建專制國(guó)家的單一統(tǒng)治主體發(fā)展到資本主義國(guó)家的資本統(tǒng)治下的多元共治，再發(fā)展為社會(huì)主義國(guó)家的人民統(tǒng)治下的多元共治，這是國(guó)家管理主體不斷現(xiàn)代化的過(guò)程。三是國(guó)家治理制度體系的現(xiàn)代化。從國(guó)家演變的過(guò)程來(lái)看，國(guó)家管理制度體系經(jīng)過(guò)了從封建專制國(guó)家以保護(hù)皇權(quán)為核心的官僚制度到資本主義國(guó)家以保護(hù)資本權(quán)利為核心的傳統(tǒng)憲政制度，再到社會(huì)主義國(guó)家以保護(hù)人民權(quán)利為核心的新型憲治制度的發(fā)展過(guò)程，社會(huì)主義國(guó)家的新型憲治制度代表了國(guó)家治理制度體系現(xiàn)代化的發(fā)展方向。四是國(guó)家治理運(yùn)行機(jī)制的現(xiàn)代化。在國(guó)家發(fā)展的過(guò)程中，國(guó)家管理運(yùn)行機(jī)制經(jīng)過(guò)了封建專制國(guó)家的專斷型管理機(jī)制、資本主義國(guó)家的利益博弈型治理機(jī)制、社會(huì)主義國(guó)家的民主協(xié)商型治理機(jī)制三個(gè)發(fā)展階段，社會(huì)主義國(guó)家的民主協(xié)商型治理機(jī)制代表了國(guó)家治理機(jī)制現(xiàn)代化的發(fā)展方向。五是國(guó)家治理方式的現(xiàn)代化。在國(guó)家發(fā)展過(guò)程中，國(guó)家管理方式經(jīng)過(guò)了三個(gè)發(fā)展階段，分別是農(nóng)業(yè)社會(huì)的愚昧統(tǒng)治與專制統(tǒng)治階段，工業(yè)社會(huì)的理性官僚制階段，知識(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的整體治理與智慧治理階段，國(guó)家治理方式不斷向著協(xié)同治理、科學(xué)治理、智慧治理的方向發(fā)展。

（二）現(xiàn)代政府建設(shè)是國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的基礎(chǔ)工程與核心工作

國(guó)家治理體系現(xiàn)代化是涵蓋經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域治理的現(xiàn)代化。其中，政府治理現(xiàn)代化是國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的重要組成部分。經(jīng)濟(jì)治理、政治治理、文化治理、社會(huì)治理與生態(tài)治理都離不開(kāi)政府治理，有效的政府治理是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下經(jīng)濟(jì)社會(huì)各方面治理順暢運(yùn)行的基礎(chǔ)與保障。因此，現(xiàn)代政府建設(shè)是國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的基礎(chǔ)工程與核心工作。

第一，現(xiàn)代政府建設(shè)是政府治理現(xiàn)代化的主要載體，是國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。政府治理現(xiàn)代化是政府治理職能、組織結(jié)構(gòu)、制度體系、運(yùn)行機(jī)制、管理方式與技術(shù)的現(xiàn)代化?，F(xiàn)代政府建設(shè)就是政府治理現(xiàn)代化，就是政府職能現(xiàn)代化、政府組織結(jié)構(gòu)現(xiàn)代化、政府制度現(xiàn)代化、政府運(yùn)行機(jī)制現(xiàn)代化、政府管理方式與技術(shù)現(xiàn)代化的統(tǒng)一。

第二，現(xiàn)代政府建設(shè)是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的重要手段與突破口。國(guó)家治理現(xiàn)代化的核心，是科學(xué)處理國(guó)家權(quán)力與公民權(quán)利、國(guó)家與市場(chǎng)、國(guó)家與社會(huì)、國(guó)家機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系，逐步實(shí)現(xiàn)多元主體對(duì)國(guó)家事務(wù)的共同治理。現(xiàn)代政府建設(shè)通過(guò)政府權(quán)力與公民權(quán)利關(guān)系的重構(gòu)，推進(jìn)了國(guó)家權(quán)力與公民權(quán)利關(guān)系的科學(xué)化；通過(guò)正確處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系、正確處理政府與社會(huì)的關(guān)系，推進(jìn)了國(guó)家與市場(chǎng)、社會(huì)關(guān)系的科學(xué)化；通過(guò)正確處理與人大、政協(xié)、司法、檢察等機(jī)構(gòu)的關(guān)系，推進(jìn)了國(guó)家機(jī)構(gòu)之間關(guān)系的協(xié)同化與科學(xué)化。因此，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化，首先必須推進(jìn)現(xiàn)代政府建設(shè)。

第三，現(xiàn)代政府建設(shè)對(duì)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化具有重要的推進(jìn)作用。加強(qiáng)現(xiàn)代政府建設(shè)，能夠有效推進(jìn)政府職能的現(xiàn)代化，促使政府全面履行公共管理職能，為社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)，從而推進(jìn)國(guó)家治理功能的現(xiàn)代化?，F(xiàn)代西方國(guó)家，財(cái)政支出占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重較高，如英國(guó)2008年公共支出占GDP的比重為40.54%。同樣，政府結(jié)構(gòu)、政府運(yùn)行機(jī)制與管理方式的現(xiàn)代化也能推進(jìn)國(guó)家治理主體、運(yùn)行方式與治理方式的現(xiàn)代化。

（三）國(guó)家治理體系現(xiàn)代化對(duì)現(xiàn)代政府建設(shè)的基本要求

我國(guó)全面改革開(kāi)放的總目標(biāo)與任務(wù)決定了行政體制改革的總目標(biāo)與任務(wù)，因而國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的目標(biāo)、原則與任務(wù)決定了現(xiàn)代政府建設(shè)的目標(biāo)、基本原則與主要任務(wù)。習(xí)近平指出：“黨的十八屆三中全會(huì)提出的全面深化改革的總目標(biāo)，就是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！眹?guó)家治理體系現(xiàn)代化對(duì)現(xiàn)代政府建設(shè)提出了新的要求。

第一，國(guó)家治理功能現(xiàn)代化要求推進(jìn)政府職能現(xiàn)代化。國(guó)家治理功能的現(xiàn)代化是適應(yīng)后工業(yè)社會(huì)與知識(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的需要，加強(qiáng)對(duì)公民的服務(wù)功能。社會(huì)主義國(guó)家的治理功能現(xiàn)代化則是在人民統(tǒng)治的條件下，充分滿足人民群眾的物質(zhì)文化需求與公共服務(wù)需求。這就必然要求政府向人民群眾提供充足優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，必然要求加快政府職能轉(zhuǎn)變步伐，推進(jìn)政府職能現(xiàn)代化。endprint

第二，國(guó)家治理主體現(xiàn)代化要求推進(jìn)公共組織與政府結(jié)構(gòu)現(xiàn)代化。國(guó)家治理主體現(xiàn)代化是國(guó)家機(jī)關(guān)、政黨、政府、社會(huì)組織等各種治理主體現(xiàn)代化的過(guò)程，其中政府以及參與提供公共服務(wù)的社會(huì)組織是國(guó)家治理的重要主體。國(guó)家治理主體的現(xiàn)代化必須要求加快公共組織改革步伐，優(yōu)化政府結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)政府治理主體現(xiàn)代化；同時(shí)要求加快社會(huì)組織發(fā)展與培育，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理主體現(xiàn)代化。

第三，國(guó)家治理制度現(xiàn)代化要求完善現(xiàn)代政府制度體系。國(guó)家治理制度現(xiàn)代化是人民政治權(quán)利、經(jīng)濟(jì)權(quán)利、文化權(quán)利與社會(huì)權(quán)利保護(hù)制度化的過(guò)程，要落實(shí)人民的政治權(quán)利、經(jīng)濟(jì)權(quán)利、文化與社會(huì)權(quán)利，就必須加強(qiáng)現(xiàn)代政府制度建設(shè)，全面建立以公共服務(wù)支出為重點(diǎn)的公共財(cái)政制度、以公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估為重點(diǎn)的績(jī)效管理制度、以政府購(gòu)買公共服務(wù)為重點(diǎn)的政府采購(gòu)制度、以保護(hù)公民權(quán)利為重點(diǎn)的行政法律制度等。

第四，國(guó)家治理機(jī)制現(xiàn)代化要求完善現(xiàn)代政府運(yùn)行機(jī)制。國(guó)家治理機(jī)制的現(xiàn)代化要求從利益博弈型的治理機(jī)制向民主協(xié)商型的治理機(jī)制轉(zhuǎn)變，這就要求政府管理的各項(xiàng)政策必須從社會(huì)整體利益出發(fā)，從各階層利益的協(xié)調(diào)與公平正義的角度進(jìn)行充分的民主協(xié)商，使國(guó)家治理達(dá)到既促進(jìn)生產(chǎn)力的持續(xù)健康發(fā)展又改善民生、造福民生的目的。

第五，國(guó)家治理方式現(xiàn)代化要求完善現(xiàn)代政府管理方式。國(guó)家治理方式現(xiàn)代化要求從理性官僚制走向整體治理與智慧治理，這就要求政府轉(zhuǎn)變管理方式，運(yùn)用現(xiàn)代管理科學(xué)與管理技術(shù)，建設(shè)協(xié)同政府、整體政府與智慧政府。

二、國(guó)家治理功能現(xiàn)代化與政府職能現(xiàn)代化

（一）國(guó)家管理功能的現(xiàn)代化過(guò)程

馬克思主義認(rèn)為，國(guó)家是社會(huì)在一定發(fā)展階段上的產(chǎn)物，是隨著私有制和階級(jí)的產(chǎn)生而出現(xiàn)的。在階級(jí)社會(huì)中，國(guó)家是維護(hù)統(tǒng)治階級(jí)利益的工具。在封建專制社會(huì)，國(guó)家是維護(hù)地主階級(jí)的統(tǒng)治工具；世襲皇帝集統(tǒng)治權(quán)力與管理權(quán)力于一身，以血緣關(guān)系為基礎(chǔ)，代表皇族和封建士大夫的利益對(duì)國(guó)家進(jìn)行統(tǒng)治。封建專制行政體系以皇帝的“家天下”為基本特征，屬于“私益”行政范疇。在這一時(shí)期，國(guó)家的職能主要是暴力統(tǒng)治功能；盡管封建行政體系也提供一些帶有公共性質(zhì)的產(chǎn)品，如大型水利設(shè)施等公共工程、小范圍的賑災(zāi)濟(jì)貧等，但并沒(méi)有從根本上改變其服務(wù)于封建政治統(tǒng)治的本質(zhì)特征。

隨著農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)的轉(zhuǎn)變，資本主義國(guó)家產(chǎn)生。資本主義國(guó)家是工業(yè)化和社會(huì)分工發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，其功能主要是統(tǒng)治、管制與服務(wù)。從本質(zhì)上講，資本主義國(guó)家是資產(chǎn)階級(jí)進(jìn)行統(tǒng)治的工具；但是，為了更好地維護(hù)資產(chǎn)階級(jí)的利益，也為了強(qiáng)化其統(tǒng)治合法性、加強(qiáng)政治內(nèi)聚力和政治認(rèn)同，國(guó)家也加強(qiáng)了服務(wù)與管制功能。特別是在福利國(guó)家理念的推動(dòng)下，西方國(guó)家服務(wù)功能不斷擴(kuò)張，服務(wù)與管制范圍不斷擴(kuò)大。19世紀(jì)末期，以亞當(dāng)·斯密為代表的古典經(jīng)濟(jì)學(xué)思想認(rèn)為國(guó)家功能除必要的國(guó)防、警察和行政管理職能外，應(yīng)盡可能減少對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)，這時(shí)的國(guó)家職能是以階級(jí)統(tǒng)治為核心、維持秩序?yàn)橹鞯墓δ?。恩格斯指出，?guó)家公共權(quán)力機(jī)構(gòu)的基本功能就是“緩和沖突，把沖突保持在‘秩序，的范圍以內(nèi)”。這一時(shí)期，國(guó)家的服務(wù)功能極其有限，以部分發(fā)達(dá)國(guó)家為例，1913年公共養(yǎng)老金支出占GDP的比重僅為0.4%。第一次世界大戰(zhàn)前后，特別是20世紀(jì)50年代后，國(guó)家職能不再局限于傳統(tǒng)的國(guó)防、司法和行政管理職能，而是通過(guò)管理經(jīng)濟(jì)、收入再分配和社會(huì)福利來(lái)影響社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活，福利國(guó)家逐步建立和完善。西方國(guó)家政府補(bǔ)貼與轉(zhuǎn)移性支出占GDP的比重由1937年的4.5%提高到1980年的21.4%，公共養(yǎng)老金支出占GDP的比重由1913年的0.4%急劇上升為1980年的8.4%。這一時(shí)期，國(guó)家功能逐步演變?yōu)橐苑?wù)功能為主體。20世紀(jì)80年代以來(lái)，隨著政府改革的進(jìn)程，國(guó)家功能與社會(huì)政策不斷調(diào)整和改革，國(guó)家縮減了某些社會(huì)福利項(xiàng)目的支出，但是，除極少數(shù)國(guó)家外，政府公共支出與社會(huì)福利支出并沒(méi)有減少，只是增長(zhǎng)趨勢(shì)趨于緩和，如發(fā)達(dá)國(guó)家公共養(yǎng)老金支出占GDP的比重僅由1980年的8.4%上升為1993年的9.6%。進(jìn)入21世紀(jì)，發(fā)達(dá)國(guó)家公共養(yǎng)老金支出占GDP的比重進(jìn)一步提高，如德國(guó)2007年公共養(yǎng)老金支出占GDP的比重為10.7%，法國(guó)為12.5%。從整體上看，現(xiàn)代資本主義國(guó)家功能是以資本統(tǒng)治為核心、以服務(wù)與管制為主。

社會(huì)主義國(guó)家在資本主義國(guó)家產(chǎn)生之后產(chǎn)生，并與資本主義國(guó)家平行發(fā)展。馬克思將資本主義國(guó)家之后的政治組織形式確定為“社會(huì)共和國(guó)”：“手持武器奪得了共和國(guó)的無(wú)產(chǎn)階級(jí)，在共和國(guó)上面蓋上了自己的印記，并把它宣布為社會(huì)共和國(guó)?！鄙鐣?huì)主義是建立在生產(chǎn)資料公有制和人民享有廣泛民主權(quán)利基礎(chǔ)之上的新型社會(huì)制度，社會(huì)主義國(guó)家是一種新型現(xiàn)代國(guó)家。社會(huì)主義國(guó)家是最廣大人民群眾的統(tǒng)治工具，其實(shí)質(zhì)是人民的統(tǒng)治；人民全體是統(tǒng)治者，也就意味著人民全體也是被自己統(tǒng)治的“被統(tǒng)治者”。只有在社會(huì)主義國(guó)家，國(guó)家才實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)治主客體的同一，實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)治者與被統(tǒng)治者的統(tǒng)一。在我國(guó)，國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民；人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)；人民利益和公共利益是我國(guó)行政機(jī)關(guān)一切活動(dòng)的根本出發(fā)點(diǎn)和歸宿。因此，在中國(guó)，國(guó)家功能具有程度最高、范圍最廣、最普遍的公共性。社會(huì)主義國(guó)家的功能以服務(wù)功能為主，通過(guò)服務(wù)來(lái)實(shí)現(xiàn)統(tǒng)治與管制功能。例如，《中華人民共和國(guó)憲法》（2004年3月14日修正文本）第十四條規(guī)定：“國(guó)家建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障制度?！边@就規(guī)定了國(guó)家必須將完善社會(huì)保障公共服務(wù)作為自己的主要功能；此外還規(guī)定了國(guó)家發(fā)展教育事業(yè)、自然科學(xué)和社會(huì)科學(xué)事業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)、體育事業(yè)、文化事業(yè)、環(huán)境保護(hù)等方面的功能。

（二）國(guó)家治理功能現(xiàn)代化的主要維度

與傳統(tǒng)國(guó)家管理功能相區(qū)別，現(xiàn)代國(guó)家治理功能具有鮮明的宏觀性、有限性與服務(wù)性。

第一，現(xiàn)代國(guó)家治理功能具有宏觀性。與封建專制國(guó)家建立在小農(nóng)經(jīng)濟(jì)與自然經(jīng)濟(jì)之上不同，現(xiàn)代國(guó)家建立在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，市場(chǎng)在資源配置中起著決定性的作用；國(guó)家的職能是對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行進(jìn)行宏觀調(diào)節(jié)。國(guó)家功能集中于核心公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的提供，更加關(guān)注于提高國(guó)家導(dǎo)航能力、提高國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力等方面。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，國(guó)家功能是對(duì)市場(chǎng)第一次決定性調(diào)節(jié)不足的一種補(bǔ)充，是對(duì)市場(chǎng)管不到、管不了、管不好的事情的一種宏觀控制。國(guó)家的宏觀調(diào)控功能主要集中在統(tǒng)籌規(guī)劃、公共政策、標(biāo)準(zhǔn)制定、信息引導(dǎo)、組織協(xié)調(diào)、提供服務(wù)和檢查監(jiān)督等方面。endprint

第二，現(xiàn)代國(guó)家治理功能具有有限性?，F(xiàn)代國(guó)家的功能是有限的，國(guó)家功能主要限定在公共領(lǐng)域，在國(guó)家作用的領(lǐng)域之外，是不受國(guó)家權(quán)力和政府權(quán)力直接干預(yù)的、只受市場(chǎng)規(guī)律支配和法律規(guī)范制約的私人領(lǐng)域即市場(chǎng)領(lǐng)域和公民領(lǐng)域。國(guó)家功能的有限性就是深刻認(rèn)識(shí)到國(guó)家能力有限、國(guó)家權(quán)力有限，堅(jiān)持市場(chǎng)機(jī)制優(yōu)先原則。國(guó)家功能應(yīng)該是提供公共產(chǎn)品，如國(guó)防、法律與秩序、保護(hù)財(cái)產(chǎn)所有權(quán)、進(jìn)行宏觀經(jīng)濟(jì)管理并保持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、公共醫(yī)療衛(wèi)生、保護(hù)窮人和消除疾病等。世界銀行總結(jié)近幾個(gè)世紀(jì)以來(lái)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，認(rèn)為政府可以通過(guò)三種方式來(lái)改善發(fā)展成果。一是提供一種宏觀經(jīng)濟(jì)和微觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境，這種環(huán)境為有效的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)設(shè)定正確的刺激機(jī)制；二是提供能促進(jìn)長(zhǎng)期投資的機(jī)構(gòu)性基礎(chǔ)設(shè)施——財(cái)產(chǎn)權(quán)、和平、法律與秩序以及規(guī)則；三是確保提供基礎(chǔ)教育、醫(yī)療保健以及經(jīng)濟(jì)活動(dòng)所必需的物質(zhì)基礎(chǔ)設(shè)施并保護(hù)自然環(huán)境。

第三，現(xiàn)代國(guó)家治理功能具有服務(wù)性。現(xiàn)代國(guó)家功能的根本內(nèi)容是公共服務(wù)。國(guó)家只有通過(guò)提供充足優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，才能證明自己存在的價(jià)值與合法性。沒(méi)有服務(wù)就沒(méi)有現(xiàn)代國(guó)家。國(guó)家提供的公共服務(wù)主要包括維護(hù)性公共服務(wù)和社會(huì)性公共服務(wù)兩個(gè)方面：維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序、保護(hù)財(cái)產(chǎn)權(quán)利和公民權(quán)利、保衛(wèi)國(guó)家安全和社會(huì)安全的維護(hù)性公共服務(wù)；以公共教育、公共醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等為主的社會(huì)性公共服務(wù)。社會(huì)性公共服務(wù)是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家功能的主要內(nèi)容。

（三）以政府職能現(xiàn)代化為核心推進(jìn)國(guó)家治理功能現(xiàn)代化

國(guó)家治理功能現(xiàn)代化主要體現(xiàn)在政府公共管理職能的現(xiàn)代化。推進(jìn)國(guó)家治理功能現(xiàn)代化，必須推進(jìn)政府公共管理職能現(xiàn)代化。政府職能現(xiàn)代化有三個(gè)推進(jìn)路徑。

第一，通過(guò)簡(jiǎn)政放權(quán)，向市場(chǎng)、企業(yè)、社會(huì)與下級(jí)下放權(quán)力，以政府職能的有限性實(shí)現(xiàn)國(guó)家功能的有限性。鄧小平認(rèn)為，我國(guó)官僚主義的“總病根”是中央高度集權(quán)的管理體制。他指出：“現(xiàn)在我國(guó)的經(jīng)濟(jì)管理體制權(quán)力過(guò)于集中，應(yīng)該有計(jì)劃地大膽下放，否則不利于充分發(fā)揮國(guó)家、地方、企業(yè)和勞動(dòng)者個(gè)人四個(gè)方面的積極性，也不利于實(shí)行現(xiàn)代化的經(jīng)濟(jì)管理和提高勞動(dòng)生產(chǎn)率。應(yīng)該讓地方和企業(yè)、生產(chǎn)隊(duì)有更多的經(jīng)營(yíng)管理的自主權(quán)?！编囆∑街鲝埜母铩罢疅o(wú)所不能、無(wú)所不管”的全能政府體制，將政府不該管、管不好、管不了的社會(huì)事務(wù)權(quán)力下放，增加企業(yè)、公民與社會(huì)組織的自主權(quán)，調(diào)動(dòng)人民群眾、企業(yè)和基層組織的積極性?！鞍褭?quán)力下放給基層和人民，在農(nóng)村就是下放給農(nóng)民，這就是最大的民主?！毕路艡?quán)力，就要進(jìn)一步深化行政審批制度改革，最大限度減少中央政府對(duì)微觀事務(wù)的干預(yù)，使行政審批集中在市場(chǎng)嚴(yán)重失靈的領(lǐng)域。

第二，加強(qiáng)政府戰(zhàn)略管理職能與宏觀調(diào)控職能，以政府職能的宏觀性實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理功能的宏觀性。中國(guó)具有大國(guó)國(guó)情與地區(qū)不均衡發(fā)展的特點(diǎn)，發(fā)達(dá)地區(qū)與不發(fā)達(dá)地區(qū)并存，中央政府要盡到地區(qū)結(jié)構(gòu)調(diào)整責(zé)任，必然要保持中央宏觀調(diào)控權(quán)力，以發(fā)揮社會(huì)主義制度集中力量辦大事的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。我國(guó)區(qū)域聯(lián)動(dòng)效應(yīng)明顯，造成中國(guó)公共管理中獨(dú)有的政府間關(guān)系綜合協(xié)調(diào)問(wèn)題，如淮河全流域的治理污染、長(zhǎng)江全流域的水土保持綜合治理、京津冀協(xié)同發(fā)展等，都需要區(qū)域間各省市協(xié)調(diào)處理，這必然要求加強(qiáng)中央宏觀管理權(quán)力。我國(guó)人口基數(shù)大，客觀要求中央財(cái)政強(qiáng)盛，加強(qiáng)中央財(cái)權(quán)，如建立覆蓋全民的社會(huì)保障網(wǎng)壓力大，必須集中公共支出加以保障等。因此，只有加強(qiáng)政府的宏觀戰(zhàn)略管理與調(diào)控職能，加強(qiáng)發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)等制定和實(shí)施，才能確保國(guó)家穩(wěn)定發(fā)展。

第三，全面履行政府職能，以服務(wù)型政府建設(shè)實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理功能的服務(wù)性。圍繞國(guó)家治理各領(lǐng)域履職盡責(zé)，全面正確履行政府公共管理職能。政府要全面履行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)和生態(tài)管理職能，加強(qiáng)政府對(duì)收入分配的調(diào)節(jié)職能，保護(hù)和治理生態(tài)環(huán)境，加強(qiáng)社會(huì)治安管理，加強(qiáng)公用基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，全面完善公共服務(wù)體系建設(shè)，使公共服務(wù)覆蓋全民，持續(xù)提高政府公共服務(wù)水平。

三、國(guó)家治理主體現(xiàn)代化與公共組織結(jié)構(gòu)現(xiàn)代化

（一）國(guó)家管理主體的現(xiàn)代化過(guò)程

在國(guó)家發(fā)展史上，國(guó)家管理主體也經(jīng)過(guò)了一個(gè)不斷演變的過(guò)程。在封建專制國(guó)家，封建統(tǒng)治者壟斷了國(guó)家權(quán)力，由官僚階層對(duì)被統(tǒng)治者進(jìn)行暴力統(tǒng)治。封建行政建立了由封建皇帝嚴(yán)密控制的中央集權(quán)的政府組織體系，對(duì)社會(huì)各階層、各領(lǐng)域的事務(wù)實(shí)行系統(tǒng)化的控制和管理；社會(huì)發(fā)展受到壓抑，社會(huì)組織極端缺乏。

在資本主義國(guó)家，實(shí)行以資本統(tǒng)治為核心的多元共治，國(guó)家治理的主體逐步擴(kuò)大到國(guó)家機(jī)關(guān)、政黨、社會(huì)組織與基層，現(xiàn)代國(guó)家治理主體不斷形成。在市民社會(huì)不斷發(fā)育、社會(huì)組織大發(fā)展的基礎(chǔ)上，現(xiàn)代政黨制度產(chǎn)生與不斷完善，使國(guó)家吸納民意具有了組織基礎(chǔ)?，F(xiàn)代國(guó)家治理逐步發(fā)展為各種公共的或私人的機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)家事務(wù)進(jìn)行共同管理，以最大限度地增進(jìn)公共利益?，F(xiàn)代國(guó)家的治理是政治國(guó)家與公民社會(huì)的合作、政府與非政府組織的合作、公共機(jī)構(gòu)與私人機(jī)構(gòu)的合作、強(qiáng)制與自愿的合作。現(xiàn)代治理比傳統(tǒng)國(guó)家統(tǒng)治更為廣泛，從現(xiàn)代公司、大學(xué)到基層社區(qū)，如果要高效有序的運(yùn)轉(zhuǎn)，不能沒(méi)有治理。20世紀(jì)80年代以來(lái)，社會(huì)組織迅速發(fā)展壯大，在各國(guó)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展和全球事務(wù)中扮演著越來(lái)越重要的角色，如德國(guó)每十萬(wàn)人口中的社團(tuán)數(shù)量從1960年的160個(gè)增加到1990年的475個(gè)；瑞典則創(chuàng)建了每十萬(wàn)人口中就有2300個(gè)社團(tuán)的稠密的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)。

在社會(huì)主義國(guó)家，實(shí)行以人民統(tǒng)治為核心的多元共治。只有在社會(huì)主義國(guó)家，才能使公共利益最大化，真正實(shí)現(xiàn)善治這一理想的公共管理模式。善治的本質(zhì)是政府與公民對(duì)公共生活的合作管理，它要求有關(guān)管理機(jī)構(gòu)與管理者最大限度地協(xié)調(diào)各種公民之間以及公民與政府之間的利益沖突，從而使公共管理活動(dòng)取得公民最大限度的認(rèn)同；公民必須具有足夠的政治權(quán)力參與選舉、決策、管理和監(jiān)督，從而與政府共同形成公共權(quán)威和公共秩序。在社會(huì)主義國(guó)家，人民是最終權(quán)力的擁有者，人民的利益與國(guó)家發(fā)展的方向具有高度的一致性，這是社會(huì)主義國(guó)家實(shí)現(xiàn)善治的根本保證。

（--）國(guó)家治理主體現(xiàn)代化的主要維度endprint

第一，國(guó)家治理主體多元化。傳統(tǒng)社會(huì)是一種總體性的社會(huì)，國(guó)家統(tǒng)治與代替了社會(huì)，社會(huì)主體受到極端壓抑。隨著工業(yè)社會(huì)與信息社會(huì)的發(fā)展，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不斷完善，私人部門和社會(huì)組織力量不斷壯大，民眾自治水平不斷提高，國(guó)家治理主體發(fā)生了分化，從單一的國(guó)家與政府管理，演變?yōu)閲?guó)家機(jī)關(guān)、政黨、社會(huì)組織、公民等多元化的主體。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中，企業(yè)作為一個(gè)重要的治理主體首先得以大力發(fā)展；隨著社會(huì)生活的復(fù)雜化和多樣化，為了有效地彌補(bǔ)政府失靈與市場(chǎng)失靈，社會(huì)組織逐漸成為國(guó)家的重要主體。隨著現(xiàn)代化發(fā)展與公民社會(huì)的不斷成熟，社會(huì)自主管理能力不斷擴(kuò)大，國(guó)家管理功能逐步縮小。

第二，國(guó)家治理主體的結(jié)構(gòu)科學(xué)化。國(guó)家治理主體在分化的基礎(chǔ)上，其結(jié)構(gòu)也不斷科學(xué)化，立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的關(guān)系不斷科學(xué)化，政府與政黨的關(guān)系不斷優(yōu)化，政府與社會(huì)組織的關(guān)系不斷調(diào)整與完善，形成了政黨通過(guò)利益協(xié)調(diào)、利益整合進(jìn)行政治領(lǐng)導(dǎo)，立法機(jī)關(guān)通過(guò)平衡社會(huì)利益、地方利益與各方意志形成統(tǒng)一的立法，通過(guò)政府機(jī)關(guān)、社會(huì)組織共同履行的基本格局。

第三，國(guó)家治理主體的權(quán)利結(jié)構(gòu)合理化。國(guó)家治理是政府部門、非營(yíng)利組織、私營(yíng)部門、公民個(gè)人等參與者共同組成的公共行動(dòng)體系，多中心的公共管理主體通過(guò)交換資源、共享知識(shí)、談判目標(biāo)、采取有效的集體行動(dòng)來(lái)處理公共事務(wù)，從而形成資源共享、彼此依賴、互惠合作的組織網(wǎng)絡(luò)。國(guó)家治理需要平衡各種社會(huì)利益和價(jià)值，需要綜合平衡不同社會(huì)集團(tuán)的利益偏好，要實(shí)現(xiàn)這一平衡，基礎(chǔ)是各個(gè)國(guó)家治理主體的權(quán)力與利益的平衡。

（三）以公共組織結(jié)構(gòu)現(xiàn)代化為突破口推動(dòng)國(guó)家治理主體現(xiàn)代化

推動(dòng)國(guó)家治理主體現(xiàn)代化，一個(gè)重要的突破口就是推進(jìn)公共組織結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代化。

第一，不斷發(fā)育和完善各類公共組織與社會(huì)組織，實(shí)現(xiàn)公共管理組織的多元化。公共管理是一種多中心的新型治理模式，公共管理主體多元化是現(xiàn)代政府管理的基本特征。公共管理主體包括行政組織、非政府公共組織和社會(huì)其他組織等類別。不同的公共管理主體根據(jù)自身的不同特點(diǎn)，在公共管理過(guò)程中發(fā)揮著各自不同的作用。政府治理的主體不僅包括從中央到地方的各級(jí)政府及其機(jī)構(gòu)，而且包括非營(yíng)利組織、社區(qū)組織、參與提供公共服務(wù)的私營(yíng)部門等，眾多治理主體交叉共存形成了多中心的合作治理網(wǎng)絡(luò)。因而，首先要大力發(fā)展各類公共組織與社會(huì)組織，政府可以通過(guò)購(gòu)買服務(wù)與特許經(jīng)營(yíng)等方式，讓非營(yíng)利組織和私人組織來(lái)執(zhí)行政府項(xiàng)目，建立公私合作網(wǎng)絡(luò)。

第二，實(shí)現(xiàn)國(guó)家機(jī)構(gòu)之間關(guān)系的科學(xué)化。國(guó)家機(jī)構(gòu)關(guān)系科學(xué)化的核心是立法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)關(guān)系的科學(xué)化。在我國(guó)，要根據(jù)憲法和組織法的要求，強(qiáng)化立法機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督與工作監(jiān)督，發(fā)揮人大在聽(tīng)取和審議政府工作報(bào)告、審查和批準(zhǔn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃和國(guó)家預(yù)算報(bào)告、質(zhì)詢和詢問(wèn)、視察和檢查、審查規(guī)范性文件、人事監(jiān)督等方面的作用；要完善人大罷免權(quán)行使制度和質(zhì)詢制度，真正發(fā)揮人大作為權(quán)力機(jī)關(guān)的作用。同時(shí)，要加強(qiáng)司法機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的審判監(jiān)督和檢察監(jiān)督，形成科學(xué)的行政與司法關(guān)系；要進(jìn)一步加強(qiáng)法院對(duì)行政行為進(jìn)行司法審查的力度，將抽象行政行為納入司法審查范圍，加大法院對(duì)政府的侵權(quán)賠償責(zé)任的懲處力度。

第三，實(shí)現(xiàn)中央政府與地方各級(jí)政府關(guān)系科學(xué)化。要合理劃分中央政府與地方政府的權(quán)限，建立中央宏觀管理與地方自主管理相結(jié)合的行政體制。在保證國(guó)家法制統(tǒng)一、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序統(tǒng)一和國(guó)家宏觀調(diào)控統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，形成事權(quán)與財(cái)權(quán)相匹配的管理體制。中央政府承擔(dān)國(guó)家事務(wù)，如全國(guó)性的社會(huì)保障體制建設(shè)、國(guó)防建設(shè)、外交和對(duì)外經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作、海關(guān)監(jiān)管、國(guó)家安全事務(wù)和地區(qū)間協(xié)調(diào)發(fā)展等。各級(jí)地方政府承擔(dān)地方性公共服務(wù)的供給責(zé)任，如城市公用事業(yè)管理、市容環(huán)境衛(wèi)生、城市公共交通，等等。其中，省級(jí)政府要加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)基本公共服務(wù)均等化的職能，切實(shí)起到承上啟下的作用。

第四，實(shí)行大部門體制與政府事務(wù)綜合管理。隨著現(xiàn)代政府服務(wù)綜合化的趨勢(shì)，必須推進(jìn)政府事務(wù)綜合管理，綜合設(shè)置政府部門，實(shí)行“大行業(yè)”、“大監(jiān)管”管理模式，設(shè)立綜合性的“大社會(huì)”、“大文化”、“大社會(huì)保障”管理機(jī)構(gòu)。

第五，加快社會(huì)組織發(fā)展，完善社會(huì)組織治理結(jié)構(gòu)。逐步取消非政治性社會(huì)組織成立的許可批準(zhǔn)制，改為登記備案制度；實(shí)行政府與社會(huì)團(tuán)體分開(kāi)，使社會(huì)團(tuán)體向著自主自治的方向發(fā)展；完善治理社會(huì)組織的法律體系，建立完善的社會(huì)組織管制制度，加強(qiáng)對(duì)非政府組織的監(jiān)督與評(píng)估。

四、國(guó)家治理制度現(xiàn)代化與政府制度現(xiàn)代化

（一）國(guó)家管理制度的現(xiàn)代化過(guò)程

在國(guó)家發(fā)展史上，國(guó)家管理制度一般經(jīng)過(guò)了從封建官僚制度向資本主義憲政制度轉(zhuǎn)變，再發(fā)展為社會(huì)主義新型憲治制度的過(guò)程。

封建專制國(guó)家實(shí)行以保護(hù)皇權(quán)為核心的官僚制度?；实奂仁菄?guó)家最高的立法者，又是國(guó)家行政的最高領(lǐng)導(dǎo)者，皇權(quán)不受任何制約。在皇權(quán)制度下，官僚制度采取個(gè)人忠誠(chéng)型的模式，其特點(diǎn)是忠誠(chéng)于領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人，是建立在被領(lǐng)導(dǎo)者對(duì)領(lǐng)導(dǎo)者的人身依附關(guān)系基礎(chǔ)上的管理模式，具有濃厚的人治傳統(tǒng)。

資本主義國(guó)家實(shí)行以保護(hù)資本權(quán)利為核心的傳統(tǒng)憲政制度。資本主義國(guó)家的憲法普遍確立了財(cái)產(chǎn)權(quán)神圣不可侵犯原則、主權(quán)在民原則、公民權(quán)利與自由不可侵犯原則、法治與民主原則、權(quán)力分立與制約平衡原則等。在憲法基本制度下，現(xiàn)代國(guó)家形成了以代議制為基礎(chǔ)的各種社會(huì)制度和政府制度，如普選制度、競(jìng)爭(zhēng)性政黨制度、選舉與任命相結(jié)合的人事制度、全方位的權(quán)力監(jiān)督制約制度、公共財(cái)政制度、依法行政制度等。資本主義憲政制度內(nèi)在地包含著維護(hù)資本統(tǒng)治與民主治理之間的矛盾，因而經(jīng)常陷入“否決型”政體的泥潭。

社會(huì)主義國(guó)家實(shí)行以保護(hù)人民權(quán)利為核心的新型憲治制度。馬克思主義認(rèn)為，社會(huì)主義國(guó)家制度的基本原則是普選原則、議行合一原則、廉價(jià)政府原則、自治原則。在《法蘭西內(nèi)戰(zhàn)》中，馬克思集中分析了社會(huì)主義國(guó)家制度的基本原則：廢除保護(hù)舊國(guó)家統(tǒng)治階級(jí)利益的常備軍，由武裝的人民取而代之；社會(huì)的代表應(yīng)當(dāng)由普選產(chǎn)生，代表應(yīng)對(duì)選民負(fù)責(zé)，并且隨時(shí)可以撤換；實(shí)行議行合一的原則，決策機(jī)構(gòu)是同時(shí)兼管行政和立法的工作機(jī)關(guān)；作為政府的工具的警察失去一切政治職能，變?yōu)榭梢噪S時(shí)撤換的負(fù)責(zé)機(jī)關(guān)；取消國(guó)家高級(jí)官吏所享有的一切特權(quán)，等等。社會(huì)主義憲治是一種新型的憲政制度，是依據(jù)憲法對(duì)國(guó)家的整體治理：國(guó)家維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)，一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸，一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企事業(yè)單位都必須遵守憲法和法律，以憲法為根本的活動(dòng)準(zhǔn)則，并且負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實(shí)施的職責(zé)；任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)；由人民直接或間接選舉的代表機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使國(guó)家權(quán)力；國(guó)家行政機(jī)關(guān)和其他國(guó)家機(jī)關(guān)均由人民代表機(jī)關(guān)產(chǎn)生，各自對(duì)其負(fù)責(zé)并受其監(jiān)督。國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)在國(guó)家機(jī)構(gòu)體系中處于最高地位，不與國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)分權(quán)，不受它們的制約，只對(duì)人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督。endprint

（二）國(guó)家治理制度現(xiàn)代化的主要維度

現(xiàn)代國(guó)家治理制度的主要特征，就是人民權(quán)利的制度化與公權(quán)約束的制度化。

第一，人民政治權(quán)利、經(jīng)濟(jì)權(quán)利、社會(huì)權(quán)利與文化權(quán)利的制度化。國(guó)家與政府權(quán)力來(lái)源于公民授權(quán)，政府的根本責(zé)任是保障公民權(quán)利，制定和實(shí)施以發(fā)展公民普遍權(quán)利為導(dǎo)向的社會(huì)政策，形成一個(gè)公民享有各種政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利的權(quán)利社會(huì)。

第二，對(duì)公共權(quán)力約束的制度化。公共權(quán)力受到嚴(yán)格的制約和監(jiān)督是現(xiàn)代國(guó)家治理制度的根本特征。為防止公共組織濫用公共權(quán)力，人們建立了民主憲政的國(guó)家制度框架，并將國(guó)家管理置于民主憲政框架中運(yùn)行；政府管理受到立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、政黨、利益集團(tuán)在內(nèi)的各種制約與監(jiān)督，使政府管理沿著增進(jìn)公共利益的方向運(yùn)作，而不是服務(wù)于少數(shù)人或少數(shù)集團(tuán)的利益。

（三）以政府制度現(xiàn)代化為重點(diǎn)推進(jìn)國(guó)家治理制度現(xiàn)代化

第一，保護(hù)與實(shí)現(xiàn)人民權(quán)利，完善以公共服務(wù)支出為主體的現(xiàn)代財(cái)政制度。政府加強(qiáng)公共服務(wù)供給是實(shí)現(xiàn)人民各方面權(quán)利的重要基礎(chǔ)。政府應(yīng)集中公共財(cái)政與公共資源加大公共服務(wù)與人力資本投資，如教育投資、研究與開(kāi)發(fā)投資、衛(wèi)生醫(yī)療與全民健康投資、社會(huì)保障投資、計(jì)劃生育與人類生殖健康投資等。我國(guó)政府公共服務(wù)支出占財(cái)政支出的比重要不斷提高，應(yīng)逐步達(dá)到政府財(cái)政支出的60%以上。同時(shí)，實(shí)行績(jī)效預(yù)算制度，加強(qiáng)對(duì)公共支出的績(jī)效評(píng)價(jià)。

第二，完善以依法行政為宗旨的行政法律制度。政府部門和工作人員都要按照憲法和法律執(zhí)行公務(wù)、履行職能，要將政府行政管理與社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的各個(gè)方面、各個(gè)環(huán)節(jié)，逐步納入制度化、規(guī)范化、法治化的軌道。完善行政立法制度，進(jìn)一步完善市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理與公共服務(wù)方面的法律法規(guī)體系；完善行政組織法律制度，修改國(guó)務(wù)院組織法和地方各級(jí)人民政府組織法，出臺(tái)地方各級(jí)人民政府行政機(jī)構(gòu)設(shè)置與編制管理?xiàng)l例，出臺(tái)部門組織條例或簡(jiǎn)則，實(shí)現(xiàn)政府組織的法治化；完善行政執(zhí)法制度，加強(qiáng)對(duì)行政執(zhí)行效果的績(jī)效評(píng)估，建立以公共服務(wù)為取向的政府業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系，以失業(yè)率、社會(huì)保障、生態(tài)環(huán)境、社會(huì)治安、教育衛(wèi)生等社會(huì)發(fā)展指標(biāo)考核干部政績(jī)；完善對(duì)政府的監(jiān)督與制約制度，推行領(lǐng)導(dǎo)干部的財(cái)產(chǎn)申報(bào)公開(kāi)制度，推行以行政首長(zhǎng)為重點(diǎn)的行政問(wèn)責(zé)制度。

第三，推廣以政府購(gòu)買服務(wù)為核心的現(xiàn)代政府采購(gòu)制度。推進(jìn)公共服務(wù)供給的多元化，建立多元化、社會(huì)化、制度化、法治化的政府購(gòu)買公共服務(wù)制度。各級(jí)財(cái)政應(yīng)將政府購(gòu)買公共服務(wù)經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算，在財(cái)政預(yù)算中新增“購(gòu)買公共服務(wù)”科目，并按照一定比例逐年增長(zhǎng)。修改完善《政府采購(gòu)法》，把政府采購(gòu)的范圍擴(kuò)大到向社會(huì)力量購(gòu)買公共服務(wù)，并有針對(duì)性地出臺(tái)采購(gòu)公共服務(wù)的原則、標(biāo)準(zhǔn)與程序規(guī)范。同時(shí)出臺(tái)《政府采購(gòu)公共服務(wù)實(shí)施條例》，明確把公共服務(wù)納入政府的集中采購(gòu)目錄。

第四，建立以節(jié)約型政府建設(shè)為目標(biāo)的現(xiàn)代政府機(jī)關(guān)事務(wù)管理制度。政府要用有限的財(cái)政資金來(lái)實(shí)現(xiàn)更多的公共使命，減少政府自身機(jī)構(gòu)不必要的直接消費(fèi)乃至浪費(fèi)。盡量節(jié)約行政管理支出，建立起科學(xué)的預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)和預(yù)算定額，系統(tǒng)出臺(tái)公務(wù)用車、辦公用房、職務(wù)消費(fèi)方面的政策、制度與科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)人員經(jīng)費(fèi)支出、會(huì)議費(fèi)支出、差旅費(fèi)支出，以及一般性的非重點(diǎn)建設(shè)支出等，實(shí)行由“零增長(zhǎng)”到“負(fù)增長(zhǎng)”的控制辦法。建立集中統(tǒng)一的機(jī)關(guān)事務(wù)管理體制，推進(jìn)黨、政、人大、政協(xié)機(jī)關(guān)行政事業(yè)性資產(chǎn)的集中統(tǒng)一管理，實(shí)現(xiàn)機(jī)關(guān)事務(wù)由一家一戶分散管理向集約化管理轉(zhuǎn)變。

五、國(guó)家治理機(jī)制現(xiàn)代化與政府運(yùn)行機(jī)制現(xiàn)代化

（一）國(guó)家管理機(jī)制的現(xiàn)代化過(guò)程

與國(guó)家功能及制度相適應(yīng)，國(guó)家管理機(jī)制也經(jīng)過(guò)了一個(gè)不斷演變的過(guò)程。封建專制國(guó)家奉行“君權(quán)神授”的封建專制主義，主張一切政務(wù)最高決定權(quán)都集中到皇帝手中，皇帝視天下為自己的私有財(cái)產(chǎn)，一切官吏必須服從君主，百姓必須服從官吏。封建專制國(guó)家實(shí)行專斷型的管理機(jī)制，在財(cái)政與人事制度上實(shí)行高度集權(quán)，封建官僚享有種種合法特權(quán)，國(guó)家權(quán)力運(yùn)行效率低下，國(guó)家活動(dòng)缺乏透明度，貪污腐敗現(xiàn)象盛行。

資本主義國(guó)家實(shí)行利益博弈型的治理機(jī)制。資本主義國(guó)家的政治過(guò)程實(shí)質(zhì)上是利益集團(tuán)之間為特定利益而展開(kāi)的權(quán)力角逐和資源競(jìng)爭(zhēng)。國(guó)家公共決策的機(jī)制是由當(dāng)選的議員或政治家通過(guò)一定的政治規(guī)則決定公共產(chǎn)品的提供，如通過(guò)議會(huì)表決程序通過(guò)關(guān)于稅收、開(kāi)支和管制的決定。由于政府失靈，也由于宏大利益集團(tuán)的院外活動(dòng)，立法機(jī)關(guān)逐漸被財(cái)力雄厚的利益集團(tuán)控制，政府預(yù)算容易出現(xiàn)無(wú)節(jié)制的增長(zhǎng)。

社會(huì)主義國(guó)家實(shí)行民主協(xié)商型的治理機(jī)制。在社會(huì)主義國(guó)家，除了保證和支持人民當(dāng)家作主，通過(guò)依法選舉、人民的代表參與國(guó)家生活和社會(huì)生活的管理之外，還采取協(xié)商民主的方式，使人民擁有廣泛參與國(guó)家事務(wù)的權(quán)利，人民內(nèi)部各方面在重大決策之前進(jìn)行充分協(xié)商，盡可能就共同性問(wèn)題取得一致意見(jiàn)。實(shí)行人民民主，保證人民當(dāng)家作主，要求在治國(guó)理政時(shí)在人民內(nèi)部各方面進(jìn)行廣泛商量。十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，以經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大問(wèn)題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問(wèn)題為內(nèi)容，在全社會(huì)開(kāi)展廣泛協(xié)商，堅(jiān)持協(xié)商于決策之前和決策實(shí)施之中。習(xí)近平指出：“在中國(guó)社會(huì)主義制度下，有事好商量，眾人的事情由眾人商量，找到全社會(huì)意愿和要求的最大公約數(shù)，是人民民主的真諦。……在人民內(nèi)部各方面廣泛商量的過(guò)程，就是發(fā)揚(yáng)民主、集思廣益的過(guò)程，就是統(tǒng)一思想、凝聚共識(shí)的過(guò)程，就是科學(xué)決策、民主決策的過(guò)程，就是實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的過(guò)程。這樣做起來(lái)，國(guó)家治理和社會(huì)治理才能具有深厚基礎(chǔ)，也才能凝聚起強(qiáng)大力量?！?/p>

（二）國(guó)家治理機(jī)制現(xiàn)代化的主要維度

國(guó)家治理機(jī)制現(xiàn)代化的主要特征是國(guó)策制定的開(kāi)放性與民主化、政策執(zhí)行的合作性與協(xié)同化、責(zé)任機(jī)制的確立與完善。

第一，國(guó)策制定的開(kāi)放性與民主化。傳統(tǒng)的統(tǒng)治是政府運(yùn)用政治權(quán)威，通過(guò)發(fā)號(hào)施令、制訂政策和實(shí)施政策，由科層官僚制組織對(duì)公共事務(wù)實(shí)行自上而下的單一向度的管理?，F(xiàn)代治理則主要是通過(guò)政府與非政府組織的合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系、確立認(rèn)同和共同目標(biāo)等方式實(shí)施對(duì)公共事務(wù)的管理，這是一個(gè)上下互動(dòng)、全方位互動(dòng)的管理過(guò)程。因而，整個(gè)政策制定系統(tǒng)都應(yīng)向社會(huì)開(kāi)放，讓公眾參與。各種利益關(guān)系人參與公共政策的制定與執(zhí)行過(guò)程，影響公共政策的制定，并同時(shí)成為公共政策的執(zhí)行與實(shí)施主體。endprint

第二，政策執(zhí)行的合作與協(xié)同。國(guó)家治理需要建立民主合作的社會(huì)管理機(jī)制，建立一個(gè)政府與社會(huì)的伙伴關(guān)系式的合作主義或民主合作機(jī)制；在這一合作伙伴關(guān)系下，政策執(zhí)行依賴于權(quán)威機(jī)關(guān)與社會(huì)的合作與協(xié)同，才能達(dá)到良好的效果。

第三，責(zé)任機(jī)制的確立與完善。國(guó)家機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的行為受到憲法法令、職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、政體價(jià)值觀、民主規(guī)范、公民需要在內(nèi)的各種制度和標(biāo)準(zhǔn)的制約，而且他們應(yīng)該對(duì)這些制度和標(biāo)準(zhǔn)負(fù)責(zé)。

（三）以政府運(yùn)行機(jī)制現(xiàn)代化為重點(diǎn)推進(jìn)國(guó)家治理機(jī)制現(xiàn)代化

推進(jìn)國(guó)家治理機(jī)制現(xiàn)代化，關(guān)鍵環(huán)節(jié)是政府運(yùn)行機(jī)制現(xiàn)代化。

第一，推進(jìn)決策機(jī)制現(xiàn)代化。政府各項(xiàng)決策都要經(jīng)過(guò)深入調(diào)查研究，充分論證，廣泛聽(tīng)取各方面意見(jiàn)。要建立在社會(huì)各階層廣泛參與基礎(chǔ)上的公開(kāi)聽(tīng)證制度，凡涉及公民、法人或其他組織切身利益的重大調(diào)整、需要決策的重大事項(xiàng)要提前向社會(huì)公告。嚴(yán)格遵守“集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個(gè)別醞釀、會(huì)議決定”的議事和決策制度，完善重大決策的規(guī)則和程序，建立健全領(lǐng)導(dǎo)、專家和群眾相結(jié)合的民主決策機(jī)制。實(shí)行決策前的論證制、決策中的票決制和決策后的責(zé)任制，建立健全重大決策終身責(zé)任追究制度、決策反饋糾偏機(jī)制和決策責(zé)任倒查機(jī)制。

第二，推進(jìn)執(zhí)行機(jī)制、執(zhí)法機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制的規(guī)范化與科學(xué)化。改革行政執(zhí)行體制，推進(jìn)決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)適度分離，對(duì)行政執(zhí)行采用合同式管理。要嚴(yán)格行政執(zhí)法，深化行政執(zhí)法體制改革，開(kāi)展相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作，推進(jìn)綜合執(zhí)法，加強(qiáng)行政執(zhí)法評(píng)議考核和責(zé)任追究，從而建立權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的行政執(zhí)法體制。創(chuàng)新監(jiān)督機(jī)制，引入保護(hù)舉報(bào)者制度，激發(fā)內(nèi)外部監(jiān)督，完善審計(jì)結(jié)果向社會(huì)公開(kāi)的制度，建立和推廣電子監(jiān)察系統(tǒng)。

第三，改革社會(huì)控制與管理方式，建立社會(huì)主體間在憲治框架下的平等、協(xié)作的社會(huì)合作機(jī)制。要全面改革，發(fā)展工會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)、職業(yè)協(xié)會(huì)等自治型的社會(huì)組織，賦予其協(xié)調(diào)內(nèi)部關(guān)系、表達(dá)共同意志、調(diào)解與其他組織之間關(guān)系的職能和權(quán)力；在社會(huì)發(fā)展事業(yè)中采取民主合作機(jī)制的價(jià)值取向，充分發(fā)揮非政府組織或非營(yíng)利組織在社會(huì)事業(yè)發(fā)展中的作用。

六、國(guó)家治理方式現(xiàn)代化與政府管理方式現(xiàn)代化

（一）國(guó)家管理方式的現(xiàn)代化過(guò)程

伴隨著國(guó)家功能、制度與運(yùn)行方式的現(xiàn)代化，國(guó)家管理方式也在不斷現(xiàn)代化。在農(nóng)業(yè)社會(huì)，封建國(guó)家管理實(shí)行愚昧統(tǒng)治與專制統(tǒng)治，統(tǒng)治的手段主要是強(qiáng)制性方式，如行政手段、法律手段，有時(shí)甚至是軍事手段。

在工業(yè)社會(huì)，實(shí)行理性官僚制的管理方式。官僚制的主要特點(diǎn)是：合理的分工、層級(jí)節(jié)制的權(quán)力體系、依照規(guī)程辦事的運(yùn)作機(jī)制、形成正規(guī)的決策文書(shū)、組織管理的非人格化、適應(yīng)工作需要的專業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、合理合法的人事行政制度。官僚制的管理方式適應(yīng)于分工精細(xì)、外部環(huán)境相對(duì)穩(wěn)定的工業(yè)社會(huì)，其層級(jí)節(jié)制、照章辦事的原則，容易使組織內(nèi)成員循規(guī)蹈矩、按部就班，不能也不敢創(chuàng)新。因而，刻板僵化的科層官僚體制，難以應(yīng)對(duì)來(lái)自信息社會(huì)的挑戰(zhàn)。

在知識(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)，國(guó)家治理采取協(xié)同治理、整體治理與智慧治理的方式。與傳統(tǒng)官僚制不同，知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的國(guó)家治理強(qiáng)調(diào)公共組織的多樣性、扁平性和靈活性，主張采用許多新的管理手段，如合同外包、內(nèi)部市場(chǎng)、公民參與、社區(qū)管理等。同時(shí)，隨著新的科學(xué)技術(shù)重大變革，智慧治理成為國(guó)家治理的重要主題。

（二）國(guó)家治理方式現(xiàn)代化的主要維度

第一，多元合作網(wǎng)絡(luò)的整體治理?，F(xiàn)代治理就是對(duì)合作網(wǎng)絡(luò)的管理，治理就是為了實(shí)現(xiàn)與增進(jìn)公共利益，政府部門和非政府部門（包括非營(yíng)利組織、私營(yíng)部門和公民個(gè)人）等公共管理主體彼此合作，在相互依存的環(huán)境中分享公共權(quán)力、共同管理公共事務(wù)的過(guò)程。在合作網(wǎng)絡(luò)中，多中心的公共管理主體通過(guò)制度化的合作機(jī)構(gòu)，可以相互調(diào)適目標(biāo)、共同解決沖突、增進(jìn)彼此的利益。因而，現(xiàn)代治理實(shí)質(zhì)上是一種合作管理與整體治理。

第二，建立在現(xiàn)代管理方法基礎(chǔ)上的科學(xué)治理?，F(xiàn)代治理是在堅(jiān)持公共部門公共性和民主性的大前提下，適當(dāng)借鑒市場(chǎng)機(jī)制和企業(yè)管理的具體手段與方式，以改革公共部門的運(yùn)作機(jī)制，提高公共服務(wù)的質(zhì)量與效率?，F(xiàn)代國(guó)家治理廣泛采用了戰(zhàn)略管理、質(zhì)量管理、合同外包等現(xiàn)代管理方法與技術(shù)，國(guó)家治理能力與治理水平得以大幅度提升。

第三，建立在現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)與信息技術(shù)基礎(chǔ)上的智慧治理。在現(xiàn)代科技推動(dòng)下，知識(shí)含量較高的第二三產(chǎn)業(yè)的從業(yè)人口比重大大上升；教育的發(fā)展，使整個(gè)人口的科學(xué)文化水平大幅度提高；現(xiàn)代通信和信息技術(shù)的發(fā)展，使社會(huì)公眾參與公共事務(wù)管理更加方便快捷。在信息時(shí)代，傳統(tǒng)的國(guó)家金字塔式權(quán)力結(jié)構(gòu)明顯不能適應(yīng)社會(huì)需求，必須對(duì)國(guó)家管理的組織結(jié)構(gòu)、運(yùn)行方式、行為方式進(jìn)行重大改革。這一改革的核心就是推進(jìn)智慧治理，廣泛運(yùn)用現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)改進(jìn)國(guó)家治理。

（三）以政府管理方式現(xiàn)代化為重點(diǎn)推進(jìn)國(guó)家治理方式現(xiàn)代化

第一，廣泛采用現(xiàn)代政府管理方法。引入公共部門戰(zhàn)略管理、全面質(zhì)量管理、公共服務(wù)承諾制度，改善公共管理與公共服務(wù)質(zhì)量；引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，打破公共服務(wù)供給的壟斷性，采取政府業(yè)務(wù)合同出租、競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)等方式，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的市場(chǎng)化與社會(huì)化。

第二，推進(jìn)電子政務(wù)與公共服務(wù)電子化。建立電子政務(wù)的政務(wù)內(nèi)網(wǎng)平臺(tái)和公眾服務(wù)外網(wǎng)平臺(tái)，加強(qiáng)移動(dòng)電子政務(wù)門戶網(wǎng)站建設(shè)，加強(qiáng)公共部門移動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建立全國(guó)資源共享網(wǎng)站，建設(shè)基于云計(jì)算技術(shù)的政府?dāng)?shù)據(jù)中心與政府網(wǎng)站群，建設(shè)統(tǒng)一的電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)。推進(jìn)公共服務(wù)的電子化，使政府對(duì)企業(yè)與公民的公共服務(wù)都可以在網(wǎng)上完成。積極推進(jìn)政府公共服務(wù)網(wǎng)上處理步伐，促進(jìn)并整合行政審批、社會(huì)保障、教育文化、環(huán)境保護(hù)、信息服務(wù)等公共服務(wù)的網(wǎng)上處理。

第三，推進(jìn)協(xié)同政府建設(shè)。協(xié)同政府就是通過(guò)調(diào)動(dòng)各方積極性，圍繞特定的政策目標(biāo)，實(shí)行跨部門的合作和組織間的合作。這種合作是全面的，包括公私部門之間、政府與非政府組織之間、政府部門之間、中央政府與地方政府之間的合作等。協(xié)同政府建設(shè)的重點(diǎn)是：加強(qiáng)組織內(nèi)部的合作，形成合作的組織文化、價(jià)值觀念、信息管理與人員培訓(xùn)機(jī)制；加強(qiáng)組織之間的合作，形成領(lǐng)導(dǎo)權(quán)分享、捆綁式預(yù)算、組織整合、項(xiàng)目組等機(jī)制；在政府多個(gè)部門間建立合作管理、知識(shí)管理及信息共享系統(tǒng)，整合分散在多個(gè)部門的政府服務(wù)，提供面向公民的綜合、一站式、可個(gè)性化定制的服務(wù)。

第四，推進(jìn)大數(shù)據(jù)運(yùn)用，建設(shè)智慧政府。對(duì)智慧政府的建設(shè)進(jìn)行整體規(guī)劃與實(shí)施，推進(jìn)政府管理的智能化，運(yùn)用物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、3G/4G、人工智能等智能IT技術(shù)，提高政府決策、執(zhí)行、監(jiān)管與服務(wù)的智慧水平；實(shí)施政府部門智能辦公計(jì)劃，建設(shè)智慧社保、智慧民政、智慧交通、智慧國(guó)土資源、智慧農(nóng)業(yè)水利、智慧旅游休閑等智能政府系統(tǒng)；推廣應(yīng)用Web 2.0/3.0技術(shù)，使公民能夠隨時(shí)隨地利用任何設(shè)備方便快捷地獲取政府服務(wù)、參與政務(wù)管理并與政府進(jìn)行雙向互動(dòng)交流。

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責(zé)任編輯：王篆endprint