從全球視野看中國反腐

廖燃

全球反腐敗運(yùn)動從1995年在北京舉行的第七屆全球反貪大會算起，歷經(jīng)了三波發(fā)展高潮。以《聯(lián)合國反腐敗公約》和《經(jīng)合組織反對在海外行賄公務(wù)員公約》《歐洲理事會民法反腐敗公約》為代表的一系列全球性和地區(qū)性公約的制定和實(shí)施，為腐敗的定罪、打擊制定了完備的法律框架。而《沃爾夫斯伯格全球私營銀行反洗錢指引》和《國際律師協(xié)會專業(yè)規(guī)范》等，則為各種不同行業(yè)和專業(yè)，制訂了相應(yīng)的規(guī)范和指引。腐敗從昔日的“禁忌”驟變?yōu)槿松窆矐?、全民共誅之罪行；反腐敗也從“抓貪官”轉(zhuǎn)向全面推進(jìn)國家廉政體系的建設(shè)，改善政府管治能力和促進(jìn)公司治理透明。特別值得指出的是，以2001年美國發(fā)生的“安然”和“世通”公司的丑聞為標(biāo)志，反腐敗從傳統(tǒng)的打擊公共領(lǐng)域腐敗擴(kuò)展到私營領(lǐng)域；反腐敗國際法律規(guī)范的制定重點(diǎn)，也從懲治收受賄賂的公務(wù)員轉(zhuǎn)向提供賄賂的公司和商界一方。這是因?yàn)椋瘮∈侨蚧难苌?，跨國公司作為全球化最有力的推動者，提供了全球跨國直接投資的90%、全球貿(mào)易總量的65%和全球技術(shù)交易總量的80%。許多跨國公司富可敵國，其一年的營收，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越許多主權(quán)國家。如果我們只關(guān)心索馬里的政府腐敗，而對匯豐銀行的瑞士私人銀行部門涉嫌幫助客戶逃稅丑聞置若罔聞，那顯然是撿了芝麻丟了西瓜。根據(jù)世界銀行2001年對全球3601家外貿(mào)公司的調(diào)查，有40%的公司分別在69個(gè)國家通過賄賂進(jìn)行商業(yè)活動，賄賂金額占全球交易額的10%～20%；1994～2001年，全球有400多家跨國公司對100多個(gè)國家政府官員進(jìn)行了賄賂，爭取價(jià)值200多億美元的采購?？梢姡锤瘮∪绻倬窒抻趥鹘y(tǒng)的“反貪”，就失去了意義和著力點(diǎn)。這就是我們?yōu)槭裁床荒馨逊锤瘮∏鉃椤胺簇潯被颉胺簇澑薄?/p>

與此同時(shí)，2008年的全球金融危機(jī)以后，美國、歐盟和日本等主要國家相繼陷入各種債務(wù)危機(jī)和經(jīng)濟(jì)衰退之中。需求不足、債臺高筑、投資低迷的狀況繼續(xù)對它們的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇構(gòu)成挑戰(zhàn)。為了提振經(jīng)濟(jì)，廣辟財(cái)源，西方國家政府加強(qiáng)對商業(yè)賄賂和偷稅漏稅的打擊，要求公司和銀行加強(qiáng)內(nèi)部管制，增加報(bào)告透明，嚴(yán)查公司和個(gè)人的偷稅漏稅行為。根據(jù)世界銀行的統(tǒng)計(jì)，腐敗在全球每年造成的損失大約為200億～400億美元，而這樣的損失主要發(fā)生在發(fā)展中國家；但是，根據(jù)其他各種來源的統(tǒng)計(jì)，全球跨國公司的資金非法轉(zhuǎn)移每年卻高達(dá)9000億美元，全世界在2010年的偷稅漏稅總額在21萬億至31萬億美元之間。根據(jù)德國稅務(wù)工會的估計(jì)，偷稅漏稅每年給德國造成的損失即達(dá)到300億歐元。德國偷稅者要交納的總金額達(dá)到4000億歐元。如何增加私營領(lǐng)域管治透明，打擊偷稅漏稅，增加政府稅收就成了西方國家的頭等大事。在這種背景下，西方國家或是加強(qiáng)執(zhí)法，或是制定新法，嚴(yán)打海外腐敗和賄賂行為。2008年底以來，美國就大大加強(qiáng)了《反海外腐敗法》的執(zhí)法力度；英國則在2013年制定、實(shí)施新的《反賄賂法令》。

這種新的執(zhí)法趨勢，具有以下幾個(gè)特點(diǎn)：第一，它們擴(kuò)充了賄賂的定義，增加了新的犯罪罪名：只要是提供、允諾或?qū)嶋H給予賄賂；要求、同意或接受賄賂，就構(gòu)成犯罪行為。第二，該法令特別針對公司高級管理人員，訂立了公司因?yàn)闆]能預(yù)防賄賂發(fā)生的“公司犯罪”；第三，賄賂外國公職人員。最重要的是，這種新的執(zhí)法趨勢，極大地?cái)U(kuò)展了某些國家的法律管轄范圍，擴(kuò)展到本國公司在海外的任何運(yùn)營地域；西方國家執(zhí)法當(dāng)局還提高了懲罰的力度：賄賂一經(jīng)定罪可判監(jiān)禁10年，且罰款沒有上限。這就是我們近年不斷看到歐美國家對陷入腐敗犯罪的公司動輒處以幾億甚至數(shù)十億天價(jià)罰款的背景。這種執(zhí)法新趨勢，將對全球性腐敗起到打擊和抑制作用。

從這樣的國際背景，審視中國自十八大以來迅猛推進(jìn)的反腐敗運(yùn)動，我們不難看出，新一屆領(lǐng)導(dǎo)班子以鐵腕反腐為改革開路，有其內(nèi)在的邏輯和必然，產(chǎn)生了強(qiáng)烈的震懾，不可能用“打擊政敵”來形容。新的反腐敗浪潮席卷政法、軍隊(duì)、能源、金融、科教和文藝等眾多領(lǐng)域，掃蕩了四川、山西和云南等地方幫派，上百名省部級高官落馬。這一輪反腐敗浪潮在很大程度上清除了各種利益集團(tuán)對進(jìn)一步改革的頑強(qiáng)抵抗，破除了反腐敗制度建設(shè)的障礙。國有企業(yè)改革，過去要么推不動，要么部分淪為權(quán)貴鯨吞、豪奪國有資產(chǎn)的過程。而官員財(cái)產(chǎn)公開制度，呼喚了三十年，仍提不到議事日程上來。經(jīng)過這兩年的反腐攻堅(jiān)，才開始扭轉(zhuǎn)局勢。為了保護(hù)國有資產(chǎn)，防治洗錢，撒下追捕貪官的天網(wǎng)，中國還在全球范圍內(nèi)展開“天網(wǎng)”行動和“獵狐”行動，2014年北京APEC，還發(fā)表了反腐敗宣言，建立了APEC反腐敗執(zhí)法合作網(wǎng)絡(luò)，中國開始主導(dǎo)國際反腐敗運(yùn)動的議程。

未來幾年，中國要繼續(xù)把反腐敗運(yùn)動推向前進(jìn)，勢必加強(qiáng)法治建設(shè)。但是當(dāng)務(wù)之急，不是要制定一部華而不實(shí)的《反腐敗法》。中國并不欠缺法律條文，而是有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)。在這種情況下，依法治國的重心，應(yīng)該放在懲戒、預(yù)防和教育。為了提高法律的威懾力，中國首先要修訂現(xiàn)行《刑法》，按照《聯(lián)合國反腐敗公約》的要求，修訂與腐敗有關(guān)的犯罪條文，改變目前《刑法》對腐敗犯罪定義模糊、寬松、籠統(tǒng)，入罪門檻過高、實(shí)際執(zhí)行與法律條文差距過大，刑罰等級籠統(tǒng)，削弱法律威懾力的狀況。中國應(yīng)按照《公約》規(guī)定，把賄賂從實(shí)際收受錢、財(cái)、物擴(kuò)大到“能滿足受賄人各種生活需要和精神欲望的一切財(cái)產(chǎn)性和非財(cái)產(chǎn)性利益”，且只要是“許諾”或“提議給與”即構(gòu)成犯罪。中國應(yīng)該在懲罰腐敗犯罪中更多運(yùn)用《民法》，提高對腐敗犯罪的經(jīng)濟(jì)懲罰和專業(yè)懲罰。

要讓中國的反腐敗運(yùn)動持續(xù)、健康發(fā)展，中國應(yīng)制定《資訊公開法》和《舉報(bào)者保護(hù)法》：中央和地方政府的預(yù)算必須透明公開，讓人們了解政府稅收是否有效用于改善民生的發(fā)展項(xiàng)目?，F(xiàn)行的《政府信息公開條例》和最高檢察院的保護(hù)舉報(bào)人規(guī)定應(yīng)該上升為全國性法律，以更好保障人民群眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，保護(hù)舉報(bào)腐敗的公民，特別是記者和微博作者。

中國的“反四風(fēng)”運(yùn)動有效制約了“三公消費(fèi)”，官員對于收受奢侈品禮物有所收斂。但為了長治久安，還必須建立起官員財(cái)產(chǎn)公示制度，才能有效制約官員利用手中權(quán)力謀取私利。中國必須盡快在全國推廣運(yùn)行新的公民不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，以有效監(jiān)控公職人員一夜暴增的財(cái)富是否與其收入相符。與之配套的是，還應(yīng)盡快制定“公開登記注冊贏利收益持有者”的法律規(guī)范，保護(hù)和監(jiān)督公民的資產(chǎn)，打擊皮包公司和海外秘密賬戶，進(jìn)一步有效打擊洗錢和資金外流。

伴隨著過去十年中國反腐敗運(yùn)動的發(fā)展和改革的推進(jìn)，中國的經(jīng)濟(jì)也在西方一片唱衰聲中保持高位增長。中國入世13年，外貿(mào)總額從2001年的5098億美元上升到2014年的43030億美元，成為世界上第一大出口國和第二大進(jìn)口國；與此同時(shí)，中國成為資本凈輸出國，2014年中國對外投資額達(dá)到1200億美元。中國對世界的貢獻(xiàn)，從“中國制造”開始轉(zhuǎn)向“中國資本”。在這樣的經(jīng)濟(jì)規(guī)模新光環(huán)下，中國的海外投資和建設(shè)，備受國際社會關(guān)注。

過去10年，中國企業(yè)開始“走出去”，在海外投資越來越多；現(xiàn)在，“一帶一路”正在鋪開，圍繞著基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)投資、資源開發(fā)等領(lǐng)域，中國和沿線有關(guān)國家的重點(diǎn)合作項(xiàng)目陸續(xù)上馬。未來，將會有更多的中國企業(yè)走出去，參與到“互聯(lián)互通”的建設(shè)當(dāng)中。但是，如此大規(guī)模的海外合作開發(fā)和建設(shè)，不可能一帆風(fēng)順，前邊的坎坷和陷阱都有很多，尤其是在中國崛起、打破國際勢力格局的大背景下。中國企業(yè)必須學(xué)習(xí)和掌握新的國際游戲規(guī)則，在加強(qiáng)公司治理、提高公司報(bào)告透明方面，努力適應(yīng)新的全球反腐敗規(guī)范和要求，按照透明、廉潔和問責(zé)的要求，建立公司內(nèi)部反腐敗制度，建立健康的企業(yè)文化。只有這樣，中國企業(yè)才能在海外激烈競爭中生存和盈利，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。