我國財政轉(zhuǎn)移支付制度失效問題分析

[摘 要]區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的差距受到各種因素的制約和影響，它是市場這只無形的手及國家政策相結(jié)合的產(chǎn)物。我國實施轉(zhuǎn)移支付制度的目的之一就是為了實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟收斂，近年來財政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模在不斷擴大，分配方式也逐步完善，推動了經(jīng)濟社會快速發(fā)展，但對縮小我國區(qū)域間經(jīng)濟差距卻失效。主要是由于相關(guān)法律及監(jiān)管體系不健全，事權(quán)劃分不明確，缺乏專門的監(jiān)管機構(gòu)，轉(zhuǎn)移支付模式單一，結(jié)構(gòu)不合理，提出加強轉(zhuǎn)移支付制度的機制和法制建設(shè)，探索縱向為主、橫向為輔的轉(zhuǎn)移支付模式，不斷調(diào)整和優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)等進一步完善我國財政轉(zhuǎn)移支付制度的對策建議。

[關(guān)鍵詞]轉(zhuǎn)移支付；區(qū)域經(jīng)濟差距；法律監(jiān)管；結(jié)構(gòu)模式

[中圖分類號]F810.45 [文獻標(biāo)識碼]A [文章編號]2095-3283（2015）04-0076-03

[作者簡介]王橋林（1987-），女，漢族，湖南邵陽人，碩士研究生，研究方向：區(qū)域經(jīng)濟學(xué)。

一、引言

改革開放以來，我國經(jīng)濟的高速增長一直伴隨著區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平差距的逐步擴大。我國政府歷來高度重視解決區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡問題，相繼在1994年進行了的分稅制改革；在1999年、2003年和2004年實施了“西部大開發(fā)”、“振興東北老工業(yè)基地”、“中部崛起”戰(zhàn)略；2007年“十七大”又明確提出落實科學(xué)發(fā)展觀需要堅持“五個統(tǒng)籌”的原則。

目前，學(xué)界一致認為轉(zhuǎn)移支付并不是實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟平衡發(fā)展的有效手段。McGuire及Garcia-mila（1996）通過分析西班牙和歐盟17個地區(qū)的轉(zhuǎn)移撥款（中央對地方的縱向轉(zhuǎn)移）情況，得出其并沒有激勵貧困地區(qū)的私人投資或者改善這些地區(qū)經(jīng)濟效益的結(jié)論；Sin（2000）通過研究發(fā)現(xiàn)德國經(jīng)濟存在“荷蘭病”的特征，盡管從表面上看德國經(jīng)濟是收斂的，但是東德過于依賴轉(zhuǎn)移支付，要想實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟的進一步收斂，就需減少對東德的轉(zhuǎn)移支付。Nickel和Checherita（2009）選取了1995—2005年歐盟19個國家的數(shù)據(jù)，研究得出產(chǎn)出并沒有因為凈轉(zhuǎn)移支付而增長，出現(xiàn)了“貧困化收斂”的現(xiàn)象。

在我國學(xué)界，無論是早期的于紅霞、馬拴友，還是之后的丁偉、霍克等學(xué)者研究時雖然在選取的時間、樣本范圍存在一些差別，但研究結(jié)論基本一致，即1994年我國實施分稅制以來的財政轉(zhuǎn)移支付制度沒有實現(xiàn)縮小全國各地區(qū)經(jīng)濟差距的目的。

根據(jù)財政部統(tǒng)計，分稅制改革二十多年來，我國財政轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模越來越大，分配方式也不斷完善，有力地推動了全國經(jīng)濟社會快速發(fā)展，但我國區(qū)域經(jīng)濟并沒有因此呈現(xiàn)收斂的趨勢。

二、我國財政轉(zhuǎn)移支付及區(qū)域經(jīng)濟差距現(xiàn)狀

（一）我國財政轉(zhuǎn)移支付現(xiàn)狀

專項轉(zhuǎn)移支付、一般性轉(zhuǎn)移支付和稅收返還是我國轉(zhuǎn)移支付的三種主要形式。專項轉(zhuǎn)移支付一般需要地方配備一部分資金來進行項目建設(shè)，這些項目通常涉及民生領(lǐng)域，如教育、就業(yè)和社會保障、交通運輸、醫(yī)療衛(wèi)生等。如果說專項轉(zhuǎn)移對地方發(fā)展具有“造血”作用，那么一般性轉(zhuǎn)移支付則具有“輸血”功能，因為它不規(guī)定具體用途，屬于財力性轉(zhuǎn)移支付，在縮小經(jīng)濟差距上作用最明顯。稅收返還屬于政府補助，對區(qū)域間經(jīng)濟的收斂起反作用。

2008—2014年中央對地方轉(zhuǎn)移支付規(guī)模不斷擴大，由2008年的22005.68億元增至2014年的51874.00億元。其中，一般性轉(zhuǎn)移支付、專項轉(zhuǎn)移支付及稅收返還總量都在增加，這與我國經(jīng)濟總量不斷增長相關(guān)。轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)也在不斷優(yōu)化，其中最能發(fā)揮縮小區(qū)域經(jīng)濟差距作用的一般性轉(zhuǎn)移支付占比逐年提高，由2008年的40%增加到2014年的52%，超過了轉(zhuǎn)移支付總量的一半；專項轉(zhuǎn)移支付比重盡管有所下降，但仍占近四成；而起逆向作用的稅收返還所占比重則在不斷下降（見表1）。

（二）東中西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平差距

本文選取GDP 作為衡量區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平的指標(biāo)。我國大陸可劃分為東中西三大經(jīng)濟地區(qū)，東部地區(qū)包括京、津、冀、遼、滬、蘇、浙、閩、魯、粵、桂、瓊12個省、自治區(qū)、直轄市；中部地區(qū)包括晉、蒙、吉、黑、皖、贛、豫、鄂、湘9個省、自治區(qū)；西部地區(qū)包括渝、川、黔、滇、藏、陜、甘、寧、青、新10個省、自治區(qū)。根據(jù)我國歷年統(tǒng)計數(shù)據(jù)，人均地區(qū)生產(chǎn)總值取三大地區(qū)生產(chǎn)總值的算術(shù)平均數(shù)（見表2）。

由表2可以看出三大區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平差距很大。在總量方面，東部地區(qū)GDP占全國GDP比重超過58%，中西部之和小于東部地區(qū)；而人均GDP方面，盡管每年各地區(qū)都在不斷增加，但是東部地區(qū)依舊遠遠超過中西部。由此可見，長期以來我國東部地區(qū)始終占據(jù)著國內(nèi)生產(chǎn)總值的半壁江山，我國地區(qū)經(jīng)濟差距的形勢依然十分嚴峻，盡管轉(zhuǎn)移支付總量在逐年增加，但卻未能縮小區(qū)域間經(jīng)濟差距，說明轉(zhuǎn)移支付制度存在失效問題。

三、轉(zhuǎn)移支付制度失效的原因

（一）法律及監(jiān)管體系不健全

任何政策的順利執(zhí)行都離不開法律的保駕護航，要想政策擁有較高的可操作性和權(quán)威性，西方國家通過相關(guān)法律法規(guī)對政府間轉(zhuǎn)移支付劃定明確的責(zé)任和義務(wù)，而我國在這方面卻有很多不足。

1.事權(quán)劃分不明確。1994年的分稅制改革并沒有明確界定中央和地方各級政府的事權(quán)，尤其是在某些財政支出上的責(zé)任劃分不清晰，容易出現(xiàn)管理部門互相推諉現(xiàn)象。

2.制度未能全面普及?？v向轉(zhuǎn)移包括兩個層級，即中央對地方各級政府及省對省以下政府的財力轉(zhuǎn)移，但是1994 年分稅制改革之后，一般轉(zhuǎn)移支付制度只在少數(shù)省份建立，縣鄉(xiāng)兩級政府財政收支存在各種缺口問題。

3.缺乏專門的監(jiān)管機構(gòu)。缺乏專門監(jiān)管機構(gòu)使我國不能統(tǒng)籌協(xié)調(diào)財政轉(zhuǎn)移支付，相關(guān)部門各自為政、缺乏整體規(guī)劃、多種形式并存的轉(zhuǎn)移支付抵消了其所應(yīng)發(fā)揮的功能，導(dǎo)致區(qū)域經(jīng)濟收斂效用不明顯，無法達到預(yù)期目的。

（二）轉(zhuǎn)移支付模式單一

國際上，縱向模式和縱橫交錯模式是政府轉(zhuǎn)移支付主要的兩種模式。實現(xiàn)國家區(qū)域經(jīng)濟收斂是縱向轉(zhuǎn)移支付的主要目標(biāo)，而給落后地區(qū)公共開支予以補足是橫向轉(zhuǎn)移支付的主要任務(wù)。我國一直以來實施的是模式單一的縱向轉(zhuǎn)移支付，由于我國國情復(fù)雜，制度還不夠統(tǒng)一，地區(qū)間財力分配很不公平，另外中央財力有限，單一的縱向財政轉(zhuǎn)移支付模式在很大程度上降低了轉(zhuǎn)移支付制度的公平與效率，顯然不適應(yīng)分級分稅制財政管理體制。endprint

（三）轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不合理

我國轉(zhuǎn)移支付中稅收返還和專項補助所占比重依然過大，二者總和占到轉(zhuǎn)移支付總額的50%左右，然而它們在促進區(qū)域經(jīng)濟收斂中所起作用很小，稅收返還甚至還起到抑制作用。因為稅收返還是以稅收上繳地為基礎(chǔ)，根據(jù)各地上繳的多少為原則來分配財政資金，富裕地區(qū)得到的返還資金比貧困地區(qū)更多，這種轉(zhuǎn)移支付方式與均等化目標(biāo)相悖，客觀上起到了維持原來的不合理利益分配格局，不能促進區(qū)域經(jīng)濟差距減??；而專項補助所包含的人為因素較多，難以體現(xiàn)中央政府的政策意圖，另外它與一般性轉(zhuǎn)移支付并沒有明顯的協(xié)調(diào)與分工，這使得其對地方財政支出的調(diào)控、鼓勵作用不斷弱化。

四、進一步完善我國財政轉(zhuǎn)移支付制度的建議

（一）加強轉(zhuǎn)移支付制度的機制和法制建設(shè)

不斷建立健全相關(guān)法律制度和加強政府監(jiān)管是提高轉(zhuǎn)移支付效用的有效方法。為了促進地方轉(zhuǎn)移支付資金的合理安排和有效使用，首先應(yīng)明確各項事權(quán)和預(yù)期達到的效用目標(biāo)，增強地方政府執(zhí)行力；為了監(jiān)督轉(zhuǎn)移支付資金的撥付及評估資金的使用效果等，應(yīng)設(shè)立專門的監(jiān)管機構(gòu)，加強對轉(zhuǎn)移支付資金的規(guī)范管理；由于省級以下政府尚未實行轉(zhuǎn)移支付制度，這使得很多資金不能落實，所以需要加強省級以下轉(zhuǎn)移支付制度的規(guī)范化，將轉(zhuǎn)移支付政策落到實處。

（二）探索縱向為主、橫向為輔的轉(zhuǎn)移支付模式

就轉(zhuǎn)移支付模式而言，之前單一的縱向模式存在很多弊端，應(yīng)結(jié)合我國各地實際經(jīng)濟發(fā)展情況，采用以縱向轉(zhuǎn)移支付為主、橫向轉(zhuǎn)移支付形式為輔的方式，既解決落后地區(qū)的財力不足問題，又能落實中央政府的宏觀政策目標(biāo)，還可以加強落后地區(qū)與發(fā)達地區(qū)的交流合作，逐步實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，協(xié)調(diào)各區(qū)域經(jīng)濟平衡發(fā)展。

（三）不斷調(diào)整和優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)

我國轉(zhuǎn)移支付中專項轉(zhuǎn)移和稅收返還占比重過高，政府應(yīng)增加一般性轉(zhuǎn)移支付所占比重，調(diào)整和歸并財力性轉(zhuǎn)移支付，提高轉(zhuǎn)移支付制度的效率，進一步規(guī)范專項補助的同時控制其規(guī)模和比重，另外還需縮小稅收返還比例，并逐步取消這一形式。在轉(zhuǎn)移支付方法的設(shè)計中，不僅要引入“因素法”，還要全面考慮各地自然因素、經(jīng)濟發(fā)展因素和社會公共服務(wù)因素方面的差異，使我國的轉(zhuǎn)移支付能夠真正意義上促進地區(qū)經(jīng)濟的均衡發(fā)展。

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（責(zé)任編輯：張彤彤）endprint