十堰市工業(yè)點源污染治理調(diào)研報告

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：2095-8153（2015）02-0023-04

收稿日期：2014-11-19

作者簡介：程亞蘭（1965-），女，湖北工業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院經(jīng)濟(jì)貿(mào)易系教授，注冊會計師，研究方向：財務(wù)會計與審計理論與實踐；王義紅（1966-），男，張灣區(qū)政協(xié)副主席、張灣區(qū)統(tǒng)計局局長、中國民主建國會十堰市委會副主委，注冊會計師。

十堰市作為南水北調(diào)中線工程的核心水源區(qū)，為確保一江清水永續(xù)北送，市委市政府大力實施“清水行動”，圍繞“五河治理”強(qiáng)力推進(jìn)截污、清污、減污、控污、治污措施，取得了明顯成效。社會各界高度關(guān)注并建言獻(xiàn)計，民建十堰市委結(jié)合本黨派特點，立足企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展和清潔生產(chǎn)，選擇如何抓好“工業(yè)點源污染治理”作為調(diào)研切入口，設(shè)計方案，組織專班，歷時兩個月，分別走訪了市發(fā)改委、環(huán)保局、經(jīng)信委等部門，選擇汽車零部件生產(chǎn)與表面處理、皂素生產(chǎn)、生物制藥等典型企業(yè)進(jìn)行現(xiàn)場調(diào)研，經(jīng)過深入的分析研究，對于工業(yè)點源污染治理中存在的問題提出了建設(shè)性建議。

一、60個點源項目治理概況

國務(wù)院《丹江口庫區(qū)及上游水污染防治和水土保持“十二五”規(guī)劃》 [1]中，工業(yè)點源污染治理項目陜西、湖北、河南一共140項，其中湖北（十堰）60項，總投資45 950萬元，平均765.8萬元。

1.國家重點支持的3個項目進(jìn)展較快。一是竹溪創(chuàng)藝皂素公司污水治理及清潔生產(chǎn)項目，總投資4 692萬元，其中中央預(yù)算內(nèi)投資1 640萬元?，F(xiàn)已建成，實際完成投資4 675.54萬元，通過省環(huán)保廳環(huán)評驗收后已投入運(yùn)行，運(yùn)行情況良好。二是十堰市汽車零部件表面處理中心（電鍍工業(yè)園）項目，總投資2 000萬元，其中中央預(yù)算內(nèi)投資600萬元，現(xiàn)實際已完成投資5 200余萬元，已建成并開業(yè)試運(yùn)行。三是竹山縣鑫源皂素有限公司污水治理項目。項目總投資2766萬元（其中中央預(yù)算內(nèi)投資550萬元，已到位500萬元），于2013年上半年開工建設(shè)，目前實際已完成投資2 850萬元。公司正在加快專業(yè)技術(shù)人員培訓(xùn)，繼續(xù)做好與華農(nóng)等高等院校的技術(shù)合作，擬將現(xiàn)有污水處理站“托管”給武漢生態(tài)環(huán)保工程有限公司，確保COD等在規(guī)定指標(biāo)以內(nèi)排放。

2.自籌資金治理項目在督導(dǎo)下順利實施。絕大多數(shù)項目單位在治理要求緊迫、獲得國家資金支持難度較大的情況下，不等不靠，自籌資金3.6億元主動實施治理。如東風(fēng)汽車有限公司車身廠、湖北清大康迪制藥有限公司等49家企業(yè)實施了工業(yè)點源污染治理，廢水達(dá)標(biāo)排放或進(jìn)管網(wǎng)，得到環(huán)保部門認(rèn)可。

3.依法關(guān)停、搬遷、轉(zhuǎn)產(chǎn)一批項目。在我市列入《規(guī)劃》的工業(yè)點源治理項目中，有8家企業(yè)因各種原因搬遷或面臨搬遷、停產(chǎn)關(guān)閉、企業(yè)改制轉(zhuǎn)產(chǎn)而退出工業(yè)點源治理項目。

到目前為止，60個工業(yè)點源污染治理項目進(jìn)展比較順利。已完成已驗收項目（18個），正完善檔案資料；已完成待驗收項目（19個）；已關(guān)閉（6個），決定銷號；已停產(chǎn)（7個），決定銷號，企業(yè)恢復(fù)生產(chǎn)須經(jīng)環(huán)保部門許可；擬建項目未實施（3個），決定銷號；企業(yè)在建，未投產(chǎn)（4個），按建設(shè)項目管理；未開展項目（3個），其中1個即將搬遷，污水達(dá)標(biāo)排放進(jìn)入污水管網(wǎng)；1個預(yù)計10月底完成土建，年底完工；1個廢水產(chǎn)生量小，責(zé)令污水治理設(shè)施建成之前停止產(chǎn)生廢水的生產(chǎn)線生產(chǎn) [2]。

二、措施及階段性成效

由于各部門的高度重視，工業(yè)點源污染治理采取的措施及取得成效體現(xiàn)在：

1.實施污染物排放總量控制和排污許可證制度。按照省政府核定的主要污染物排放總量，我市對重點監(jiān)控企業(yè)核定污染物排放總量，核發(fā)排污許可證，實現(xiàn)持證排污，按量排污。

2.加快淘汰落后產(chǎn)能，強(qiáng)力推進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整。根據(jù)省下達(dá)的年度或階段性目標(biāo)任務(wù)，結(jié)合我市實際，重點推進(jìn)水泥、鋼鐵、玻璃、造紙、制革等行業(yè)落后產(chǎn)能淘汰工作，曾經(jīng)是十堰重要產(chǎn)業(yè)的黃姜企業(yè)已全部關(guān)停。

3.依法強(qiáng)制性關(guān)閉污染企業(yè)和產(chǎn)能落后的小企業(yè)。目前已按法律法規(guī)先后關(guān)停污染企業(yè)20家，其中強(qiáng)制關(guān)停9家，企業(yè)自愿停產(chǎn)轉(zhuǎn)產(chǎn)11家。對關(guān)閉的小企業(yè)，積極申報列入國家“關(guān)小”計劃并抓緊實施，確?！瓣P(guān)小”資金主要用于關(guān)閉企業(yè)職工安置等支出，專款專用。

4.加大重點行業(yè)推進(jìn)清潔生產(chǎn)力度。以能源消耗高、污染排放量大的行業(yè)和企業(yè)為重點，引導(dǎo)企業(yè)積極開展清潔生產(chǎn)，對符合條件的申報國家支持。

5.嚴(yán)格把關(guān)。嚴(yán)把項目落地關(guān)，行業(yè)準(zhǔn)入關(guān)，招商引資制定更加嚴(yán)格的政策，高污染企業(yè)一律排除在外，從源頭把關(guān)。

6.嚴(yán)格環(huán)保執(zhí)法。環(huán)保部門加大執(zhí)法力度，發(fā)現(xiàn)問題緊抓不放，尤其對重點區(qū)域如飲用水源保護(hù)區(qū)，污水處理廠、垃圾填埋場，涉危涉重生產(chǎn)場所加大執(zhí)法頻次；采用先進(jìn)的監(jiān)控手段，對重點污染源安裝自動監(jiān)控設(shè)備，實時監(jiān)督，確保全市80%以上的污染源隨時處在在線監(jiān)控中。

三、存在的問題

盡管我市在工業(yè)點源治理方面采取了強(qiáng)有力的措施，也取得了初步的成效，但通過實地調(diào)研，我們也發(fā)現(xiàn)了在監(jiān)管主體的協(xié)同性、客體的積極性和措施的系統(tǒng)長效性等方面存在著問題。

1.從監(jiān)管部門看，政府政策部門化，缺乏協(xié)同效應(yīng)。目前，環(huán)保部門側(cè)重于檢測罰款，發(fā)改委側(cè)重于爭取上級的政策支持，經(jīng)信委側(cè)重于扶持企業(yè)生產(chǎn)。工業(yè)點源污染治理工作頭緒多任務(wù)重，不建立政府聯(lián)席會議制度，僅靠某一個單位難以推動。實際上，企業(yè)要減少污染和治理污染，不能僅僅局限于污染產(chǎn)生后的治理，更重要的是怎樣避免或者減少產(chǎn)生污染。這需要在生產(chǎn)工藝、生產(chǎn)設(shè)備、產(chǎn)品材料、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)和新產(chǎn)品開發(fā)等各方面綜合治理，這就需要政府充分有效的利用好各種財政支持政策，把環(huán)境保護(hù)、污染治理、技術(shù)進(jìn)步、技術(shù)改造等各種政策結(jié)合起來，共同配合進(jìn)行環(huán)境治理。目前，似乎沒有看到這種針對污染治理的政府綜合治理措施。

2.從治污主體看，贏利能力與治理成本不匹配，消極被動。大量的治污項目沒有國家資金支持，而企業(yè)的規(guī)模小，盈利能力又差，導(dǎo)致治理成本難以承受，消極被動在所難免。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，在政府強(qiáng)力治污的壓力下，企業(yè)應(yīng)對策略出現(xiàn)了三類：一類是治污能力與贏利能力相匹配的企業(yè)比較主動，如某縣一家制藥企業(yè)，生產(chǎn)規(guī)模較大，污水排放量也大，為此獨立建立了污水處理設(shè)施，并為今后擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模留有余地，盡管建立污水處理設(shè)施投資和每年的運(yùn)行費很大，但與企業(yè)的利潤相比，感覺負(fù)擔(dān)并不重。另一類是治污成本難以消化的企業(yè)勉強(qiáng)應(yīng)付，主要是一般的汽車零部件制造企業(yè)，雖然污水排放量很小，但為了不被列入“黑名單”，不得不建立污水處理系統(tǒng)，利用率不高而且還得配備專業(yè)人員負(fù)責(zé)，大大提高企業(yè)生產(chǎn)成本。我們實地調(diào)研的一家企業(yè)，投資一套污水處理設(shè)施，花費100多萬元，處理能力利用率不到三分之一。第三類是“60家重點企業(yè)”以外的企業(yè)難免直排。這些企業(yè)為數(shù)眾多，因規(guī)模小且分散經(jīng)營，難免直排或偷排污水。對于相鄰建了污水處理設(shè)施的企業(yè)來說，容易引發(fā)心里失衡，為節(jié)省運(yùn)行費用，出現(xiàn)“檢查時才啟用”的現(xiàn)象。

3.從治污措施看，缺乏系統(tǒng)的政策支持，簡單粗放。為了實現(xiàn)南水北調(diào)的環(huán)境目標(biāo)，全市關(guān)停了不少行業(yè)，如黃姜生產(chǎn)、網(wǎng)箱養(yǎng)魚、泔水養(yǎng)豬等。對一些產(chǎn)生污水和其他污染物的企業(yè)，通過停產(chǎn)整頓、收繳排污費和罰款等行政措施進(jìn)行處理，雖然取得了一定的短期效應(yīng)，但因點多面廣，難免有企業(yè)偷排污水，出現(xiàn)“漏網(wǎng)之魚”。為此政府想到了“行業(yè)集中整治”，即對于生產(chǎn)工藝相同或類似的企業(yè)采取集中生產(chǎn)、集中治污的辦法。但在具體操作過程中對園區(qū)或企業(yè)的依賴性較大，存在一定的“進(jìn)了園區(qū)就甩手”心理，在用地、用水、用電、用人等方面的實質(zhì)性優(yōu)惠不多，在稅收減免、財政補(bǔ)貼等方面的支持力度也不大。一定程度上造成了“政府要求高，企業(yè)不積極”局面。例如對電鍍污水采取集中處理，本來是一個非常有效的規(guī)模化污水處理措施，其目的就是為了降低分散的小電鍍企業(yè)單獨進(jìn)行污水處理的成本，促進(jìn)電鍍行業(yè)穩(wěn)定發(fā)展。但是，由于治污主體的私營性和盈利性，對進(jìn)駐集中處理中心的企業(yè)的房租和水電費更多考慮的是經(jīng)營性定價，不是政策性或者公益性收費。據(jù)了解，該中心目前37家應(yīng)入駐電鍍企業(yè)，已入駐29家，其他電鍍企業(yè)沒有資金承受能力，還在等待觀望中，還有近百家小作坊處于地下生產(chǎn)狀態(tài)，給關(guān)停造成一定困難。

4.從長效機(jī)制看，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)。目前的工業(yè)園，基本上還是沒有按照有關(guān)的生產(chǎn)工藝和產(chǎn)品進(jìn)行規(guī)劃，導(dǎo)致同一個區(qū)域產(chǎn)生很多種性質(zhì)不同污染物，無法進(jìn)行統(tǒng)一的治理。各個企業(yè)單獨治理，非常不經(jīng)濟(jì)；統(tǒng)一處理又沒有條件。政府在招商引資的時候，不僅要審查經(jīng)濟(jì)效益、社會效益，還要對與環(huán)保有關(guān)的技術(shù)方案、設(shè)備選型等提供審查，并提供力所能及的幫助。

四、改進(jìn)建議

針對上述問題，應(yīng)從監(jiān)管主體的配合引導(dǎo)、治污客體的責(zé)任意識和系統(tǒng)長效的規(guī)劃措施等方面加以改進(jìn)。

1.轉(zhuǎn)變環(huán)保執(zhí)法理念，強(qiáng)化政府的政策引導(dǎo)和監(jiān)管職責(zé)。目前，對于工業(yè)污染治理政府部門缺乏主動為企業(yè)提供技術(shù)、信息、管理支持的服務(wù)理念。雖然“誰污染誰治理”是一個既定政策，但是很多企業(yè)并沒有治理污染的技術(shù)和人才，必須要有政府有關(guān)部門予以指導(dǎo)和幫助，這是政府提供公共服務(wù)的基本內(nèi)容之一。政府主管部門應(yīng)積極作為，給予治污企業(yè)尤其是重點園區(qū)，應(yīng)在土地、資金、政策、稅收、人才等方面支持，生態(tài)補(bǔ)償資金優(yōu)先用在治污上；對治污標(biāo)桿企業(yè)大力宣傳推廣，采取以獎代補(bǔ)的辦法進(jìn)行激勵，促進(jìn)水源區(qū)生態(tài)環(huán)保建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展，調(diào)動干群建設(shè)生態(tài)環(huán)境、保護(hù)水質(zhì)的積極性；對污染企業(yè)本著治病救人的原則做好善后工作，關(guān)停企業(yè)積極爭取政策支持，防止用地性質(zhì)轉(zhuǎn)換等不穩(wěn)定因素發(fā)生。政府各部門要轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念，以幫助企業(yè)和社會消除和減少違法行為，消除和減少污染物排放為核心，促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)和環(huán)境平衡健康發(fā)展。

2.加強(qiáng)部門之間的政策協(xié)調(diào)，創(chuàng)造良好的治理保護(hù)政策環(huán)境。調(diào)研中有的單位認(rèn)為，按工作性質(zhì)和行業(yè)管理劃分，工業(yè)點源治污的行業(yè)責(zé)任主體是經(jīng)信委，但經(jīng)信委認(rèn)為，目前體制下，經(jīng)信委對企業(yè)既無資產(chǎn)隸屬關(guān)系，也沒有行政隸屬關(guān)系。按國家法規(guī)規(guī)定，經(jīng)信委不能干預(yù)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營行為和投資行為，不能要求企業(yè)上什么項目或不上什么項目，僅能根據(jù)自身的職能積極配合做好相關(guān)工作。目前，迫切需要建立政府聯(lián)席會議制度，通過各相關(guān)部門積極配合，明確銷號流程，才能完成60個工業(yè)點源治理項目的銷號。

我們建議：環(huán)境保護(hù)不能再走先污染后治理的惡性道路，而是要在進(jìn)行預(yù)防控制，在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時，盡可能減少或者消除環(huán)境污染，采取以下措施：

（1）生產(chǎn)工藝改進(jìn)措施?？梢酝ㄟ^生產(chǎn)工藝的改進(jìn)，用無污染或者為少污染的生產(chǎn)工藝替代現(xiàn)有的重污染的生產(chǎn)工藝。以機(jī)械加工為主的汽車零部件生產(chǎn)中，有很多金屬切割、切削、鉆孔等加工工序，必須使用切削液等污染物，可以通過不用或者少用這些污染物的工藝，消除或者較少污染物排放。這些需要政府在科技支持政策上與環(huán)境保護(hù)、污染治理結(jié)合起來考慮，制定綜合性的支持政策。

（2）設(shè)備改進(jìn)措施。與工藝改進(jìn)措施相適應(yīng)，對企業(yè)為了減少污染而改進(jìn)設(shè)備或者選用無污染的替代設(shè)備的，政府也應(yīng)該予以鼓勵，這個也需要政府有關(guān)部門進(jìn)行配合，共同制定有關(guān)支持與獎勵標(biāo)準(zhǔn)。必要時，可以制定有關(guān)的生產(chǎn)技術(shù)與工藝方法的地方標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)制性推行環(huán)保的生產(chǎn)技術(shù)與工藝。

（3）組織管理措施?？萍季?、環(huán)保局等政府的技術(shù)性部門，應(yīng)該主動收集、推薦有關(guān)的環(huán)保生產(chǎn)技術(shù)和環(huán)境保護(hù)技術(shù)，以專業(yè)服務(wù)的形式為企業(yè)提供技術(shù)改造和環(huán)境保護(hù)的服務(wù)；經(jīng)信委、發(fā)改委、財政局等綜合經(jīng)濟(jì)管理部門，應(yīng)該主動向企業(yè)提供有關(guān)政策、信息和管理方面的咨詢服務(wù)，協(xié)助企業(yè)建立健全環(huán)保組織與環(huán)保管理制度。

3.強(qiáng)化企業(yè)治污主體責(zé)任，同時政府要切實擔(dān)負(fù)起公共服務(wù)職能。強(qiáng)化生產(chǎn)者環(huán)境保護(hù)的法律責(zé)任，提高違法成本。工業(yè)企業(yè)作為向社會提供產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)單位，不僅是社會財富的創(chuàng)造主體，也應(yīng)當(dāng)是生態(tài)文明建設(shè)的責(zé)任主體。企業(yè)要擔(dān)負(fù)起社會責(zé)任，投入資金，加大技改力度，做好企業(yè)節(jié)能減排、清潔生產(chǎn)和源頭預(yù)防工作。同時要在堅持誰污染誰治理的基本原則下，發(fā)揮政府的作用，促進(jìn)整個社會環(huán)境保護(hù)事業(yè)的發(fā)展。對于像花果汽車零部件表面處理中心一樣的規(guī)模化、集約化的污染處理設(shè)施，完全由民營企業(yè)來經(jīng)營不是很妥當(dāng)。民營企業(yè)以盈利為目的，在政府通過行政措施對電鍍生產(chǎn)進(jìn)行壟斷以后，再把這種壟斷權(quán)力交給盈利性企業(yè)，必然會出現(xiàn)上述廠房租金比寫字樓還貴的奇特現(xiàn)象。我們建議：政府要不斷完善對工業(yè)園區(qū)的公共服務(wù)，可以拍賣廠房建設(shè)投資權(quán)，并規(guī)定廠房以市場價格出租。這樣的廠房投資者將只能獲得市場平均的利潤，而不是壟斷利潤。只有這樣，才能保證集中起來的污染工藝園區(qū)對所有入駐企業(yè)是公平的，而且是經(jīng)濟(jì)合理的。對于集中的污水處理設(shè)施和污水處理費標(biāo)準(zhǔn)同樣也應(yīng)該招標(biāo)建設(shè)。確保污水處理設(shè)施和污水處理費中不含有經(jīng)營利潤。政府可以通過政府財政代償形式提前支付污水處理設(shè)施投資，然后由政府按照一定水平在污水處理費中增加污水處理設(shè)施投資的加價率，直到政府完全收回投資。

4.加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與污染治理的統(tǒng)籌安排，將集中治污納入園區(qū)配套建設(shè)。工業(yè)點源污染治理應(yīng)統(tǒng)籌管理，集約規(guī)劃，資源共享，同一園區(qū)可共用一個污水處理站，避免不同企業(yè)重復(fù)建設(shè)，提高利用率。目前，隨著工業(yè)園區(qū)的建設(shè)，企業(yè)基本上逐步向園區(qū)轉(zhuǎn)移，但是在園區(qū)污染治理規(guī)劃上，還是缺乏整體安排，雖然已經(jīng)有一些相同類型的企業(yè)進(jìn)行適當(dāng)集中的安排，但這種集中主要在于規(guī)?；c產(chǎn)業(yè)鏈的規(guī)劃，對于這些企業(yè)產(chǎn)生污染的工藝環(huán)節(jié)或者生產(chǎn)工序并沒有要求分離出來，適當(dāng)集中。將全部企業(yè)的電鍍工藝集中在汽車零部件表面處理中心，就是一個很好的污染物生產(chǎn)工序集中的案例，對于除螺絲、輪轂、氣缸等零部件以外，一般裸露在外的汽車零部件，如車身、車架等表面處理，主要是涂裝的電泳漆工序，這些涂裝所產(chǎn)生的污水，數(shù)量并不大，單獨處理成本高，也可以進(jìn)行集中處理。大力推行園區(qū)集中治污，對特種污染物，廢渣（廢油、鐵屑）拉到有處理能力的企業(yè)集中處理，對廢液進(jìn)行整合，管道輸送。東風(fēng)水務(wù)公司已具備既供水又治污的能力，嘗試與東風(fēng)水務(wù)公司，降低企業(yè)生產(chǎn)成本，減少風(fēng)險。此外，對一些污染數(shù)量較小的企業(yè)，需要建立污染物收集設(shè)施，由政府通過統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)的污染處理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一收集，統(tǒng)一處理。政府建設(shè)的污染物處理機(jī)構(gòu)，也需要按照公益性機(jī)構(gòu)管理，在保證盈虧平衡的情況下，確定污染物處理費的收費標(biāo)準(zhǔn)。必要時也可以采取社會招標(biāo)方式，確定污染處理費用標(biāo)準(zhǔn)。

工業(yè)點源治理，看起來是“點”的問題，似乎沒有面源污染嚴(yán)重，但是涓涓細(xì)流匯成江海，不可小視，如果治理不好，不僅關(guān)乎我市生態(tài)文明建設(shè)，更加影響南水北調(diào)惠民工程的百年大計。我市作為汽車工業(yè)大市，除了強(qiáng)化企業(yè)的治污責(zé)任主體外，政府部門要引導(dǎo)和支持企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新，抓節(jié)能、抓減排、抓建設(shè)、抓執(zhí)法、抓督導(dǎo)，使治污工作落到實處，保護(hù)好“最后一公里”。