國(guó)外社會(huì)治理經(jīng)驗(yàn)值得借鑒

房寧

社會(huì)治理是國(guó)家政權(quán)對(duì)管轄范圍內(nèi)的民眾與社會(huì)事務(wù)的統(tǒng)治與管理。各國(guó)的社會(huì)治理，一方面反映了該國(guó)基本制度的特質(zhì)，是該國(guó)基本制度的實(shí)踐與落實(shí)，反映的是各個(gè)國(guó)家社會(huì)治理的特殊性;另一方面，各國(guó)社會(huì)治理也有共同性，有一定的規(guī)律可循。無論何種制度，社會(huì)治理都要符合和達(dá)到一些基本要求和規(guī)范，如保證公共安全，保持社會(huì)秩序，增進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)福祉，平衡群體關(guān)系與調(diào)節(jié)利益沖突等等。相對(duì)于社會(huì)制度和發(fā)展道路，社會(huì)治理更具有技術(shù)色彩，更多地屬于管理科學(xué)范疇的問題。因此，國(guó)外社會(huì)治理中一些成功的做法和經(jīng)驗(yàn)值得我們研究和借鑒。

一、 西方發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)治理體制的啟示

在長(zhǎng)期的社會(huì)治理實(shí)踐中，西方國(guó)家形成了既有一定普遍性又各具特色的社會(huì)治理體系，并且隨社會(huì)發(fā)展而不斷變化與改革。自上世紀(jì)70年代以來，西方國(guó)家的行政管理與社會(huì)治理體制發(fā)生了新的發(fā)展與變遷，其中最值得關(guān)注和研究借鑒的就是在所謂“新公共管理革命”旗號(hào)下出現(xiàn)的西方發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)治理體制的發(fā)展變化。

西方新公共管理改革的實(shí)踐是多方面、多領(lǐng)域的，其中最值得我們關(guān)注和研究的，是在新公共管理改革中形成的社會(huì)治理體制，即“政府—法定機(jī)構(gòu)體制”?！靶≌?，大社會(huì)”是西方自由主義秉持的政治理念，但在實(shí)踐中這樣的理念一直難于真正實(shí)現(xiàn)。隨著時(shí)代的發(fā)展變遷，實(shí)際上西方國(guó)家的社會(huì)治理日益復(fù)雜，擴(kuò)張政府規(guī)模的客觀需求不斷上升。新公共管理改革運(yùn)動(dòng)在一定程度上為解決這個(gè)一直以來的難題提供了新的途徑。

西方國(guó)家政府體系中普遍設(shè)立法定機(jī)構(gòu)，作為政府行政部門的補(bǔ)充和延展。如美國(guó)聯(lián)邦政府就下轄大量的法定機(jī)構(gòu)，數(shù)量、規(guī)模和人員都大大超過聯(lián)邦政府本身。新加坡政府共有14個(gè)部門，而下屬法定機(jī)構(gòu)達(dá)到63個(gè)。我國(guó)香港特別行政區(qū)政府機(jī)構(gòu)為“3司12局”，但下轄法定機(jī)構(gòu)達(dá)到200多個(gè)。

采取“政府—法定機(jī)構(gòu)體制”的優(yōu)點(diǎn)主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：第一，提高了行政效率。法定機(jī)構(gòu)具有一定競(jìng)爭(zhēng)性，比一般政府機(jī)構(gòu)官僚習(xí)氣少，比較有效率。第二，提高了治理的專業(yè)性。法定機(jī)構(gòu)一般是本領(lǐng)域的專業(yè)組織，管理范圍集中，屬于“內(nèi)行領(lǐng)導(dǎo)”，管理更加準(zhǔn)確到位。第三，減少了社會(huì)管理的總成本。法定機(jī)構(gòu)不是專門的行政管理機(jī)構(gòu)，很多是兼職管理，人員一般不占公務(wù)員編制，在運(yùn)行上采取企業(yè)化的運(yùn)行方式，被稱為公司化的政府。新加坡在采用法定機(jī)構(gòu)模式后，政府規(guī)模得到了嚴(yán)格控制，行政成本大大降低。

在新公共管理思潮的影響下，經(jīng)過多年的“政府—法定機(jī)構(gòu)體制”模式的實(shí)踐，西方發(fā)達(dá)國(guó)家政府社會(huì)治理水平有所提升，政府規(guī)模和行政開支得到一定程度控制。這一社會(huì)治理體制值得我們學(xué)習(xí)借鑒。近年來，我國(guó)東南沿海改革開放的先行地區(qū)，如深圳等地開展了法定機(jī)構(gòu)模式的試點(diǎn)，有的已經(jīng)運(yùn)行多年，總體上取得了較好的效果，值得進(jìn)一步研究和總結(jié)。

二、西方發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)治理的基本策略

從理論上講，西方資本主義國(guó)家信奉個(gè)人主義，崇尚自由主義。從現(xiàn)象看，西方國(guó)家社會(huì)管理寬松，社會(huì)自由度較大。西方國(guó)家也經(jīng)常標(biāo)榜其是自由民主社會(huì)并借以攻擊詆毀其他社會(huì)制度不同的國(guó)家。但深入了解西方社會(huì)就會(huì)發(fā)現(xiàn)，實(shí)際上西方國(guó)家的社會(huì)治理體系十分嚴(yán)密，可謂“疏而不漏”;西方國(guó)家社會(huì)治理的手段嚴(yán)厲而多樣，造成西方國(guó)家公民法制觀念較強(qiáng)，美國(guó)即有所謂“戰(zhàn)戰(zhàn)兢兢”的中產(chǎn)階級(jí)之說。從社會(huì)治理的策略與理念角度觀察，之所以形成這樣的治理效果，有三大策略值得注意。

第一，“底線治理”。西方發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家貌似多元、自由，對(duì)于公眾一般社會(huì)行為管制比較寬松。美國(guó)的管制文化是：只要“不犯法”，政府就不管百姓事，老百姓可以“一輩子不與警察打交道”。美國(guó)百姓也時(shí)常以“不與警察打交道”來標(biāo)榜自己是安居樂業(yè)的守法良民。西方國(guó)家特別是英、美等國(guó)，社會(huì)治理的重點(diǎn)是守住“底線”，集中資源、集中力量打擊和懲處違反法律、觸犯社會(huì)秩序和超越社會(huì)道德底線的社會(huì)行為。對(duì)于公民的不違反法律、不嚴(yán)重觸犯社會(huì)道德底線的行為一般不予干預(yù)。

底線治理，從公眾角度感受到的是社會(huì)自由度大，進(jìn)而有助于提升社會(huì)認(rèn)同感和公眾對(duì)于法律與制度的認(rèn)受性;從政府及社會(huì)治理角度看，則有利于提高治理效率，有利于實(shí)現(xiàn)低成本治理，有利于提高治理的可操作性。

底線治理的本質(zhì)是依法治國(guó)。底線治理背后蘊(yùn)含著一套政治哲學(xué)理念，即現(xiàn)實(shí)主義的治國(guó)理念。西方發(fā)達(dá)國(guó)家普遍的治理理念認(rèn)為，社會(huì)的道德水平乃至社會(huì)風(fēng)氣主要不是由社會(huì)榜樣所代表和引領(lǐng)的，在現(xiàn)實(shí)中社會(huì)道德與風(fēng)尚更多的是由社會(huì)負(fù)面行為、反面典型所決定的。從治理的角度看，對(duì)于普通民眾首先是不讓他們做壞人，然后才是促進(jìn)他們做好人。所以，公眾管理和教育的重點(diǎn)是設(shè)置底線，打擊越線，以規(guī)范社會(huì)行為，引領(lǐng)社會(huì)風(fēng)氣。

第二，注重監(jiān)管。西方與我國(guó)都奉行和強(qiáng)調(diào)依法治國(guó)，但在社會(huì)治理的實(shí)踐中，西方國(guó)家更注重法制的實(shí)施，注重對(duì)于法律和制度的實(shí)際落實(shí)。這是西方國(guó)家，尤其是英美法系國(guó)家與我國(guó)在社會(huì)治理策略與理念上的顯著區(qū)別。

西方發(fā)達(dá)國(guó)家依法治國(guó)及社會(huì)治理的主要做法和經(jīng)驗(yàn)是執(zhí)法、監(jiān)管重于立法。特別是英美法系的國(guó)家，制定的成文法不多，主要是根據(jù)司法實(shí)踐，根據(jù)判例作為司法依據(jù)，這樣做舉一反三，有較好的操作性。此外，成文法少使整個(gè)法律體系比較靈活。而更為重要的是，西方發(fā)達(dá)國(guó)家在法治方面的主要精力、資源投向執(zhí)法與監(jiān)管。比如，美國(guó)的聯(lián)邦調(diào)查局、中央情報(bào)局對(duì)美國(guó)社會(huì)生活進(jìn)行全面的監(jiān)管，從企業(yè)和個(gè)人稅收等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)到反恐等國(guó)家安全問題進(jìn)行全面監(jiān)管，觸角遍布全社會(huì)各個(gè)角落。在管理方式上，引而不發(fā)，收放自如，使整個(gè)社會(huì)生活“亂而有序”，外松內(nèi)緊，表面自由，實(shí)際控制。

在監(jiān)管活動(dòng)中，西方發(fā)達(dá)國(guó)家采取底線治理的策略。監(jiān)管注意堅(jiān)守重要的法律底線，對(duì)重要的關(guān)鍵性的法律及社會(huì)管制規(guī)則堅(jiān)決執(zhí)行，對(duì)觸及底線的違法行為實(shí)行“零容忍”。

西方國(guó)家注重監(jiān)管的治理策略有如下優(yōu)點(diǎn)：一是成本低、效果好。依法治國(guó)而不四面出擊、處處設(shè)限，只是有重點(diǎn)地設(shè)置法律并嚴(yán)格執(zhí)行，使管制資源集中使用，維持較低成本和較高效率。二是有利于培育社會(huì)法制觀念和守法文化。由于注重監(jiān)管，執(zhí)法嚴(yán)格，懲處到位，使公民違法成本較高，進(jìn)而形成政治社會(huì)化效應(yīng)，使公民在社會(huì)法治實(shí)踐中接受事實(shí)教育，久而久之養(yǎng)成尊法、守法習(xí)慣。

第三，注重經(jīng)濟(jì)手段。依法治國(guó)，以罰為先。有法條而無罰則則法律空置，有罰則而不實(shí)施則法無權(quán)威。社會(huì)治理的關(guān)鍵在于落實(shí)，落實(shí)的關(guān)鍵在于行之有效的手段。

與我國(guó)社會(huì)治理主要運(yùn)用行政手段不同，西方發(fā)達(dá)國(guó)家在社會(huì)治理中特別注重運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段，傾向采用經(jīng)濟(jì)處罰規(guī)范社會(huì)行為，利用經(jīng)濟(jì)杠桿調(diào)節(jié)社會(huì)關(guān)系。應(yīng)當(dāng)說，經(jīng)濟(jì)手段是西方社會(huì)治理所采用的主要手段。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，人們社會(huì)行為的經(jīng)濟(jì)性極強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)利益是社會(huì)利益的核心，經(jīng)濟(jì)利益是人們?nèi)粘Ｐ袨榈闹饕獎(jiǎng)訖C(jī)和目的。因此，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段調(diào)節(jié)和管理人們的社會(huì)行為，就抓住了根本，可以從根本利益上調(diào)節(jié)、規(guī)范人的社會(huì)行為。

西方發(fā)達(dá)國(guó)家的法律的罰則中，除去違法、犯罪者需要承擔(dān)的刑事責(zé)任外，一般都附加有民事責(zé)任，主要是附加經(jīng)濟(jì)處罰。在社會(huì)政策方面，西方發(fā)達(dá)國(guó)家也十分注重運(yùn)用經(jīng)濟(jì)杠桿調(diào)節(jié)和規(guī)范企業(yè)與居民的經(jīng)濟(jì)行為和社會(huì)行為。

西方發(fā)達(dá)國(guó)家在保證國(guó)家政治安全和社會(huì)思想輿論控制方面更是大量運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段，十分有效。西方國(guó)家一般不對(duì)新聞媒體進(jìn)行直接的管控，尤其不采取“輿論一律”的管控策略和措施。表面上看，西方國(guó)家無論是媒體還是教育機(jī)構(gòu)都奉行言論自由，尊重保障人權(quán)。但實(shí)際上，對(duì)于關(guān)系國(guó)家政治安全、核心利益、核心價(jià)值和基本道德觀的領(lǐng)域?qū)嵭袊?yán)格的保護(hù)和規(guī)范，在適當(dāng)進(jìn)行法律規(guī)范的同時(shí)，主要手段是經(jīng)濟(jì)管理。對(duì)于那些違規(guī)、越界、觸犯底線的媒體和個(gè)人，采取法律訴訟等多種措施實(shí)施嚴(yán)厲的經(jīng)濟(jì)制裁。西方國(guó)家對(duì)社會(huì)思想和意識(shí)形態(tài)管理的主要辦法是，通過管住人們的錢包，管住人們的嘴巴，而通過管住了人們的嘴巴，進(jìn)而管住人們的思想。

西方發(fā)達(dá)國(guó)家在社會(huì)治理中注重運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段的主要優(yōu)點(diǎn)是：

第一，對(duì)社會(huì)行為主體起到了內(nèi)在約束的效果。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)中，抓住了經(jīng)濟(jì)利益就抓到了根本，觸動(dòng)人們的經(jīng)濟(jì)利益對(duì)人的約束力顯著，可以調(diào)動(dòng)人的自我保護(hù)意識(shí)，逐步養(yǎng)成自覺接受社會(huì)約束的習(xí)慣。在西方輿論界和教育機(jī)構(gòu)，從業(yè)者內(nèi)心都知道言論自由的界限和行為的規(guī)范在哪里，一旦越界就會(huì)遭受損失。

第二，維持社會(huì)公正與法制形象。行政性處罰一般由政府實(shí)施，社會(huì)矛盾易于集中于政府。尤其是管控社會(huì)輿論和思想意識(shí)形態(tài)，行政性干預(yù)往往有悖思想言論自由，社會(huì)觀感不良。西方發(fā)達(dá)國(guó)家傾向于將行政性問題、政治性問題轉(zhuǎn)移到司法領(lǐng)域，采取經(jīng)濟(jì)處罰手段，在一定程度上維持了形式平等、程序正義，避免將社會(huì)治理與管制政治化、意識(shí)形態(tài)化，而又對(duì)管理對(duì)象實(shí)施了實(shí)質(zhì)性的管控。

三、西方發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)治理的保障系統(tǒng)

所謂社會(huì)治理的保障系統(tǒng)，主要指實(shí)施社會(huì)治理的技術(shù)平臺(tái)。所有的社會(huì)管理行為都必須有一定的技術(shù)手段和方法作為支持和保障。當(dāng)代西方發(fā)達(dá)國(guó)家之所還能夠在一定程度上實(shí)施比較好的社會(huì)治理，其中最重要的基礎(chǔ)性原因，就在于它們擁有一套比較完備的覆蓋全社會(huì)的國(guó)民個(gè)人信息管理系統(tǒng)。

長(zhǎng)期以來，西方國(guó)家十分注重利用技術(shù)手段建立起對(duì)全民的個(gè)人信息管理，主要涉及公民的個(gè)人收入、稅收、財(cái)產(chǎn)以及經(jīng)營(yíng)活動(dòng)等經(jīng)濟(jì)方面的信息;有的還涉及公民個(gè)人的社會(huì)關(guān)系，包括家庭情況、主要社會(huì)關(guān)系及交往情況等等。對(duì)于公民個(gè)人的思想意識(shí)、政治態(tài)度等方面的管控屬于最為隱秘的情況，以往鮮有披露。但隨著“斯諾登事件”發(fā)生，西方國(guó)家對(duì)于公民個(gè)人思想意識(shí)、政治態(tài)度甚至個(gè)人隱私等方面的監(jiān)管情況也逐步浮出水面。隨著電子計(jì)算機(jī)技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和大數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展，西方國(guó)家對(duì)于全體國(guó)民個(gè)人信息的管理系統(tǒng)不斷發(fā)展，越發(fā)完備，在社會(huì)治理中發(fā)揮著越來越重要的作用。

現(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)匿名交往的社會(huì)，人們的社會(huì)關(guān)系、社會(huì)行為、思想意識(shí)日益復(fù)雜多元。如何管理好一個(gè)現(xiàn)代社會(huì)，首先要做到的是獲取管理對(duì)象的準(zhǔn)確、完整的信息。不了解管理對(duì)象，一切管理都是盲目的，因而也必定是無效的?，F(xiàn)代社會(huì)與傳統(tǒng)社會(huì)有著本質(zhì)的區(qū)別，傳統(tǒng)社會(huì)是一個(gè)“熟人社會(huì)”，管理“熟人社會(huì)”與管理“陌生人社會(huì)”不同。管理“陌生人社會(huì)”首先要讓“陌生人”現(xiàn)形，首先要掌握“陌生人”的確切信息。從這個(gè)意義上，建立國(guó)民個(gè)人信息管理系統(tǒng)是現(xiàn)代社會(huì)治理的基礎(chǔ)。沒有這樣的基礎(chǔ)，社會(huì)治理現(xiàn)代化是無從談起的。

西方國(guó)家不惜花費(fèi)巨大的財(cái)力、物力、人力建立和完善國(guó)民個(gè)人信息管理系統(tǒng)，使社會(huì)治理適應(yīng)了西方社會(huì)工業(yè)化、城市化進(jìn)程，扎根于西方國(guó)家的現(xiàn)實(shí)國(guó)情、社情，發(fā)揮了保障國(guó)家政治安全、維護(hù)社會(huì)秩序的重要作用。當(dāng)前，西方國(guó)家正是利用國(guó)民個(gè)人信息系統(tǒng)這個(gè)巨大的無所不在的無形之網(wǎng)，將一切需要管理的對(duì)象及其行為，甚至思想意圖，統(tǒng)統(tǒng)納入管理范圍。當(dāng)需要對(duì)其進(jìn)行管理、干預(yù)、處罰的時(shí)候，管理主體就可以準(zhǔn)確地實(shí)施管制，并且有多種手段可供選擇?？傊瑖?guó)民個(gè)人信息系統(tǒng)使現(xiàn)代管理成為可能。

（作者單位：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)所）

責(zé)任編輯：李振通