試論行政審批局模式

[摘要]為了提高行政許可審批的效率，各地都在積極探索一條創(chuàng)新之路。《行政許可法》第25條為行政審批局的設(shè)立提供了法律依據(jù)。行政審批局模式才是真正意義上的行政許可權(quán)集中，它是當(dāng)前最為流行的許可權(quán)集中的模式。自成都市武侯區(qū)實(shí)踐之后，被各地紛紛采納。但由于其運(yùn)行還不夠成熟，為了使其發(fā)揮最大效能，我們應(yīng)該進(jìn)一步的完善該路徑。

[關(guān)鍵詞]行政許可；行政審批局；路徑

現(xiàn)實(shí)生活中出現(xiàn)了一些關(guān)于既不方便行政相對(duì)人，又不利于提高行政效率的事例。只有探索出一個(gè)合適的行政許可權(quán)相對(duì)集中的模式，才能更好的解決這些矛盾?！缎姓S可法》第25條規(guī)定，“經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則，可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政許可權(quán)”。這為行政審批局的設(shè)立提供了法律依據(jù)。但作為一個(gè)新設(shè)的行政機(jī)關(guān)、一個(gè)新型的產(chǎn)物，它面臨著很多難題，并且在實(shí)際的運(yùn)行中，還出現(xiàn)了很多與預(yù)想不一致的狀況。只有一并將這些狀況妥善處理了，才能真正實(shí)現(xiàn)行政許可權(quán)相對(duì)集中的目的。

一、行政審批局模式在各地的實(shí)踐情況

實(shí)際上，最早成為相對(duì)集中行政許可權(quán)試點(diǎn)的城市是成都市。2007年4月，成都市第十一次黨代會(huì)報(bào)告提出要深入推進(jìn)規(guī)劃服務(wù)型政府建設(shè)，建立起“以公眾的期望決定政策設(shè)計(jì)；以公眾的需求決定服務(wù)的內(nèi)容與方式；以公眾的滿(mǎn)意度衡量政策執(zhí)行的成效；以公眾的評(píng)價(jià)決定政策變遷的方向”的制度構(gòu)架。在這樣的背景之下，于2008年12月24日成都市武侯區(qū)成立了行政審批局，該區(qū)將發(fā)改局等22個(gè)區(qū)政府部門(mén)的行政審批職能整體規(guī)劃轉(zhuǎn)至該局，至今已經(jīng)運(yùn)行了將近7年的時(shí)間，積累了很多的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。其成立以來(lái)，辦結(jié)事項(xiàng)平均承諾時(shí)限僅為法定時(shí)限的6%，審批效能平均提速3倍以上，節(jié)約行政成本70%以上，群眾滿(mǎn)意度達(dá)96%1。

在成都市武侯區(qū)率先實(shí)踐了這樣的模式之后，各地開(kāi)始紛紛仿效該做法。例如，2014年5月20日，天津市濱海新區(qū)行政審批局成立，將分散在18個(gè)不同單位的216項(xiàng)審批職責(zé)歸并到一個(gè)部門(mén)，由1枚公章取代了109枚公章2。此后，2014年9月28日，作為借鑒上海自貿(mào)區(qū)經(jīng)驗(yàn)的改革試驗(yàn)田，襄陽(yáng)市高新區(qū)在湖北省率先組建行政審批局，集中履行市直相關(guān)部門(mén)下放的行政審批職能，啟用襄陽(yáng)市高新區(qū)行政審批專(zhuān)用章，實(shí)現(xiàn)“一枚印章管審批，一個(gè)窗口辦完事”3。近期，2015年6月24日，武漢市首家行政審批局在武漢經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)（漢南區(qū)）掛牌成立。將原本22個(gè)區(qū)屬部門(mén)的70枚審批公章合一，行政審批局“一枚印章管審批、一個(gè)窗口辦完事”審批效率大幅提高，行政審批改革提速明顯4。2015年7月6日，中國(guó)首個(gè)華僑農(nóng)場(chǎng)行政審批局在南寧掛牌成立，其代替各部門(mén)審批專(zhuān)用章，集中行使經(jīng)發(fā)、建設(shè)、規(guī)劃、衛(wèi)計(jì)等審批部門(mén)的245項(xiàng)審批職責(zé)，最終做到審批人員、審批事項(xiàng)、審批權(quán)限“三集中”5。可見(jiàn)，采用行政審批局的模式將各項(xiàng)許可權(quán)集中已經(jīng)成為一種當(dāng)前較為流行的做法。

二、行政審批局同行政服務(wù)中心相比的優(yōu)越性

行政審批局已經(jīng)突破了原先的形式上的行政許可權(quán)集中的模式，而將行政許可的受理、審查、決定、送達(dá)等全部權(quán)限都集中行使，也就是說(shuō)，行政審批局已經(jīng)能夠享有一些行政許可的權(quán)力，而不僅僅只是一個(gè)協(xié)調(diào)、服務(wù)、監(jiān)督的角色。行政審批局作為行政許可權(quán)集中的模式相較行政服務(wù)中心而言，具有不可比擬的優(yōu)越性，主要體現(xiàn)在以下幾方面：

首先行政審批局可以將改變行政服務(wù)中心那樣形式上掌握行政許可權(quán)的局面，而實(shí)質(zhì)性的掌握一些行政許可的權(quán)利，而不僅僅只享有行政許可申請(qǐng)的受理權(quán)以及行政許可決定的送達(dá)權(quán)。

其次行政審批局的辦事效率相比行政服務(wù)中心更加高效。由于行政服務(wù)中心僅僅享有行政許可的受理權(quán)，還得一一轉(zhuǎn)手申請(qǐng)材料，非常耗時(shí)耗人力。而行政審批局憑借其享有的決定權(quán)，可以大大提高行政的效率。比如，假若某人現(xiàn)在想成立一家家政公司，按照往常的行政服務(wù)中心的模式，得依次跑工商、質(zhì)監(jiān)、稅務(wù)三個(gè)窗口，叫號(hào)三次、填表三次、交材料三份，5個(gè)工作日才能辦結(jié)“三證一章”（營(yíng)業(yè)執(zhí)照、組織代碼證、稅務(wù)登記證和公章），而按照行政審批局的模式，僅需在一個(gè)窗口、填一份表格、交一次材料，并且只需1天就能辦結(jié)6。

最后行政審批局作為一個(gè)獨(dú)立的職能部門(mén)，具有獨(dú)立的人、財(cái)、物管理權(quán)。而行政服務(wù)中心的人、財(cái)、物是處于流動(dòng)狀態(tài)的，由于“人隨事走”不可能再繼續(xù)監(jiān)管被許可人的條件具備狀態(tài)。而行政審批局就可以持續(xù)的作為一個(gè)監(jiān)督者，可以隨時(shí)監(jiān)督行政相對(duì)人的權(quán)利存在狀態(tài)。

三、我國(guó)完善行政審批局模式的路徑探討

在行政審批局的設(shè)立已成為各個(gè)地方效仿的模式之后，進(jìn)一步完善該模式，使其最大限度發(fā)揮效能已是迫在眉睫，因而筆者想提出以下幾點(diǎn)建議：

（一）合理限制行政審批局的許可范圍

行政審批局是將分散的授權(quán)統(tǒng)一集中的，那么就會(huì)存在一個(gè)問(wèn)題：到底哪些權(quán)利是需要收歸到行政審批局，哪些是不需要的或者哪些是客觀上不能被收歸到行政審批局的。

筆者認(rèn)為，當(dāng)前各個(gè)國(guó)家都在積極轉(zhuǎn)型，不再是原先那種各種事項(xiàng)都要管的政府，而是都積極的在向“有限政府”轉(zhuǎn)型。在政府放權(quán)的基礎(chǔ)之上，行政審批局也應(yīng)該融入到這樣的趨勢(shì)當(dāng)中。要盡可能的放權(quán)，盡可能的減少許可的事項(xiàng)，進(jìn)一步激發(fā)市場(chǎng)主體的積極性。并要由立法來(lái)確定放權(quán)的界限，明確出需要行政審批局審批的事項(xiàng)。

同時(shí)，筆者認(rèn)為專(zhuān)業(yè)性的行政許可事項(xiàng)不應(yīng)收歸行政審批局。比如環(huán)保、水土方面的審批，仍需原來(lái)部門(mén)的專(zhuān)業(yè)人員或者第三方的機(jī)構(gòu)提出意見(jiàn)。此外，一些需要現(xiàn)場(chǎng)勘察的許可，需要行政審批局聯(lián)合其他部門(mén)的專(zhuān)業(yè)人員來(lái)進(jìn)行。即使行政審批局有相關(guān)的技術(shù)人員，由于工作量較大，也未必能夠勝任。將這些大量專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的項(xiàng)目收歸行政審批局，反而可能還會(huì)造成“二次審批”的后果。

（二）加強(qiáng)對(duì)行政審批局的監(jiān)管

筆者認(rèn)為，對(duì)于行政審批局的監(jiān)管方式可以有三種。一種方式是，行政審批局的各個(gè)職能部門(mén)之間可以互相監(jiān)管，通過(guò)召開(kāi)定期的聯(lián)席會(huì)議，使各個(gè)部門(mén)共同解決一些疑難問(wèn)題，并通過(guò)行使異議權(quán)的方式來(lái)監(jiān)管其他部門(mén)的審批結(jié)果。同時(shí)，筆者認(rèn)為，在行政審批局內(nèi)部還可設(shè)立專(zhuān)門(mén)的職能部門(mén)，用以專(zhuān)門(mén)接受行政相對(duì)人的投訴，對(duì)于那些經(jīng)審查認(rèn)為確實(shí)是屬于有關(guān)職能部門(mén)拖延、不合理、不公平的行為，就有權(quán)要求該職能部門(mén)重新做出決定。另外一種方式，就是讓原來(lái)行使該職權(quán)的行政機(jī)關(guān)來(lái)行使監(jiān)督權(quán)。由于原來(lái)的行政機(jī)關(guān)對(duì)于許可的各方面細(xì)節(jié)都是很了解的，即使其許可權(quán)限已經(jīng)基本被全部劃入行政審批局之內(nèi)，就好像與該行政許可是無(wú)關(guān)聯(lián)了，但是這并不妨礙其充當(dāng)一個(gè)監(jiān)督者的角色，并且由于它對(duì)許可細(xì)節(jié)的熟悉度可以讓其更容易的發(fā)現(xiàn)行政審批局的某方面行為失當(dāng)，它可以以意見(jiàn)的方式實(shí)現(xiàn)監(jiān)督。筆者認(rèn)為，原相關(guān)部門(mén)才是最好的監(jiān)督者。最后一種方式是，公眾監(jiān)督。而這種方式要求行政審批局必須將各種審批的信息公開(kāi)，讓公眾能夠通過(guò)上網(wǎng)查詢(xún)的方式查看信息并且進(jìn)行全程監(jiān)督。

（三）大膽創(chuàng)新行政審批方式

筆者認(rèn)為，行政審批的方式可以創(chuàng)新一點(diǎn)，比如，對(duì)于一些僅僅只需要交材料并保證材料齊全就可以獲得許可的，而行政相對(duì)人卻拿漏材料的情況下，可以允許行政相對(duì)人作出承諾，之后就可以允許其獲得行政許可，這樣一來(lái)，不僅可以大大的節(jié)省相對(duì)人的時(shí)間，而且也能大大提高行政審批局的工作效率。

同時(shí)，筆者認(rèn)為，行政審批局可以盡量的完善網(wǎng)上行政許可申請(qǐng)的程序，推進(jìn)網(wǎng)上辦理行政許可。行政相對(duì)人只需要在網(wǎng)上提交相關(guān)的材料，待行政審批局審查合格之后就可以獲得許可，這樣可以有效提高行政效率。同時(shí)，行政審批局也可以開(kāi)通網(wǎng)上預(yù)約系統(tǒng)，通過(guò)該系統(tǒng)，行政審批局可以預(yù)先檢查行政相對(duì)人提交的材料是否完備，假設(shè)不完備的話，還可以督促相對(duì)人盡快的提交補(bǔ)正相關(guān)的材料，這樣可以避免申請(qǐng)人因材料不齊備而不得不“二次跑趟”的情況。

四、結(jié)語(yǔ)

行政審批局模式已經(jīng)成為行政許可權(quán)集中行使的最佳路徑，該模式是實(shí)質(zhì)意義上的行政許可權(quán)相對(duì)集中。然而，這畢竟是一種新生的模式，目前，全國(guó)僅有少數(shù)的地方實(shí)踐，積累的經(jīng)驗(yàn)較少，還很不成熟。我們只有通過(guò)不斷總結(jié)、創(chuàng)新和不斷的完善，才能真正找到該路徑的出路，并讓其在最大程度上發(fā)揮效用。而這個(gè)過(guò)程，注定是要艱辛、漫長(zhǎng)的，但只要是能夠幫助我們找到出口的過(guò)程，哪怕困難，我們也一定要堅(jiān)持走下去。

注釋

1《紅旗文稿》.2011年第23期成都市武侯區(qū)行政審批局運(yùn)行三年成就突顯。

2趙之林：天津?yàn)I海新區(qū)109枚公章作廢.新京報(bào).2014.11.17。

3襄陽(yáng)高新區(qū)行政審批跨入“一”時(shí)代一枚印章管審批.荊楚網(wǎng). 2014.10.10.http：//news.cnhubei.com/xw/hb/xy/201410/t3064498.shtml。

4武漢首家行政審批局在武漢開(kāi)發(fā)區(qū)成立.湖北省人民政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站.2015.06.25.http：//www.hubei.gov.cn。

5中國(guó)首個(gè)華僑農(nóng)場(chǎng)行政審批局掛牌成立.中國(guó)僑網(wǎng).2015.07.07.http：//www.chinaqw.com/gqqj/2015/07-07/55927.shtml。

6武漢首家行政審批局掛牌運(yùn)營(yíng)一枚印章取代70個(gè)公章.荊楚網(wǎng)2015.06.24.http：//news.cnhubei.com/xw/wuhan/201506/t3290743.shtml。

[作者簡(jiǎn)介]楊淇茜（1991-），云南大理人，學(xué)歷：法律碩士研究生，就讀院校：四川大學(xué)法學(xué)院，研究方向：民商法學(xué)。