標(biāo)準(zhǔn)化法律制度若干問題思考（續(xù)）

文/封春榮

標(biāo)準(zhǔn)化法律制度若干問題思考（續(xù)）

文/封春榮

我國的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)一般被認(rèn)作技術(shù)法規(guī)。2000年2月22日，原國家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局發(fā)布《關(guān)于強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)實行條文強(qiáng)制的若干規(guī)定》時，在其編制說明中指出“強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)在我國具有強(qiáng)制約束力，相當(dāng)于技術(shù)法規(guī)”。我國參加WTO談判時，強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)也被當(dāng)作技術(shù)法規(guī)，隨后按WTO/TBT規(guī)定進(jìn)行通報。

強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)被認(rèn)作技術(shù)法規(guī)，存在著一系列理論和實踐問題。一是強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)不具備法律規(guī)范的三要素，只是一個技術(shù)規(guī)范，將強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)作技術(shù)法規(guī)，降低了相關(guān)技術(shù)內(nèi)容的執(zhí)行力。二是與國際慣例不一致，在WTO/TBT和各國實踐中，標(biāo)準(zhǔn)都是推薦性的，自愿執(zhí)行。將強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)作技術(shù)法規(guī)，不利于提高我國在國際通行技術(shù)法規(guī)制定中的話語權(quán)，影響我國技術(shù)法規(guī)的通報、交流和制定。三是制定技術(shù)法規(guī)，應(yīng)當(dāng)按照立法程序，要廣泛征求意見、符合透明度原則等，由立法部門批準(zhǔn)和公布，如歐盟、俄羅斯、日本等無不如此，而強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)是按照標(biāo)準(zhǔn)制定程序，由標(biāo)準(zhǔn)管理部門批準(zhǔn)發(fā)布，權(quán)威性不足。四是有的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容過寬，超出WTO/TBT中五個正當(dāng)目標(biāo)的范圍；有的類似技術(shù)內(nèi)容性質(zhì)不同（如強(qiáng)制性要求的試驗方法，有的標(biāo)準(zhǔn)中是強(qiáng)制性條款，有的是推薦性條款）。五是標(biāo)準(zhǔn)制定部門授權(quán)太廣，國務(wù)院各行政主管部門和各省、市、自治區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化主管部門都有權(quán)制定，導(dǎo)致強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)對象難以把握，數(shù)量龐大，不利于產(chǎn)品質(zhì)量市場調(diào)節(jié)。六是將強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)作技術(shù)法規(guī)，限定了技術(shù)法規(guī)的范圍，而我國有些法律法規(guī)直接規(guī)定了必須執(zhí)行的技術(shù)內(nèi)容，變成了技術(shù)法規(guī)。如國務(wù)院《廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理管理條例》第二十七條規(guī)定：生產(chǎn)、進(jìn)口的電器電子產(chǎn)品上或者產(chǎn)品說明書中未按照規(guī)定提供有關(guān)有毒有害物質(zhì)含量、回收處理提示性說明等信息的，由縣級以上地方人民政府產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督部門責(zé)令限期改正，處5萬元以下罰款。

認(rèn)清技術(shù)法規(guī)的概念和表現(xiàn)形式，對于加強(qiáng)技術(shù)法規(guī)的運(yùn)用、制定和管理，加強(qiáng)與WTO/TB0成員的交流，提高技術(shù)法規(guī)及其相關(guān)技術(shù)內(nèi)容的執(zhí)行力是很有意義的?！陡母锓桨浮芬笾鸩綄F(xiàn)行強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和地方標(biāo)準(zhǔn)整合為強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)，并調(diào)整了其制定、批準(zhǔn)、發(fā)布程序，是非常必要的改革。但是，本次改革實質(zhì)上還是建立在標(biāo)準(zhǔn)制定程序上，與法規(guī)的制定程序有本質(zhì)的區(qū)別。筆者建議，在《標(biāo)準(zhǔn)化法》修訂之際，借鑒歐盟技術(shù)法規(guī)和協(xié)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)的做法，明確技術(shù)法規(guī)的地位、范圍、形式、適用場合；明確技術(shù)法規(guī)與相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)系；參照立法程序明確技術(shù)法規(guī)的制定、通報程序、批準(zhǔn)和公布部門。鑒于我國行政區(qū)域廣泛和改革發(fā)展需要，在法制統(tǒng)一的前提下，允許地方性法規(guī)在必要時對某些技術(shù)內(nèi)容做出規(guī)定。

標(biāo)準(zhǔn)化工作應(yīng)當(dāng)圍繞制定和實施標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行

國際標(biāo)準(zhǔn)化組織的主要活動是制定國際標(biāo)準(zhǔn)（ISO），協(xié)調(diào)世界范圍的標(biāo)準(zhǔn)化工作，組織各成員國和技術(shù)委員會進(jìn)行情報交流，以及與其他國際組織進(jìn)行合作，共同研究有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)化問題。美國國家標(biāo)準(zhǔn)學(xué)會（ANSI）的主要工作是協(xié)調(diào)并指導(dǎo)全國標(biāo)準(zhǔn)化活動，認(rèn)可標(biāo)準(zhǔn)制定組織以及美國國家標(biāo)準(zhǔn)批準(zhǔn)程序，發(fā)布國家標(biāo)準(zhǔn)等，同時起著標(biāo)準(zhǔn)行政管理機(jī)構(gòu)的作用。英國標(biāo)準(zhǔn)化協(xié)會(BSI)的主要任務(wù)是標(biāo)準(zhǔn)研發(fā)、制定和貫徹統(tǒng)一的英國標(biāo)準(zhǔn)、標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)信息提供、產(chǎn)品測試、體系認(rèn)證和商檢服務(wù)等。綜觀國際標(biāo)準(zhǔn)化組織和各國標(biāo)準(zhǔn)化部門，主要工作都是圍繞著制定標(biāo)準(zhǔn)、推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)實施，很少既是規(guī)則制定者，又是裁判執(zhí)法者。特別是作為一個技術(shù)管理機(jī)構(gòu)，優(yōu)勢在于技術(shù)和超脫，若還要履行監(jiān)督職能，將損害其組織和協(xié)調(diào)功能，降低其研究和制定標(biāo)準(zhǔn)能力，妨礙其調(diào)動市場主體作用，影響其民主、公正精神的體現(xiàn)。《標(biāo)準(zhǔn)化法》將我國標(biāo)準(zhǔn)化工作的任務(wù)規(guī)定為制定標(biāo)準(zhǔn)、組織實施標(biāo)準(zhǔn)和對標(biāo)準(zhǔn)的實施進(jìn)行監(jiān)督，將標(biāo)準(zhǔn)化部門的工作形成一個閉環(huán)。而實踐中，標(biāo)準(zhǔn)化部門很少依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化法律法規(guī)開展標(biāo)準(zhǔn)實施情況的監(jiān)督。技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)實施情況，主要由質(zhì)量監(jiān)督部門或者其他有關(guān)部門依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行監(jiān)督，不符合強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)和產(chǎn)品或者其包裝上明示的標(biāo)準(zhǔn)的，也按照《產(chǎn)品質(zhì)量法》或者相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行處罰。

標(biāo)準(zhǔn)的實施，要依靠法律法規(guī)和市場機(jī)制，以法治方式來推進(jìn)。對與健康、安全、環(huán)保等有關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)，要按照法律強(qiáng)制性規(guī)定實施，由政府部門來監(jiān)督；欺詐消費(fèi)者的，依法實施行政處罰，《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《食品安全法》、《醫(yī)療器械監(jiān)督管理條例》等都做出了詳細(xì)規(guī)定。其他標(biāo)準(zhǔn)的實施則要運(yùn)用市場機(jī)制，有關(guān)法律法規(guī)和市場機(jī)制會主動促進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)的實施，標(biāo)準(zhǔn)化部門應(yīng)當(dāng)對標(biāo)準(zhǔn)的實施起到推動作用。凡違反標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定、侵犯消費(fèi)者合法權(quán)益的，可以依據(jù)《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》追究責(zé)任，也可以依據(jù)《合同法》、《民法通則》、《侵權(quán)責(zé)任法》等民事法律追究責(zé)任；因不執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)涉嫌犯罪的，依據(jù)《刑法》追究刑事責(zé)任。這個機(jī)制既體現(xiàn)了法治精神，又發(fā)揮了市場作用。此外，《標(biāo)準(zhǔn)化法實施條例》規(guī)定了各級政府標(biāo)準(zhǔn)化部門和有關(guān)行政管理部門應(yīng)當(dāng)履行組織實施標(biāo)準(zhǔn)的職責(zé)，如生產(chǎn)許可部門、認(rèn)證認(rèn)可管理部門，應(yīng)當(dāng)在開展生產(chǎn)許可、認(rèn)證認(rèn)可時，要組織并實施相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。

筆者建議，標(biāo)準(zhǔn)化工作的主要任務(wù)應(yīng)當(dāng)借鑒國際慣例，回歸本源、突出重點(diǎn)、符合標(biāo)準(zhǔn)化工作的特點(diǎn)。標(biāo)準(zhǔn)化工作重在建立標(biāo)準(zhǔn)體系，研究和制定標(biāo)準(zhǔn)，跟蹤標(biāo)準(zhǔn)的實施并及時修改完善，同時推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)的實施，溝通政府和民間標(biāo)準(zhǔn)化組織，協(xié)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)制定、實施中的有關(guān)事項，參與國際標(biāo)準(zhǔn)化活動，并為技術(shù)法規(guī)的制定提供支撐或者直接提出技術(shù)法規(guī)的建議。至于監(jiān)督，由相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定。

取消企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)備案

長期以來，我國的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)實行審批制，企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)由上級部門審查批準(zhǔn)?！稑?biāo)準(zhǔn)化法》對企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)實行備案制，現(xiàn)有備案企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到100多萬項。但是，備案制的問題也日益凸顯：一是不利于落實企業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)化主體責(zé)任；二是一些企業(yè)利用企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)備案降低產(chǎn)品質(zhì)量；三是企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)有時被不恰當(dāng)?shù)刈鳛楸O(jiān)督抽查、行政處罰、質(zhì)量仲裁依據(jù)；四是企業(yè)不敢在標(biāo)準(zhǔn)中體現(xiàn)技術(shù)秘密，有礙于提高企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)水平。

在市場經(jīng)濟(jì)國家，很少有企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)備案制度。是否制定企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、制定怎么樣的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，完全由企業(yè)自主決定。企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容非常豐富，包括制作工藝、材料、配方、檢驗檢測等，標(biāo)準(zhǔn)水平也與企業(yè)技術(shù)能力一致，嚴(yán)于國家標(biāo)準(zhǔn)或者通行標(biāo)準(zhǔn)。曾見過日本著名企業(yè)電動剃須刀企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，與我國部頒標(biāo)準(zhǔn)和原上海新中華刀剪廠電動剃須刀企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)相比，其內(nèi)容之豐富、水平之高，難以比擬。在國外，企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)常常作為技術(shù)秘密（Know-How）的組成部分，與其他技術(shù)秘密（專有技術(shù)、技術(shù)訣竅）或者其他非專利技術(shù)一起，處于保密狀態(tài)，不對外公開，以便長期維持其技術(shù)能力，有時在技術(shù)轉(zhuǎn)讓時作為技術(shù)的一部分轉(zhuǎn)讓或者許可使用。上世紀(jì)八十年代，我國引進(jìn)冰箱壓縮機(jī)生產(chǎn)線時，其壓縮機(jī)企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)就被作為技術(shù)的一部分同時引進(jìn)。此外，企業(yè)認(rèn)為自己的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)很有競爭力，愿意作為國家標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)的，可以自愿推薦或者提供；一旦被國家標(biāo)準(zhǔn)采納，將有利于技術(shù)推廣和市場競爭，從而提高企業(yè)影響力，甚至形成專利控制。

實踐證明，企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)備案不利于企業(yè)提高標(biāo)準(zhǔn)化工作水平，應(yīng)當(dāng)做出調(diào)整直至取消。2014年，中國（上海）自貿(mào)試驗區(qū)對企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)備案進(jìn)行改革，對區(qū)內(nèi)企業(yè)實施產(chǎn)品和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)自我聲明和主要質(zhì)量指標(biāo)信息公開制度，受到國家質(zhì)檢總局的肯定。改革方案將“建立企業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)自我聲明公開和監(jiān)督制度，逐步取消政府對企業(yè)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)的備案管理”列為改革措施之一，這是尊重市場、尊重企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)、促進(jìn)企業(yè)改革創(chuàng)新的一大進(jìn)步。但是，是否有利于企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化的深入和企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)作用的發(fā)揮，還值得探討。主要包括：一是聲明公開的質(zhì)量主要指標(biāo)，能否作為質(zhì)量評判、監(jiān)督抽查、行政處罰、質(zhì)量仲裁的依據(jù)？根據(jù)產(chǎn)品質(zhì)量默示擔(dān)保和明示擔(dān)保的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)按照強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)和產(chǎn)品或者其包裝上明示的標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)。二是違背企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的本質(zhì)，企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)是企業(yè)組織生產(chǎn)的依據(jù)，企業(yè)生產(chǎn)還要根據(jù)合同和社會需求等及時進(jìn)行調(diào)整。三是涉及技術(shù)秘密或非專利技術(shù)怎么辦？企業(yè)必然采取保護(hù)措施。

此外，《標(biāo)準(zhǔn)化法》施行以來，備案企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容是不允許公開的，備案部門負(fù)有保密義務(wù)。國家質(zhì)檢總局、國家標(biāo)準(zhǔn)委于2009年3月12日聯(lián)合印發(fā)的《企業(yè)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)管理規(guī)定》第二十六條，再次強(qiáng)調(diào)了“受理備案部門不得泄露、擴(kuò)散標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容或者文本。備案的標(biāo)準(zhǔn)一般不對外提供，但法律法規(guī)另有規(guī)定的除外?！焙芏嗍∈腥嗣裾蛘邩?biāo)準(zhǔn)化管理部門也做出了對備案企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)保密的規(guī)定。一些省市公開備案企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的，也只是根據(jù)《企業(yè)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)管理規(guī)定》第二十二條的要求，定期公告已備案企業(yè)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)名錄，并不涉及標(biāo)準(zhǔn)的具體內(nèi)容。現(xiàn)在向全國推行的產(chǎn)品和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)自我聲明和主要質(zhì)量指標(biāo)信息公開制度，是否與企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)備案的原意相悖，需要研究。特別是將不公開制度改為要求企業(yè)公開主要質(zhì)量指標(biāo)，不僅法理上要斟酌，還會嚴(yán)重挫傷部分企業(yè)制定高水平企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的積極性。

目前，我國已有強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)3 450余項（不包括食品安全、環(huán)境保護(hù)、工程建設(shè)方面標(biāo)準(zhǔn)），推薦性國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和地方標(biāo)準(zhǔn)近10萬項，這些標(biāo)準(zhǔn)的覆蓋面相當(dāng)廣泛，國家還要改革出臺團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)，各類標(biāo)準(zhǔn)還會根據(jù)需要補(bǔ)充增加?！逗贤ā芬?guī)定，包括質(zhì)量在內(nèi)的合同內(nèi)容由當(dāng)事人約定；質(zhì)量要求不明確的，按照國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)履行；沒有國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的，按照通常標(biāo)準(zhǔn)或者符合合同目的的特定標(biāo)準(zhǔn)履行；《民法通則》也做出了類似規(guī)定?！懂a(chǎn)品質(zhì)量法》和《侵權(quán)責(zé)任法》又對缺陷產(chǎn)品責(zé)任做出規(guī)定。法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系已經(jīng)對產(chǎn)品質(zhì)量爭議給出了解決依據(jù)和途徑，絕大多數(shù)的質(zhì)量爭議具備了解決基礎(chǔ)。筆者建議，為了尊重企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)，發(fā)揮市場在產(chǎn)品質(zhì)量競爭中的調(diào)節(jié)作用，真正落實企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化主體責(zé)任，發(fā)揮企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)在提高質(zhì)量和效益中的作用，應(yīng)直接取消企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)備案。

（作者單位：上海市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局）