城鎮(zhèn)化過程中中小城鎮(zhèn)農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)探討

陳伯明

摘要：

城鎮(zhèn)化是伴隨經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，通過人口的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和區(qū)域集聚而形成的。經(jīng)過三十多年的發(fā)展，我國城鎮(zhèn)化水平與世界水平基本持平。我國的城鎮(zhèn)化過程一方面是經(jīng)濟(jì)發(fā)展自然形成的，另一方面政府也起了很大的推動(dòng)作用。但在城鎮(zhèn)化過程中，部分失地農(nóng)民的權(quán)益得不到保證，這種情況在小城鎮(zhèn)建設(shè)中尤為嚴(yán)重。通過探討將土地資源作為農(nóng)民城鎮(zhèn)化中的保障，以此保證農(nóng)民在城鎮(zhèn)化過程中能夠平穩(wěn)過渡，走上共同富裕的道路。

關(guān)鍵詞：

中小城鎮(zhèn)；農(nóng)民；城鎮(zhèn)化；土地資源

中圖分類號：

D9

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：16723198（2015）09017802

1中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程現(xiàn)狀

城鎮(zhèn)化是指隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，伴隨著人口從第一產(chǎn)業(yè)到第二、第三產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移過程，人口集聚到一個(gè)地區(qū)，并衍生出相應(yīng)的社會(huì)機(jī)構(gòu)來支持和管理這個(gè)社區(qū)。因此，城鎮(zhèn)化包含了兩大要素，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和地域轉(zhuǎn)移（曾湘泉等2013），目前有超過半數(shù)的世界人口住在城市里。

根據(jù)2014年3月16日中央政府發(fā)布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》。從1978年到2013年，我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展的高速增長相適應(yīng)，我國城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到了53.7%的水平，基本與世界水平持平。

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，大量的農(nóng)民從土地中分離出來，成為從事第二、三產(chǎn)業(yè)的重要力量，為中國的經(jīng)濟(jì)起飛提供了勞動(dòng)力要素。不僅成為中國發(fā)展中最重要的“人口紅利”因素，而且也是推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要力量，通過人口不斷地向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，推動(dòng)了中國城鎮(zhèn)化的發(fā)展。同時(shí)由于城鎮(zhèn)中的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)比較完善，也吸引著農(nóng)村人口不斷地遷往城鎮(zhèn)。

從總體來看，我國的城鎮(zhèn)化過程是健康的，已經(jīng)成為推動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要?jiǎng)恿?。由于《國家新型城?zhèn)化規(guī)劃》將加快發(fā)展中小城市，有重點(diǎn)地發(fā)展小城鎮(zhèn)放在一個(gè)非常重要的位置上，因此，與小城鎮(zhèn)相關(guān)的農(nóng)村人口的城鎮(zhèn)化問題已經(jīng)成為發(fā)展新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵因素，也是優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)中的重點(diǎn)問題。

2中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民利益保護(hù)問題

城鎮(zhèn)化的過程也是一個(gè)城鎮(zhèn)設(shè)施不斷完善，更加適合人類居住的過程。在這個(gè)過程中，需要不斷地投入資金來完善城鎮(zhèn)的各項(xiàng)設(shè)施。從目前來看，我國城鎮(zhèn)化建設(shè)的投資主體是政府。

雖然我國城鎮(zhèn)建設(shè)投資模式已經(jīng)從過去的完全計(jì)劃控制，財(cái)政預(yù)算支付轉(zhuǎn)化成了以財(cái)政資金為主，其他社會(huì)資金配合，但作為投資主體的政府的角色并沒有完全改變。這種由地方政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化模式，加快了城鎮(zhèn)化的建設(shè)步伐，也使我國的基礎(chǔ)建設(shè)在短時(shí)間里面取得了很大的變化。但同時(shí)也造成了一些問題，包括土地財(cái)政問題，地方政府負(fù)債問題，以及失地農(nóng)民權(quán)益保護(hù)問題等。

目前城鎮(zhèn)化進(jìn)程中主要通過征收農(nóng)民土地來獲得建設(shè)所需的土地和資金，特別是土地財(cái)政下，地方政府通過土地二元化制度中的差價(jià)來獲得巨額的財(cái)政收入，這種方式有可能造成通過壓榨農(nóng)民征地收入的方式來獲得土地，會(huì)造成了社會(huì)不公，影響社會(huì)安定。從歷年的被動(dòng)的農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化過程來看，大都市郊區(qū)農(nóng)民由于補(bǔ)償?shù)慕?jīng)濟(jì)價(jià)值高，雖然失去了耕作的土地，但通過集體土地的出讓、出租，住房出租，較好的市場社會(huì)保障體系等，從而獲得了經(jīng)濟(jì)與社會(huì)保障。但對于大多數(shù)其他失地農(nóng)民而言，特別是欠發(fā)達(dá)地區(qū)小城鎮(zhèn)的建設(shè)過程中，土地資源的失去相當(dāng)于失去了仰賴的生活，部分農(nóng)民不具有城鎮(zhèn)工作能力，無法適應(yīng)城市的生活方式，被迫從事最艱苦和工資最低的工作，甚至沒有工作，從而造成生活水準(zhǔn)低，不少人淪落為城鎮(zhèn)中的貧民階層，這是一個(gè)值得注意的問題。根據(jù)世界銀行以及加拿大國際發(fā)展研究中心和英國國際發(fā)展部聯(lián)合所作的研究，城鎮(zhèn)化常常會(huì)帶來貧窮和暴力問題（Baker and Schuler 2004，Maggah 2012）。

從上面的分析可以看出，由地方政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化，雖然在前期對于城鎮(zhèn)化建設(shè)起到了很重要的作用，但由于其主要關(guān)注的是區(qū)域的城鎮(zhèn)化問題，而較少關(guān)注到被征地農(nóng)民的城鎮(zhèn)化問題，往往侵犯了農(nóng)民的土地權(quán)益，阻礙了城鎮(zhèn)化的和諧建設(shè)，特別造成了土地資源的浪費(fèi)和人口城鎮(zhèn)化的自然過渡，因此，有必要改變這種模式。

要建設(shè)新型城鎮(zhèn)化，就必須面對這部分人口的城鎮(zhèn)化問題。這部分人口的城鎮(zhèn)化需要有兩重保障：第一是有適合城鎮(zhèn)工作的勞動(dòng)技能和能力；第二具有城鎮(zhèn)人口相關(guān)的基本的保障。對于農(nóng)民而言，土地是他們最賴以生存的資源，因此，如何合理利用土地資源，通過土地資源的合理使用，來保障失地農(nóng)民的權(quán)益，提高他們在城鎮(zhèn)中的生存能力，這是新型城鎮(zhèn)化中的關(guān)鍵因素。

3用好土地資源，將土地資源作為保障農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化的主要來源

從目前的情況來看，改變土地財(cái)政政策，將土地資源變成農(nóng)民向城鎮(zhèn)人口轉(zhuǎn)化過程中的保障資源，是我國建設(shè)新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵要素。

根據(jù)2006年國務(wù)院出臺的《關(guān)于做好被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)和社會(huì)保障工作的指導(dǎo)意見》以及勞動(dòng)和社會(huì)保障部，國土資源部在2007年出臺的《關(guān)于切實(shí)做好被征地農(nóng)民社會(huì)保障工作有關(guān)問題的通知》，社會(huì)保障問題和就業(yè)培訓(xùn)問題已經(jīng)被提出來，并成為能否征地的一個(gè)重要因素。但是，從目前來看，發(fā)達(dá)地區(qū)和城郊農(nóng)民的保障問題，相對做得比較好，但欠發(fā)達(dá)地區(qū)和小城鎮(zhèn)的征地工作則問題比較嚴(yán)重，特別是在征收工業(yè)用地時(shí)，對于農(nóng)民的保障程度很低，并屢次成為不安定因素的導(dǎo)火索。而從國家新型城鎮(zhèn)化的規(guī)劃來看，小城鎮(zhèn)的發(fā)展是城鎮(zhèn)化發(fā)展的方向，而失地農(nóng)民的再就業(yè)問題關(guān)系到人口城鎮(zhèn)化平穩(wěn)過渡的關(guān)鍵因素。根據(jù)改變土地財(cái)政政策，將土地資源作為保障征地農(nóng)民的資源的思路，可以做好以下幾個(gè)方面的工作：

第一，在征收城市基礎(chǔ)建設(shè)用地時(shí)須保障農(nóng)民的培訓(xùn)費(fèi)用，根據(jù)國家的相關(guān)規(guī)定，農(nóng)村人口的培訓(xùn)是通過財(cái)政資金來解決的。但是農(nóng)民失去土地以后無法再取得相關(guān)的收入。而在部分城市財(cái)政資金緊張，因此擠占培訓(xùn)資金的問題十分嚴(yán)重。而二元土地使征地收入差異很大。因此，應(yīng)該在土地出讓資金中預(yù)留被征地農(nóng)民的培訓(xùn)費(fèi)用，以真正保障農(nóng)民合法權(quán)益。

第二，在征收工業(yè)用地和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地時(shí)須特別增加土地資源入股的問題，并由相關(guān)企業(yè)來解決農(nóng)民的部分就業(yè)和培訓(xùn)費(fèi)用，解決失地農(nóng)民的生計(jì)問題。目前各地政府為了招商引資，在企業(yè)用地的供給方面特別便宜，以促進(jìn)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展。從目前征地的情況來看，企業(yè)用地在很大程度上侵占了農(nóng)民的利益。而將農(nóng)民的土地資源轉(zhuǎn)化為企業(yè)的股本，不僅可以促進(jìn)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村人口的就業(yè)問題，更可以促進(jìn)農(nóng)業(yè)人口與企業(yè)之間的互利關(guān)系，減少社會(huì)矛盾。在農(nóng)民不參與經(jīng)營的情況下，為了避免農(nóng)業(yè)土地資源在企業(yè)經(jīng)營不善時(shí)被任意處置或被惡意處置，在股權(quán)設(shè)置時(shí)應(yīng)該有所創(chuàng)新，給予農(nóng)民以合理價(jià)格贖回的權(quán)利。

第三，在征收土地時(shí)應(yīng)該盡量減少付現(xiàn)金方式，增加保障收入。由于土地資源是對生活的保障，因此，減少現(xiàn)金支付，增加農(nóng)民在保障方面的收入，同時(shí)通過職業(yè)培訓(xùn)，從而減少農(nóng)業(yè)人口城鎮(zhèn)化過程中的返貧現(xiàn)象。

第四，在建設(shè)住房時(shí)，可以建立公管公寓，產(chǎn)權(quán)屬于政府、住戶和農(nóng)民共同所有，每年以租金的方式交付給入股的農(nóng)民，以土地稅等的形式解決政府沒有收取土地出讓金的問題，這樣可以部分地保障農(nóng)民的權(quán)益，也減少了城市開發(fā)中由于招拍掛等導(dǎo)致的住房價(jià)格高企現(xiàn)象，降低城市居民的生活成本。

4如何保障土地資源的有效體現(xiàn)

將土地財(cái)政轉(zhuǎn)化為保障農(nóng)民收入的土地資源形式，對于現(xiàn)有的財(cái)政收入模式是一個(gè)很重要的挑戰(zhàn)，但目前這種形式也在不斷的嘗試，也有很多成功的案例。主要難點(diǎn)在于估計(jì)土地資源的價(jià)值，而我國土地法的修訂遲遲沒有出臺，也為正確估計(jì)土地價(jià)值造成了很大的困惑。在目前條件下可以做到的包括：

（1）合理評估土地資源：土地是一種稀缺資源，也是農(nóng)民目前手中最為值錢的產(chǎn)業(yè)，但由于目前在征地補(bǔ)償中往往采用的產(chǎn)值法，并沒有將土地未來可能的增值部分考慮進(jìn)去，而且在征地補(bǔ)償是大多采用現(xiàn)金方式，對于僅僅獲得幾萬元收入的農(nóng)民而言，并不能保障他們的未來生活。例如，根據(jù)《土地管理法》第47條規(guī)定，“征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及土地附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)?！边@些補(bǔ)償費(fèi)總和一般只有土地年均產(chǎn)值的15-30倍。以平均每畝年產(chǎn)值1500元計(jì)算，征地的補(bǔ)償費(fèi)用每畝不到5萬元（范進(jìn)等2012），這遠(yuǎn)低于土地出讓市場的價(jià)格，雖然在2012年底出臺的《土地管理法修正案草案》中目前已經(jīng)刪除了30倍上限這個(gè)規(guī)定，但由于草案并沒有得到人大通過，成為立法。而我國農(nóng)民占用的耕地水平很低，因此，人均獲得的補(bǔ)償收入也低。因此，在土地資源估價(jià)時(shí)應(yīng)該充分考慮到農(nóng)地的轉(zhuǎn)化價(jià)值，農(nóng)地的未來價(jià)值等，合理體現(xiàn)土地的資源和財(cái)產(chǎn)屬性。

（2）明確土地資源的產(chǎn)權(quán)，包括繼承權(quán)等。由于農(nóng)村土地屬于集體所有，沒有私有財(cái)產(chǎn)權(quán)，因此，這部分土地雖然有承包人，但從長遠(yuǎn)來看，缺乏責(zé)任人，從而導(dǎo)致了農(nóng)用土地的低價(jià)出售，也使農(nóng)地難以得到合理的評估。因此，加快土地法的修訂，明確農(nóng)村土地的性質(zhì)，才能使農(nóng)村土地資源得到合理的評估。而農(nóng)村土地的合理評估，有利于小城鎮(zhèn)的建設(shè)。

5結(jié)語

在建設(shè)新型城鎮(zhèn)化過程中，人口的城鎮(zhèn)化相對于區(qū)域的城鎮(zhèn)化更為重要，在這個(gè)過程中，利用農(nóng)民擁有的土地資源，減少農(nóng)民在城鎮(zhèn)化過程中的不利因素，是保障我國農(nóng)業(yè)人口走向共同富裕的關(guān)鍵因素。從目前的情況下，根據(jù)新形勢，進(jìn)一步修訂土地管理法，是土地管理法修訂案成為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的法律保障。

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