日本海島資源開發(fā)與生態(tài)保護(hù)的政策及啟示

郭萍

摘 要：海洋在一國中具有重要的戰(zhàn)略地位，而海島作為海洋的主要組成部分，是海陸兼?zhèn)涞膰?，蘊(yùn)藏著巨大的自然資源、生態(tài)資源、經(jīng)濟(jì)價值和政治意義。日本是傳統(tǒng)的島國，依靠島嶼而生，因此非常重視海島資源的開發(fā)和保護(hù)。從1970年頒布的《日本離島振興法》開始，海島的管理就上升為日本國家法典。日本在海島開發(fā)和保護(hù)方面的一些經(jīng)驗(yàn)值得他國借鑒。

關(guān)鍵詞：日本海島；海島資源開發(fā)；海島生態(tài)保護(hù)

中圖分類號：C916 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1004—2458 （2014） 04—0063—10

DOI：10.14156/j.cnki.rbwtyj.2015.02.008

一、引 言

早在兩千五百年前，古希臘海洋學(xué)家狄未斯托克曾說到：“誰控制了海洋，誰就控制了一切?！睆臍v史的發(fā)展軌跡看，幾百年來，葡萄牙、西班牙、荷蘭、英國、日本以及美國在世界上的強(qiáng)勢影響力都是建立在海洋經(jīng)濟(jì)與政治基礎(chǔ)上的，海洋對于一個國家的戰(zhàn)略重要性可見一斑。海島作為海洋的主要組成部分，是海陸兼?zhèn)涞膰?，蘊(yùn)藏著巨大的自然資源、生態(tài)資源和經(jīng)濟(jì)價值。

近年來，國家決策部門和社會各界十分關(guān)注中國海島的發(fā)展問題。在海島規(guī)劃、海島立法、海島政策研究和海島自然保護(hù)區(qū)建設(shè)等方面開展了一系列的努力。對于發(fā)展中國海洋經(jīng)濟(jì)，很多學(xué)者甚至提出“海上中國”的說法。此后圍繞政治、主權(quán)、國家安全、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、資源開發(fā)等領(lǐng)域開展了一系列的戰(zhàn)略研究，而地方各省、市、縣都進(jìn)行了相關(guān)的海洋產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略性研究。2010年中國第一部專門針對海島管理的法律《中華人民共和國海島保護(hù)法》正式頒布，標(biāo)志著中國的海島管理走出無法可依的尷尬局面[1]。

傳統(tǒng)的海島觀念認(rèn)為：對于海島上的珍稀物種或歷史遺跡，具有特殊生態(tài)價值或歷史文化價值的島嶼，應(yīng)該杜絕開發(fā)，甚至實(shí)行不讓外界涉足的全封閉保護(hù)模式。但是，有時這樣的保護(hù)方式反而會在一定程度上抑制海島經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。開發(fā)與保護(hù)這兩種模式之間的張力和對抗，也正體現(xiàn)出了目前困擾中國海島發(fā)展與保護(hù)的問題。與中國一衣帶水的日本不僅是經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國，也是海島強(qiáng)國。因?yàn)榈厣偃硕啵?jīng)濟(jì)發(fā)展空間嚴(yán)重不足，因此日本政府很早就開始關(guān)注海島的經(jīng)濟(jì)價值，開發(fā)海島也被納入到國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的重要議程中。1970年，日本就頒布了第一部海島法令，通過立法以及相關(guān)配套法令基本上完善了海島開發(fā)制度。無論是海島權(quán)屬，還是海島管理部門的界定都很清晰，從而避免了管理混亂的現(xiàn)象出現(xiàn)。此外，日本的非營利部門在海島振興中也充當(dāng)了重要的角色，這也是值得中國借鑒的地方。

二、日本海島資源開發(fā)和生態(tài)保護(hù)措施

日本是一個地少人多的著名島國，包含許多離島。這些島嶼都有地理位置偏遠(yuǎn)、資源匱乏、經(jīng)濟(jì)落后、島民生活水平較差的共同特征，日本對國內(nèi)離島多采用開發(fā)模式，以優(yōu)先發(fā)展經(jīng)濟(jì)。但是這種模式難免要對周圍海洋環(huán)境造成一定的負(fù)面影響，甚至可能對島上的環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)造成毀滅性的破壞。日本對海島的開發(fā)和保護(hù)法規(guī)主要包括針對大多數(shù)離島的一般性法律，如《日本離島振興法》；針對海島某些功能的專門法規(guī)，如《離島交通整治法》；地方政府頒布的海島振興計(jì)劃，如《鹿兒島振興法》；針對特殊海島的特定法律法規(guī)，如《奄美群島振興開發(fā)特別措施法》、《小笠原諸島振興開發(fā)特別措施法》。此外還有并非全部針對海島管理但涉及海島的法律法規(guī)。

（一）國家級的海島保護(hù)法——《離島振興法》

于1970年頒布的《日本離島振興法》是日本在國家層面上對海島管理的立法，之后不斷與時俱進(jìn)進(jìn)行修正。如2012年日本參院又修改了該法，修改的內(nèi)容為“提升離島活力財(cái)政撥款”，為離島居民赴島外接受醫(yī)療和教育提供援助。2013年又?jǐn)U大了離島振興法的適用對象，旨在增加外來人口到島上定居。

1.《日本離島振興法》的主要內(nèi)容

《日本離島振興法》的主要內(nèi)容有兩大重點(diǎn)：一是推動海島經(jīng)濟(jì)的相關(guān)措施，二是發(fā)展海島公共服務(wù)的措施[2]。

（1）對于推動海島經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相關(guān)措施

對于能依照自身地理?xiàng)l件、自然特性進(jìn)行產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的，對各個市縣村所提出的各項(xiàng)促進(jìn)海島經(jīng)濟(jì)活動交流的計(jì)劃，進(jìn)行國家層級的直接補(bǔ)助。補(bǔ)助內(nèi)容包括：與海島產(chǎn)業(yè)發(fā)展相關(guān)的公共設(shè)施的建設(shè)補(bǔ)助，例如產(chǎn)業(yè)振興相關(guān)設(shè)施：特產(chǎn)品販賣設(shè)施、地區(qū)產(chǎn)業(yè)體驗(yàn)設(shè)施、教育文化振興設(shè)施以及觀光發(fā)展相關(guān)設(shè)施；第二項(xiàng)則補(bǔ)助海島產(chǎn)業(yè)規(guī)劃所需與海島專業(yè)人才培育等計(jì)劃，第三項(xiàng)是補(bǔ)助各類與外界的交流活動項(xiàng)目，補(bǔ)助金額以計(jì)劃金額的二分之一為補(bǔ)助上限。

此外進(jìn)行各項(xiàng)海島資源開發(fā)的必要調(diào)查、法令配套措施擬制，以及離島稅制特別措施、金融措施等的檢討與修改。到平成17年（公元2005年）為止，每年度大約都會進(jìn)行2～3項(xiàng)調(diào)查計(jì)劃，計(jì)劃內(nèi)容涵括：綜合性事務(wù)、醫(yī)療、交通、產(chǎn)業(yè)、觀光等基礎(chǔ)調(diào)查；而各項(xiàng)調(diào)查報(bào)告作為擬定各項(xiàng)計(jì)劃時的重要參考數(shù)據(jù)，例如各都道府縣擬定離島振興計(jì)劃實(shí)施對策的參考，也可作為各市縣村資源分配的依據(jù)。

（2）發(fā)展海島公共設(shè)施的措施

主要是協(xié)助改善各離島的基礎(chǔ)設(shè)施，預(yù)算來源除了國土交通省都市及地域整備局下的離島振興科外，地域整備局的其他科室與國土交通省下的其他局處，亦會給予離島地區(qū)在預(yù)算上的支持。2012年新修改的離島振興法在防止無人島增多和離島人口減少；創(chuàng)建離島特區(qū)制度給予稅收優(yōu)惠和放松規(guī)管；政府幫助連接離島航路；建設(shè)直升機(jī)停機(jī)坪以防災(zāi)害發(fā)生時候離島與外界失聯(lián)等方面有所側(cè)重。

（3）對海島的生態(tài)保護(hù)措施

《日本離島振興法》一個最大的特點(diǎn)或者說是弊端的話，就是缺乏對海島生態(tài)保護(hù)的重視。其法規(guī)里對海島生態(tài)環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展的措施比振興海島經(jīng)濟(jì)和公共設(shè)施要少得多。這可能由日本海島的角色定位有關(guān)。法律中盡管沒有專門針對生態(tài)保護(hù)的細(xì)則，但是憑借日本在科技上的先進(jìn)，他們在進(jìn)行海島開發(fā)時就充分考慮了環(huán)境的保護(hù)。如風(fēng)能、熱能發(fā)電本身就是邊開發(fā)邊保護(hù)的做法。一些珍稀動物和植被的保護(hù)和輕度開發(fā)用于旅游觀光和中小學(xué)生海島知識教育也是做到開發(fā)和生態(tài)保護(hù)協(xié)同發(fā)展的。

2.日本離島振興相關(guān)行政組織

在中央層級的行政單位中，直接負(fù)責(zé)離島事務(wù)推動的是“國土交通省都市及區(qū)域發(fā)展局（City and Regonal Development Bureau）”下轄的“離島振興科（RemoteIslands Development Division）”，主要業(yè)務(wù)為推動海島經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策實(shí)施，以及整合中央其他單位的預(yù)算、資源以進(jìn)行海島公共設(shè)施建設(shè)的實(shí)施工作，協(xié)助海島振興業(yè)務(wù)的推動。

國土交通省下設(shè)有“國土審議會”，定期召開“離島振興對策分科會”，匯報(bào)離島建設(shè)業(yè)務(wù)的執(zhí)行現(xiàn)況、擬定離島振興法令相關(guān)修正內(nèi)容、制訂離島振興基本方針等重大工作，是協(xié)助離島發(fā)展方向訂定的重要決策委員會。

在地方，則由都道府縣制訂“離島振興計(jì)劃”，各都道府縣轄下的相關(guān)離島市縣村則配合離島振興計(jì)劃，進(jìn)行各項(xiàng)振興計(jì)劃的實(shí)施[3]。

3.公益財(cái)團(tuán)法人——日本離島中心

日本離島中心成立于昭和41年（公元1966年），是隸屬于國土交通省下的公益法人團(tuán)體。組織成立的目的以推動離島振興相關(guān)工作為主，以促進(jìn)島民生活的安定和增加福祉。依據(jù)組織章程，日本離島中心主要的業(yè)務(wù)內(nèi)容有下列三項(xiàng)：一是離島相關(guān)調(diào)查研究及資料的搜集、整理；二是離島相關(guān)講演會、研究會等的召開；三是離島相關(guān)宣傳品、出版物的出版發(fā)行。

4.日本離島制度特點(diǎn)

（1）中央有專責(zé)單位負(fù)責(zé)離島政策推動，中央各部會配合編列相關(guān)公務(wù)預(yù)算執(zhí)行公共建設(shè)。在日本，中央層級有離島振興科負(fù)責(zé)島嶼振興政策的擬定與推動。同時其他中央主管部會亦能依既有單位業(yè)務(wù)編列相關(guān)公務(wù)預(yù)算支持離島公共設(shè)施建設(shè)的整備，由離島振興科負(fù)責(zé)整合的業(yè)務(wù)。另外，中央層級的離島振興科亦負(fù)責(zé)離島基礎(chǔ)調(diào)查計(jì)劃的執(zhí)行，累積歷年調(diào)查結(jié)果可作為各島嶼擬定“離島振興計(jì)劃”時的重要參考。

（2）特別重視海島產(chǎn)業(yè)開發(fā)和公眾福祉兩方面。因?yàn)槿毡镜厣偃硕?，海島起著居住和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要功能。因此，日本海島開發(fā)具有很強(qiáng)的系統(tǒng)性和規(guī)劃性。包括農(nóng)林牧副漁業(yè)、能源業(yè)、工商業(yè)、特產(chǎn)業(yè)和觀光旅游業(yè)都有詳細(xì)的規(guī)劃和資助辦法；島上交通和通訊等公用設(shè)施也十分完備；島上居民的醫(yī)療教育等也有詳細(xì)的分類管理?？梢哉f，每個海島都是“麻雀雖小，五臟俱全”。

（3）民間法人單位充當(dāng)重要的協(xié)助角色。日本離島歷年的重要統(tǒng)計(jì)資料已透過政府成立的民間公益法人建立發(fā)布的管道，同時對各島嶼基礎(chǔ)資料統(tǒng)一發(fā)布，以此作為各島調(diào)查比較的基礎(chǔ)。民間法人協(xié)助離島相關(guān)課程培訓(xùn)與人力派遣。由于政府部門人力有限，故通過政府成立的民間公益法人—日本離島中心，協(xié)助舉辦各項(xiàng)公共部門人力訓(xùn)練與講習(xí)，該中心并協(xié)助各項(xiàng)與島嶼政策相關(guān)演講、研習(xí)會的專業(yè)師資的派遣，通過這種方法增加公共部門業(yè)務(wù)執(zhí)行人員研習(xí)進(jìn)修的機(jī)會，協(xié)助增進(jìn)離島地區(qū)的發(fā)展質(zhì)量。

（二）地方級的海島保護(hù)法——《鹿兒島縣離島振興計(jì)劃》

日本在國家統(tǒng)一的《離島振興法》下，含有離島的25個省分別根據(jù)自己的離島設(shè)立了振興計(jì)劃。2013年頒布的《鹿兒島縣離島振興計(jì)劃》，是鹿兒島縣在日本國家層次的海島保護(hù)法《離島振興法》的基礎(chǔ)上，針對鹿兒島縣地區(qū)做出的十年規(guī)劃。

鹿兒島縣位于日本九州最南端的縣，屬于亞熱帶氣候。鹿兒島縣擁有以世界遺產(chǎn)屋久島為首的各種特色島嶼，包括本振興計(jì)劃涉及的20個一般離島，和適用于奄美群島振興開發(fā)措施的8個特殊離島。該縣離島面積為2489平方千米，人口為171652人，下轄市町村為22個，均占全國離島的第一位。

1.《鹿兒島縣離島振興計(jì)劃》的主要內(nèi)容

《鹿兒島縣離島振興計(jì)劃》主要由兩部分組成：一是鹿兒縣離島振興的基本方針，二是鹿兒島下轄的各地域的離島振興計(jì)劃，涉及獅子島、桂島、甄島、種子島、屋久島、南西諸島六個部分[4]。

（1）對于推動海島經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相關(guān)措施

鹿兒島縣在海島調(diào)查計(jì)劃的基礎(chǔ)上，結(jié)合實(shí)際情況分別制定各地域的離島振興計(jì)劃。相關(guān)經(jīng)濟(jì)措施涉及綜合性事務(wù)、醫(yī)療保障、就業(yè)情況、產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀、觀光開發(fā)現(xiàn)狀等方面。如桂島重點(diǎn)發(fā)展周邊海域的養(yǎng)魚業(yè)，推進(jìn)漁業(yè)振興，并促進(jìn)釣魚等體驗(yàn)式旅游的發(fā)展。甄島充分利用豐富的海洋資源，加強(qiáng)日本銀帶鯡和鷹蝦等水產(chǎn)品的品牌化，并且推進(jìn)保健醫(yī)療體制的完善。

（2）發(fā)展海島公共設(shè)施的措施

發(fā)展海島的公共措施，一方面結(jié)合實(shí)際情況改善離島的交通狀況，建立完備的信息通信基礎(chǔ)設(shè)施，以促進(jìn)人員往來并減少物流成本。另一方面推進(jìn)防災(zāi)設(shè)施的完善，減少因地震臺風(fēng)等自然災(zāi)害和火災(zāi)等造成的損失。

（3） 對海島的生態(tài)保護(hù)措施

鹿兒島縣海島生態(tài)保護(hù)措施主要集中在保護(hù)自然環(huán)境和物種多樣性上。國家、市町村、民間團(tuán)體等做到信息共享、相互合作，特別是海岸漂流物的處理上。此外還加大了對可再生能源開發(fā)與普及的支持。下設(shè)的屋久島環(huán)境文化財(cái)團(tuán)以屋久島環(huán)境文化村構(gòu)想為建設(shè)理念，致力于保護(hù)島上美麗的自然環(huán)境，建設(shè)與自然共生的新區(qū)域。所做的工作主要包括以下幾個方面：環(huán)境考察、環(huán)境形成、促進(jìn)交流、支援屋久島地方建設(shè)和承擔(dān)屋久島環(huán)境文化村設(shè)施的管理運(yùn)營。

2. 鹿兒島縣離島振興相關(guān)行政組織

《鹿兒島縣離島振興計(jì)劃》是由鹿兒島縣提出并制定，下轄的相關(guān)離島市村進(jìn)行配合完善與實(shí)施。作為地方層次的離島事務(wù)，該計(jì)劃也離不開國家機(jī)構(gòu)的組織與支持。國土交通省積極制定的國家層次的海島保護(hù)法令法規(guī)，是鹿兒島縣制定離島振興計(jì)劃的基本依據(jù)。國土交通省也對自然條件極其不利的小規(guī)模離島和地域根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行了支援。

3.公益財(cái)團(tuán)法人——以屋久島環(huán)境文化財(cái)團(tuán)為例

屋久島環(huán)境文化財(cái)團(tuán)于1993年（平成5年）3月由鹿兒島縣、上屋久町、屋久町三縣町捐資成立，至2013年（平成25 年）3 月為止，資產(chǎn)總值約為8億6千萬日元。除會員之會費(fèi)收入外，資金募集來源為贊同財(cái)團(tuán)成立主旨的民間團(tuán)體、企業(yè)與個人的捐款。另外，所招募義工亦在此財(cái)團(tuán)相關(guān)推動工作上扮演重要角色。該環(huán)境文化財(cái)團(tuán)是由鹿兒島縣知事?lián)螘L，設(shè)有理事14 名及監(jiān)事2 名的監(jiān)事會；并設(shè)有由環(huán)境、文化與觀光相關(guān)之學(xué)術(shù)；產(chǎn)業(yè)界與政府機(jī)構(gòu)中所聘請的15名特別顧問小組；12 名評審小組與1名指導(dǎo)顧問，可對此財(cái)團(tuán)之相關(guān)工作提供咨詢、審核與指導(dǎo)。

4. 鹿兒島縣離島制度特點(diǎn)

（1）地方依據(jù)國家頒發(fā)的《離島振興法》有效展開離島事務(wù)。新的離島振興法中，重點(diǎn)指出了國家需要承擔(dān)的責(zé)任，包括出臺必要的措施和積極制定相關(guān)的法規(guī)條令。政府作為主要財(cái)源，要在充實(shí)地方的基礎(chǔ)上強(qiáng)化與離島振興相關(guān)的預(yù)算。離島地域應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際情況采取適當(dāng)?shù)拇胧┖椭贫?，同時國家進(jìn)行積極的支援與合作。另外，新的離島振興法中也在進(jìn)一步地探究離島特別區(qū)制度創(chuàng)設(shè)。

（2）強(qiáng)化市町村的合作。在人口少和高齡化的孤島上，當(dāng)?shù)鼐用褡钍煜さ木褪亲鳛榛A(chǔ)自治體的市町村。振興計(jì)劃明確地提出了縣和市町村或各離島地域的明確分工，以謀求相互合作。這樣能夠充分發(fā)揮市町村的自主性和主體性，有利于離島振興事務(wù)的展開推進(jìn)。

（3）多主體協(xié)助計(jì)劃實(shí)施。振興計(jì)劃實(shí)施主體，不僅有行政機(jī)關(guān)，還涉及當(dāng)?shù)鼐用?、公益?cái)團(tuán)和企業(yè)等。這有利于環(huán)境整治和相關(guān)人才的培養(yǎng)，并做到了定期公開離島的基本信息和實(shí)施現(xiàn)狀。

（三）特殊海島的振興與保護(hù)——《奄美群島振興開發(fā)特別措施法》

日本一些具有特殊性的海島，如具有軍事意義的海島和曾經(jīng)被別國占領(lǐng)過又回收的海島設(shè)有專門的振興計(jì)劃。

奄美群島為琉球群島北部（薩南群島）的一個群島，由奄美大島、加計(jì)呂麻島、喜界島、與路島、請島、德之島、沖永良部島、與論島等組成。位于日本九州島的南方，沖繩群島的北方，行政區(qū)劃屬于日本鹿兒島縣大島支廳。自1953年重返日本后，在國家相關(guān)的特別措施、公共團(tuán)體和當(dāng)?shù)鼐用竦牟恍概ο拢A(chǔ)條件和經(jīng)濟(jì)環(huán)境有部分改善。但由于其本身獨(dú)特的自然、地理特性的影響，所以用專門的法律進(jìn)一步規(guī)劃當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展變的尤為重要。

1. 《奄美群島振興開發(fā)特別措施法》的主要內(nèi)容

《奄美群島振興開發(fā)特別措施法》的主要內(nèi)容主要為三大部分：一是推動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的措施，二是改善當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施社會福利的措施，三是對當(dāng)?shù)丨h(huán)境進(jìn)行保護(hù)的措施[5]。在制度框架設(shè)計(jì)上與國家層次的制度一致。

（1）對于推動海島經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相關(guān)措施

在《奄美群島振興開發(fā)特別措施法》中經(jīng)濟(jì)的推動部分主要分為了農(nóng)業(yè)、水業(yè)、林業(yè)、商業(yè)和工業(yè)、旅游業(yè)五大類來講述。這里專門把旅游業(yè)拿出來提就可以看出發(fā)展旅游業(yè)是未來帶動奄美群島經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個大方向。在農(nóng)業(yè)方面，提出了高效利用農(nóng)種土地、減少廢棄耕地的產(chǎn)生、建立成熟的銷售物流配送體系、引進(jìn)先進(jìn)的動植物養(yǎng)育收割機(jī)器等，但除了這些外最值得借鑒的是對領(lǐng)袖培訓(xùn)和農(nóng)民培訓(xùn)的重視，即使是從事低技術(shù)含量勞作的農(nóng)民和管理農(nóng)民階級的領(lǐng)導(dǎo)，給予其本行業(yè)的專業(yè)知識的培訓(xùn)都是很必要的，這樣可以使其工作更高效更科學(xué)。

在水業(yè)方面，主要集中在推廣水產(chǎn)養(yǎng)殖、推廣魚類加工、加強(qiáng)漁業(yè)合作培訓(xùn)上。并且著重強(qiáng)調(diào)了要合理有效利用漁業(yè)資源，努力防止養(yǎng)魚場對周圍海洋動植物環(huán)境產(chǎn)生影響。

對于林業(yè)的開發(fā)，進(jìn)行木材生產(chǎn)、加工和銷售系統(tǒng)的開發(fā)只是整個林業(yè)開發(fā)的很小一部分。林業(yè)開發(fā)的重心放在了對森林健康保護(hù)和對森林景觀的引導(dǎo)。目的是用很自然平和的手段將森林景觀打造成奄美特有，從而供當(dāng)?shù)鼐用駣蕵贩潘珊屯獾赜慰蛥⒂^游覽。

在商業(yè)和工業(yè)方面，他們首先用銷售特色產(chǎn)品和開放特色博物館來打造出“奄美品牌”，然后用商業(yè)來推動工業(yè)—特色產(chǎn)品的加工制造的工業(yè)發(fā)展。

最后是旅游業(yè)方面，通過打響“民居島”“視力治療島”“體育島”等名號吸引游客；建設(shè)港口和機(jī)場來完善交通系統(tǒng)；同當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)合作使之成為旅游景點(diǎn)或紀(jì)念品。

（2）改善當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施和社會福利的措施

在《奄美群島振興開發(fā)特別措施法》中這部分主要分為生活環(huán)境、社會福利、醫(yī)療、災(zāi)害保護(hù)、教育文化、人力資源開發(fā)、電力及新能源等七個方面。其中最具奄美特色的部分為他們著重強(qiáng)調(diào)了老人福利這項(xiàng)，將長壽老人視為社會領(lǐng)袖，讓其成為“健康長壽活動”的形象代表。在醫(yī)療保健方面，提出“鹿兒島孩子未來計(jì)劃”等方案。

（3）對當(dāng)?shù)丨h(huán)境進(jìn)行保護(hù)的措施

奄美大島上的歷史、文化、傳統(tǒng)技術(shù)和娛樂都緊緊地與當(dāng)?shù)丨h(huán)境聯(lián)系在一起。為了充分利用其優(yōu)勢，奄美當(dāng)?shù)氐慕M織和居民與當(dāng)?shù)刈匀唤⑵鹆斯采W(wǎng)絡(luò)。首先，在世界自然遺產(chǎn)方面，促進(jìn)實(shí)施制定的生物保護(hù)措施、建立國家公園和野生物保護(hù)區(qū)、定期測量奄美兔等珍稀保護(hù)品種、定期監(jiān)測控制測量珊瑚礁、刺海星等海洋生物。在生態(tài)旅游方面，在外來游客對紅樹林等原始森林進(jìn)行游覽時，努力提高游客對自然風(fēng)景和珍稀野生動植物的保護(hù)的公眾意識。當(dāng)?shù)亟M織和部門也會起到監(jiān)督和保護(hù)的作用。在區(qū)域環(huán)境保育方面，與市政當(dāng)局合作，防止產(chǎn)生噪音及不節(jié)約用水等不良風(fēng)氣的蔓延；根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r調(diào)查山原壩頂千足蟲滅絕的原因，為其他島嶼提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。

2.日本奄美群島振興的執(zhí)行組織

奄美市專門成立了奄美產(chǎn)業(yè)集群運(yùn)營推進(jìn)委員會和奄美市農(nóng)業(yè)研究所共同推動整個奄美群島的振興。奄美產(chǎn)業(yè)集群運(yùn)營推進(jìn)委員會包括了各類型的法人組織，從而形成了多樣化的支援機(jī)構(gòu)。其中包括：島內(nèi)自治體、奄美群島振興開發(fā)基金、奄美大島商會、農(nóng)漁業(yè)從業(yè)者代表、食品制造業(yè)代表、金融機(jī)構(gòu)、鹿兒島大學(xué)、佐賀大學(xué)、九州地域環(huán)境與產(chǎn)業(yè)學(xué)術(shù)交流研究中心等80個機(jī)構(gòu)[6]。形成以市政府為牽頭組織，推進(jìn)委員會實(shí)施振興規(guī)劃，多民間主體共同參與的群島開發(fā)模式。其中的奄美基金是由1953年12月25日奄美群島回歸日本，并且1955年9月10日奄美群島振興和發(fā)展特別措施實(shí)施后成立的。然后，由于重組以及特殊公共企業(yè)合理化計(jì)劃，“奄美群島國家研究所的促進(jìn)發(fā)展基金”，“奄美群島振興開發(fā)基金”于2004年10月1日成立。其目的是通過提供必要的資金，按照基于“促進(jìn)發(fā)展計(jì)劃與業(yè)務(wù)，或者為了促進(jìn)推廣和產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的奄美群島”的標(biāo)準(zhǔn)，來幫助群島發(fā)展經(jīng)濟(jì)。

3.日本奄美群島制度特點(diǎn)

（1）特別重視對從事本行業(yè)員工進(jìn)行行業(yè)內(nèi)培訓(xùn)。上至高層管理人員，下至農(nóng)民，所有人均需接受專業(yè)的條理的培訓(xùn)，盡可能地使其在今后的工作中資源配置科學(xué)高效。

（2）在開發(fā)利用時對自然環(huán)境的保護(hù)尤其重視，他們提出“引導(dǎo)自然”而不是“改造自然”，實(shí)現(xiàn)的是自然與經(jīng)濟(jì)雙贏的局面。

（四）特殊海島的振興與保護(hù)——《小笠原諸島振興開發(fā)特別措施法》

小笠原群島是日本在太平洋的一個群島，位于東京以南1000余公里，行政區(qū)劃屬東京都小笠原村管轄。群島由30多個小島組成，其中著名的有父島、母島和硫磺島等。小笠原群島戰(zhàn)略地位比較重要，美國和英國都曾占有之。1945年，美國海軍占領(lǐng)該群島，并強(qiáng)行遷離了所有日本居民。1968年，該群島歸還日本，原被遷離的居民又回到了島上。

1.《小笠原諸島振興開發(fā)特別措施法》的主要內(nèi)容

《小笠原諸島振興開發(fā)特別措施法》主要有三大重點(diǎn)：一是推動海島經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相關(guān)措施，二是改善居民福利及教育，三是推進(jìn)旅游行業(yè)發(fā)展與自然保護(hù)[7]。

（1）推動海島經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相關(guān)措施

對于小笠原島自身的所處的地理?xiàng)l件、自然特性進(jìn)行經(jīng)營。大力發(fā)展農(nóng)業(yè)和水產(chǎn)業(yè)。在農(nóng)業(yè)方面，進(jìn)行興建農(nóng)業(yè)所用道路、水利工程等農(nóng)業(yè)相關(guān)設(shè)施；改善農(nóng)業(yè)技術(shù)，提高生產(chǎn)力；加強(qiáng)蟲害防治及改良土壤等措施。在水產(chǎn)業(yè)方面，加強(qiáng)對現(xiàn)有防波提的設(shè)施的強(qiáng)化；改進(jìn)水產(chǎn)品出貨體制；開發(fā)新型魚苗；對漁業(yè)技術(shù)的普及和改善等措施。

（2）推動海島公共設(shè)施建設(shè)的措施

為了改善小笠原島交通狀況，還進(jìn)行了道路、港灣、航空等交通設(shè)施的改善。在道路方面進(jìn)行檢查維修，并進(jìn)行更安全快捷的道路建設(shè)；在港灣方面，在增進(jìn)整備和船舶設(shè)施的同時，還進(jìn)行乘船客人和物資的動線分離；在航空方面，與東京共同設(shè)置了小笠原航空路協(xié)議會PI活動、信息公開等措施。

（3）對改善居民福利及教育的措施

由于小笠原島自身的地理?xiàng)l件，小笠原群島除了父島和母島之外，其余的島嶼生存環(huán)境惡劣。因此把居民從其余島嶼遷移至父島和母島是重中之重。其次，進(jìn)行老舊住宅的建換推進(jìn)，在居民區(qū)內(nèi)建立新的污水處理設(shè)施以及垃圾處理設(shè)施。在醫(yī)療福利方面，則加強(qiáng)與本土的醫(yī)療合作，加強(qiáng)當(dāng)?shù)蒯t(yī)療水平。在教育方面，在增建學(xué)校的同時，充分利用自身獨(dú)特的傳統(tǒng)文化、歷史、自然環(huán)境等進(jìn)行文化建設(shè)。

（4）對于推進(jìn)旅游行業(yè)發(fā)展及自然保護(hù)的措施

在旅游開發(fā)和生態(tài)保護(hù)方面，一是小笠原島自身環(huán)境優(yōu)美，有著獨(dú)特珍稀的動植物品種，是一個旅游勝地。但由于小笠原島上時常伴有臺風(fēng)等自然災(zāi)害的襲擊，它的游客主要集中在3月、7月、8月、12月這4個月份里，這限制了小笠原島旅游的發(fā)展。因此，如何讓游客全年旅行，這是振興計(jì)劃研究的重點(diǎn)方向。二是針對不同的游客開發(fā)豐富多樣的旅行路線。如針對于學(xué)生，積極發(fā)展修學(xué)旅行。三是與農(nóng)業(yè)、水產(chǎn)、工商等行業(yè)增進(jìn)合作，以建設(shè)小笠原島旅游品牌為目標(biāo)。

2. 小笠原島振興的組織機(jī)構(gòu)

在區(qū)級行政單位中，直接負(fù)責(zé)小笠原島事務(wù)推動的是“國土交通省特殊機(jī)關(guān)”下轄的“小笠原綜合事務(wù)所”，該所成立于昭和43年（公元1968年），其主要業(yè)務(wù)是推動海島經(jīng)濟(jì)的政策實(shí)施，以及整合中央及其他單位的預(yù)算、資源以進(jìn)行海島公共設(shè)施建設(shè)的實(shí)施工作，協(xié)助海島振興業(yè)務(wù)的推動。

3. 小笠原島振興計(jì)劃的特點(diǎn)

（1）利用自身的自然地理優(yōu)勢，發(fā)展特有的旅游觀光行業(yè)。由于小笠原島具有許多珍稀的動植物品種，因此，在對這些自然資源保護(hù)的同時大力發(fā)展觀光旅游業(yè)，以促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（2）加強(qiáng)多行業(yè)之間的合作交流。加強(qiáng)旅游、農(nóng)業(yè)、水產(chǎn)、工商業(yè)的合作。多部門共同聯(lián)盟，開發(fā)農(nóng)業(yè)旅游等小笠原特有的旅游品牌。

三、日本海島資源開發(fā)與保護(hù)措施的啟示

（一）從上而下重視海島開發(fā)和保護(hù)

日本上至國家、地方政府下至普通國民都認(rèn)識到海島資源的重要性，因此，舉國對海島資源開發(fā)和保護(hù)的重要性認(rèn)知都達(dá)到比較成熟的程度。（1）重視海島；（2）開發(fā)和保護(hù)海島措施成熟。在政府層面，有專門的海島管理部門—離島振興科，有完整的海島振興發(fā)展規(guī)劃，有豐富的海島調(diào)研統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，有多來源的海島開發(fā)資金籌措。在民間層面，社會非營利組織和學(xué)校會定期組織海島科普活動，讓民眾特別是青少年了解海島和愛護(hù)海島；通過海島旅游觀光宣傳海島的經(jīng)濟(jì)價值、歷史人文價值和生態(tài)價值。中國現(xiàn)在雖然政府層面開始重視海島的重要性，但民眾對海島科普和海島價值的認(rèn)識還處于空白狀態(tài)。此外，在海島開發(fā)方面，缺乏有序和長遠(yuǎn)的規(guī)劃，海島產(chǎn)業(yè)集中在風(fēng)能和太陽能，水能等基礎(chǔ)性利用，高科技含量的海島產(chǎn)業(yè)還很缺乏。

（二）海島開發(fā)和保護(hù)的法律法規(guī)比較成熟、全面

日本在1970年就對海島進(jìn)行立法，推行經(jīng)驗(yàn)豐富。既有國家級的概括性法典，也有針對海島某一功能的法規(guī)，如《離島航路整備法》。還有專門針對某些離島或島群開發(fā)和保護(hù)的法規(guī)，如《沖繩振興法》。海島法律法規(guī)的全面性既保證絕大多數(shù)海島的開發(fā)和保護(hù)有法可依，也保證一些有特殊功能或意義的海島得到有針對性的保護(hù)。而且，日本海島的法律法規(guī)并非一成不變，國會參院要求海島振興法10年修訂一次。法律不斷隨著環(huán)境的變化而修正，真正做到根據(jù)島情出發(fā)，切合當(dāng)前發(fā)展需要。而中國在海島保護(hù)方面目前只有一部一般性法規(guī)，這樣有可能為未來的海島管理政出多門，或有些特殊海島得不到特殊對待而喪失經(jīng)濟(jì)價值或生態(tài)價值，甚至為政治糾紛埋下隱患。

（三）清晰的海島管理部門設(shè)置

日本設(shè)有專門的海島管理部門。日本國土交通廳下設(shè)的離島振興科對推動日本海島開發(fā)和保護(hù)起著重要的作用。而目前中國各個層級的行政部門都沒有設(shè)置專門的海島管理機(jī)構(gòu)，但與海島管理沾邊的部門又很多，其中包括海洋與漁業(yè)局、海事局、口岸局、旅游局、發(fā)改局等。這樣，當(dāng)海島遇到經(jīng)濟(jì)利益或危機(jī)時，就出現(xiàn)互相搶占資源或互相推卸責(zé)任的現(xiàn)象。中國應(yīng)在國家層面和省級層面專門設(shè)置海島振興部門，負(fù)責(zé)編制海島經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，生態(tài)環(huán)境保護(hù)措施及相關(guān)的組織和推動工作。

（四）多元化的海島開發(fā)與保護(hù)資金來源

與中國目前海島的開發(fā)資金和保護(hù)資金來源單一的情況不同，日本的海島開發(fā)和保護(hù)資金來源豐富，市場化運(yùn)作成熟。既有國家專項(xiàng)資金，又有地方政府撥款，也有財(cái)團(tuán)法人集資。而我國海島的保護(hù)投入全部由政府投入，缺乏多元化的投資來源，不利于海島的可持續(xù)發(fā)展。海島涉及中國的經(jīng)濟(jì)、生態(tài)甚至政治主權(quán)問題，因此，可以以一些半島或已經(jīng)開發(fā)較為成熟的海島為試點(diǎn)，讓民間資本適度進(jìn)入，以聯(lián)合開發(fā)和保護(hù)的形式運(yùn)作。這樣做既有利于海島資源開發(fā)，也有利于海島生態(tài)得到保護(hù)。

四、小 結(jié)

21世紀(jì)是海洋的世紀(jì)。中國島嶼眾多、海岸線綿長、海洋資源十分豐富，同時海洋技術(shù)也日益成熟，加之世界主要大國紛紛制定海洋戰(zhàn)略，此時正是中國進(jìn)軍海洋，發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)，開發(fā)利用海洋資源的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期。未來50年，國家進(jìn)一步的繁榮富強(qiáng)離不開海洋經(jīng)濟(jì)的帶動，發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)和可持續(xù)發(fā)展的一種有效模式。海島是海洋的重要載體，通過借鑒日本等海島強(qiáng)國成熟的海島開發(fā)和保護(hù)經(jīng)驗(yàn)，因地制宜、有序科學(xué)的進(jìn)行開發(fā)和保護(hù)，有利于做大做強(qiáng)中國的海洋經(jīng)濟(jì)。

[參考文獻(xiàn)]

[1] 陸劍寶. 動態(tài)管理視角的我國海島資源開發(fā)與生態(tài)保護(hù)[J]. 經(jīng)濟(jì)問題探索， 2011（10）： 112-117.

[2] 総務(wù)省. 離島振興法[EB/OL]. [1953-07-22]. http：//law.e-gov.go.jp/cgi-bin/idxsearch.cgi.

[3] 沖縄県. 新たな沖縄振興のための制度提言（中間報(bào)告）概要[EB/OL]. [2010-12-27].http：//www.city.ginowan.okinawa.jp/DAT/LIB/WEB/1/seidoteigen.pdf#search='%E6%96%B0%E3%81%9F%E3%81%AA%E6%B2%96%E7%B8%84%E6%8C%AF%E8%88%88%E3%81%AE%E3%81%9F%E3%82%81%E3%81%AE%E5%88%B6%E5%BA%A6%E6%8F%90%E8%A8%80'.

[4] 鹿児島県. 鹿児島県離島振興計(jì)畫（平成25年度～平成34年度）[EB/OL]. [2013-11-13].http：//www.pref.kagoshima.jp/ac07/20130812.html.

[5] 総務(wù)省. 奄美群島振興開発特別措置法[EB/OL]. [1954-06-21]. http：//law.e-gov.go.jp/htmldata/S29/S29HO189.html.

[6] みずほ総合研究所. 鹿児島県の港灣·山村·離島の振興[J]. みずほ地域経済インサイト， 2008（6）： 19.

[7] 総務(wù)省. 小笠原諸島振興開発特別措置法[EB/OL]. [1969-12-08]. http：//law.e-gov.go.jp/htmldata/S44/S44HO079.html.

[ 責(zé)任編輯 孫 麗]

Abstract： Ocean has an important strategic position in a country. And the island as the main part of the ocean， is both sea and land territory with huge natural resources， ecological resources， economic value and political significance. Japan is a traditional Island country， relying on the islands to survive. Therefore， it takes the development and protection of island resources seriously. Since the promulgation of Remote Islands Development Act in 1970， the management of islands had been valued as the Japan national code. While the development and protection laws on the island of our country was presented in 2010 for the first time， 40 years later than Japans. We can get some experience and inspiration from Japan regarding island development and protection in China.

Key words： Japanese island， development of island resources， ecological protection of islands