新時(shí)期下的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃實(shí)踐

陳 冬

(昆明市建筑設(shè)計(jì)研究院有限責(zé)任公司，云南 昆明 650000)

新時(shí)期下的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃實(shí)踐

陳 冬

(昆明市建筑設(shè)計(jì)研究院有限責(zé)任公司，云南 昆明 650000)

對(duì)新時(shí)期下城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃的要求與任務(wù)進(jìn)行了分析，以龍陵縣勐糯鎮(zhèn)城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)為例，從規(guī)劃編制的角度出發(fā)對(duì)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃編制工作進(jìn)行了研究探討，以科學(xué)地推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

城鄉(xiāng)規(guī)劃，發(fā)展，編制，新時(shí)期

0 引言

2008年1月1日開(kāi)始實(shí)施的《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》將“加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)空間布局，改善人居環(huán)境，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展”作為城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域工作的核心任務(wù)。至此，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃開(kāi)始逐步出現(xiàn)。相對(duì)于常規(guī)類型的規(guī)劃，由于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃的基本目的是構(gòu)建城鄉(xiāng)間和諧共存的關(guān)系，其在產(chǎn)業(yè)構(gòu)建、空間布局、公共基礎(chǔ)設(shè)施布置等方面更加強(qiáng)調(diào)的是城鄉(xiāng)間協(xié)同發(fā)展的理念，因此在近幾年的規(guī)劃編制任務(wù)中城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃占據(jù)了越來(lái)越重要的地位。

1 新時(shí)期下的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃任務(wù)解讀

近期出臺(tái)的一系列政策文件對(duì)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌提出了新的要求與任務(wù)，筆者認(rèn)為以下幾點(diǎn)應(yīng)在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃中予以重視和落實(shí)：

1)關(guān)于城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置的提出。

在統(tǒng)籌規(guī)劃中，一方面應(yīng)注意對(duì)人口的“農(nóng)轉(zhuǎn)城”趨勢(shì)進(jìn)行判斷，在此基礎(chǔ)上，以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化為目標(biāo)，合理布局相關(guān)設(shè)施。另一方面還應(yīng)注意社區(qū)建設(shè)問(wèn)題，在管理體制上進(jìn)行“村改社”的引導(dǎo)。

2)關(guān)于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系的提出。

在統(tǒng)籌規(guī)劃中，應(yīng)對(duì)農(nóng)村規(guī)?；?jīng)營(yíng)的提法引起高度關(guān)注，結(jié)合國(guó)土部門編制的土地利用總體規(guī)劃以及農(nóng)業(yè)部門編制的農(nóng)業(yè)專項(xiàng)規(guī)劃，按所在區(qū)域的實(shí)際情況進(jìn)行合理分區(qū)，引導(dǎo)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)性空間的科學(xué)布局。

3)關(guān)于建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)的提出。

在統(tǒng)籌規(guī)劃中，應(yīng)結(jié)合遷村并點(diǎn)和村莊整治提升工程，對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)行盤點(diǎn)和測(cè)算，合理劃定使用規(guī)模，并對(duì)富裕出來(lái)的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的開(kāi)發(fā)方向進(jìn)行引導(dǎo)，確保該部分土地使用的合理性。

4)關(guān)于生態(tài)保護(hù)紅線、生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制改革的提出。

在統(tǒng)籌規(guī)劃中，應(yīng)注意落實(shí)生態(tài)保護(hù)紅線的理念，該紅線并不是一條在圖紙上看得見(jiàn)的紅線，而是應(yīng)加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)與控制，將保護(hù)生態(tài)環(huán)境作為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的核心內(nèi)容與首要任務(wù)，并以此為基礎(chǔ)對(duì)城鄉(xiāng)空間的拓展和用地布局進(jìn)行規(guī)劃。

2 項(xiàng)目概況

勐糯鎮(zhèn)位于怒江中下游峽谷地帶，勐糯鎮(zhèn)與木城鄉(xiāng)毗鄰，與邊境口岸距離較短，位于孟中印緬經(jīng)濟(jì)圈的輻射帶動(dòng)區(qū)域，是云南省沿邊開(kāi)放經(jīng)濟(jì)帶與怒江沿江經(jīng)濟(jì)次區(qū)域的節(jié)點(diǎn)位置，處于龍陵縣次中心經(jīng)濟(jì)圈的范疇之中。

勐糯鎮(zhèn)屬典型的低熱河谷亞熱帶氣候，以熱區(qū)經(jīng)濟(jì)作物種植及加工、工礦產(chǎn)業(yè)發(fā)展為特色。全鎮(zhèn)國(guó)土面積206 km2。全鎮(zhèn)共轄海頭村、勐糯村、大寨村、叢崗村、田坡村、溝心寨村6個(gè)行政村，83個(gè)村民小組，有漢、傣、彝、回、滿、白、土、傈僳族8個(gè)民族，2013年年末全鎮(zhèn)有6 898戶，總?cè)丝?8 578人，戶籍城鎮(zhèn)化率為37.13%。勐糯鎮(zhèn)農(nóng)民人均純收入已突破8 000元大關(guān)，在保山市域各鄉(xiāng)鎮(zhèn)中位居前列。正是由于其具備的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，農(nóng)業(yè)資源優(yōu)勢(shì)以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢(shì)，使得保山市政府將其列為三個(gè)市級(jí)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化試點(diǎn)鎮(zhèn)之一。

3 規(guī)劃技術(shù)路線

本次統(tǒng)籌規(guī)劃形成了“綜合分析—精確定位—?jiǎng)?wù)實(shí)導(dǎo)控—政策保障”的規(guī)劃思路(見(jiàn)圖1)。

4 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃的實(shí)踐

1)實(shí)踐一：在規(guī)劃中將“產(chǎn)業(yè)、用地、人口”三個(gè)核心要素進(jìn)行一體化思考，并確立“全域規(guī)劃、縣域統(tǒng)籌、區(qū)域突破”的思路。

本次統(tǒng)籌規(guī)劃將“產(chǎn)業(yè)、用地、人口”三個(gè)核心要素進(jìn)行一體化思考，相互間形成對(duì)應(yīng)邏輯關(guān)系，即通過(guò)規(guī)劃充分回應(yīng)“人到哪去、錢從哪來(lái)、地怎么管”的問(wèn)題。

同時(shí)本次規(guī)劃確立了“全域規(guī)劃、縣域統(tǒng)籌、區(qū)域突破”的發(fā)展思路，其中：

全域規(guī)劃——一方面指勐糯鎮(zhèn)的鎮(zhèn)域全域規(guī)劃(空間層面)、另一方面指對(duì)涉及城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的各方面進(jìn)行系統(tǒng)研究。

縣域統(tǒng)籌——本次規(guī)劃從“怒江南部流域—保山市—龍陵縣”進(jìn)行競(jìng)合關(guān)系的層層梳理，對(duì)勐糯鎮(zhèn)在未來(lái)區(qū)域中所承擔(dān)的職能與作用進(jìn)行精確的定位。

區(qū)域突破——以“以點(diǎn)促面，全面聯(lián)動(dòng)，帶動(dòng)發(fā)展”的思路進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，通過(guò)規(guī)劃引導(dǎo)勐糯鎮(zhèn)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，真正起到對(duì)區(qū)域的示范、帶動(dòng)作用。

2)實(shí)踐二：建立多層級(jí)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展水平評(píng)價(jià)體系，制定科學(xué)的階段性發(fā)展目標(biāo)。

本評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是一個(gè)多指標(biāo)的綜合評(píng)價(jià)體系，將所有指標(biāo)綜合成一個(gè)指數(shù)，以便對(duì)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的實(shí)際狀況和水平作出綜合評(píng)價(jià)。為此規(guī)劃選用了比較適合本指標(biāo)體系相對(duì)化處理法和函數(shù)化處理法(又稱“功效系數(shù)法”)。根據(jù)各項(xiàng)指標(biāo)特點(diǎn)，進(jìn)行具體評(píng)價(jià)。

該城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展水平評(píng)價(jià)指標(biāo)體系由城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域、城鄉(xiāng)社會(huì)事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域、城鄉(xiāng)人民生活和社會(huì)保障領(lǐng)域、城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域四方面組成，并形成了23個(gè)判別指標(biāo)，進(jìn)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展水平的評(píng)價(jià)。

3)實(shí)踐三：對(duì)產(chǎn)業(yè)在全域范圍內(nèi)進(jìn)行統(tǒng)籌，結(jié)合資源條件提出培育“五大支柱產(chǎn)業(yè)、六大配套產(chǎn)業(yè)”體系的戰(zhàn)略構(gòu)想，同時(shí)優(yōu)選出五大特色產(chǎn)業(yè)鏈條，結(jié)合產(chǎn)業(yè)發(fā)展的組織形式在空間上進(jìn)行布局引導(dǎo)。

本次規(guī)劃結(jié)合勐糯鎮(zhèn)的發(fā)展實(shí)際，提出培育“五大支柱產(chǎn)業(yè)、六大配套產(chǎn)業(yè)”體系，并在“五大支柱產(chǎn)業(yè)、六大配套產(chǎn)業(yè)”體系的基礎(chǔ)上提出了打造五大特色產(chǎn)業(yè)鏈條。

本次統(tǒng)籌規(guī)劃確定了園區(qū)經(jīng)濟(jì)、莊園經(jīng)濟(jì)和個(gè)體經(jīng)濟(jì)三種產(chǎn)業(yè)發(fā)展組織形式來(lái)助推勐糯經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。同時(shí)結(jié)合國(guó)家與云南省農(nóng)業(yè)部門的有關(guān)政策，建議在末期形成5個(gè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、11個(gè)生產(chǎn)基地、19個(gè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展型莊園以及4個(gè)綜合開(kāi)發(fā)型莊園的整體格局。根據(jù)地形、地貌、資源分布特點(diǎn)及區(qū)域發(fā)展條件形成“一心、兩帶、四區(qū)”的鎮(zhèn)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展總體布局。

4)實(shí)踐四：在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃中，結(jié)合實(shí)際條件對(duì)村莊進(jìn)行遷并引導(dǎo)，并對(duì)其所涉及的流轉(zhuǎn)土地規(guī)模進(jìn)行估算。

a.現(xiàn)實(shí)狀況。

勐糯鎮(zhèn)共有83個(gè)自然村，自然村密度約36個(gè)/100 km2，平均每個(gè)自然村82戶、226人。從現(xiàn)狀自然村的規(guī)模分布來(lái)看，勐糯鎮(zhèn)自然村規(guī)模主要集中于100人～300人之間，其中少于100人的自然村有17個(gè)，占20.73%；101人～300人的自然村有51個(gè)，占62.20%；301人～500人的自然村有13個(gè)，占15.85%；500人以上的自然村有1個(gè)，占1.22%。從近幾年的發(fā)展來(lái)看，呈現(xiàn)以下兩個(gè)發(fā)展趨勢(shì)：

第一，農(nóng)村人口向鎮(zhèn)區(qū)集中趨勢(shì)明顯。

從相關(guān)資料統(tǒng)計(jì)顯示，勐糯鎮(zhèn)人口主要集中于海頭、大寨、勐糯三個(gè)行政村，占全鎮(zhèn)總?cè)丝诘?5.36%，人口向壩區(qū)集中的趨勢(shì)明顯。

第二，小型村莊人口衰減速度增加。

由于近幾年，地方政府對(duì)偏遠(yuǎn)山區(qū)村莊采取了整體搬遷的策略，并針對(duì)下山脫貧方面投入了大量的資金與財(cái)力，極大地推動(dòng)了農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的速度。

b.本次規(guī)劃思路。

本次統(tǒng)籌規(guī)劃將風(fēng)險(xiǎn)性生態(tài)要素作為剛性條件，同時(shí)結(jié)合區(qū)位條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與發(fā)展?jié)摿?，以資源要素作為參照條件，確定未來(lái)村莊的建設(shè)方式(撤并、改造、控制)。

經(jīng)過(guò)統(tǒng)籌規(guī)劃，自然村由目前的83個(gè)減少到規(guī)劃末期的30個(gè)，集約村莊建設(shè)用地規(guī)模為133.78 hm2，規(guī)劃末期農(nóng)村人口數(shù)量約為5 000人左右，引導(dǎo)農(nóng)村轉(zhuǎn)移進(jìn)城人口數(shù)量約為7 000人左右。

5)實(shí)踐五：將生態(tài)安全作為開(kāi)發(fā)建設(shè)的紅線，科學(xué)構(gòu)建生態(tài)安全格局，將空間構(gòu)建與生態(tài)安全格局相結(jié)合。

a.構(gòu)建生態(tài)安全格局。

本次統(tǒng)籌規(guī)劃，首先將生態(tài)安全格局的構(gòu)建前置于用地布局規(guī)劃之前，采用類似“反規(guī)劃”的技術(shù)手段，對(duì)關(guān)系到勐糯鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)安全的山體、林地、農(nóng)田、河流水庫(kù)等元素以基質(zhì)、廊道、斑塊為控制要素，構(gòu)建規(guī)劃區(qū)的生態(tài)安全網(wǎng)絡(luò)，并提出相應(yīng)的保護(hù)措施。

主要斑塊類型。斑塊：規(guī)劃內(nèi)的斑塊主要包括城市斑塊、村莊斑塊(散布于基質(zhì)內(nèi)的村莊用地)、湖泊斑塊(區(qū)域內(nèi)的水庫(kù)和綠地)等。

主要廊道類型。生態(tài)廊道：規(guī)劃區(qū)內(nèi)河流流域的河流廊道。人工廊道：二級(jí)、四級(jí)公路控制綠化廊道以及其他等級(jí)公路控制綠化廊道。

基質(zhì)類型。根據(jù)同質(zhì)要素的比例大于50%可判定為基質(zhì)的原理，把規(guī)劃區(qū)內(nèi)的山體、山林和農(nóng)田判定為基質(zhì)(現(xiàn)狀區(qū)域內(nèi)山林、農(nóng)田用地占總用地的比例大于80%)。

通過(guò)以上三種控制要素的疊加，劃定出區(qū)域的景觀安全格局布局。

b.按照“山水格局組團(tuán)布局、文化塑造軸帶牽引、城市環(huán)田綠色滲透”的理念進(jìn)行空間布局。

規(guī)劃將山體、林地、農(nóng)田、河流水庫(kù)作為重要的景觀元素，將文化作為內(nèi)核，以生態(tài)田園城市作為規(guī)劃建設(shè)的目標(biāo)，形成“一環(huán)、三帶、三心、三組團(tuán)、兩區(qū)、三軸”的總體結(jié)構(gòu)。

5 結(jié)語(yǔ)

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的核心是通過(guò)城鄉(xiāng)資源配置，建立起新型城鄉(xiāng)關(guān)系，引導(dǎo)城鄉(xiāng)關(guān)系從被動(dòng)相關(guān)走向主動(dòng)協(xié)作。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的目的在于減輕城市壓力，轉(zhuǎn)移城市功能，緩沖城鄉(xiāng)差異，引領(lǐng)城鄉(xiāng)相互協(xié)調(diào)發(fā)展。

在新時(shí)期下的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃編制中，如何把中央對(duì)城市與農(nóng)村在未來(lái)一段時(shí)間的發(fā)展趨勢(shì)和方向研究透徹，并通過(guò)規(guī)劃的手段予以落實(shí)和貫徹，無(wú)疑是規(guī)劃設(shè)計(jì)人員未來(lái)的重要的研究方向。最后，亦希望通過(guò)本文的一些粗淺思考能為各位提供有益的借鑒與參考。

注：本項(xiàng)目的主要編制成員有云南省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院城市規(guī)劃綜合設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)的楊志華、李鐸、莊璐、李文君、唐嬌、馮云峰、馬國(guó)良。

[1] 郭 健.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃編制方法探析——以河北省唐山市豐南區(qū)黃各莊鎮(zhèn)為例[J].城市規(guī)劃,2001(9)：92-93.

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Overall urban-rural planning practice in new era

Chen Dong

(KunmingBuildingDesignAcademyCo.,Ltd,Kunming650000,China)

The paper analyzes overall urban-rural planning demands and tasks in new era, takes Mengnuo town urban-rural planning design of Longling county as an example, studies overall urban-rural planning compilation from the aspect of planning compilation, with a view to scientifically promote the integral urban-rural development.

urban-rural planning, development, compilation, new era

2015-01-30

陳 冬，男，工程師

1009-6825(2015)10-0017-03

TU984

A