船舶油污損害啟動(dòng)“第二層”賠償機(jī)制

本刊記者 李曉川

考慮到我國(guó)內(nèi)地適用國(guó)際油污基金公約的時(shí)機(jī)目前尚不成熟，有必要通過(guò)建立國(guó)內(nèi)船舶油污基金的方式為污染受害人提供賠償。

2015年6月18日， 中國(guó)船舶油污損害賠償基金管理委員會(huì)在北京成立，標(biāo)志著我國(guó)正式啟動(dòng)全新的船舶油污損害賠償機(jī)制。當(dāng)天，中國(guó)船舶油污損害理賠事務(wù)中心在北京揭牌，作為承擔(dān)具體理賠和相關(guān)支持保障工作的常設(shè)機(jī)構(gòu)，也已開(kāi)始面向全國(guó)受理油污受害人申請(qǐng)船舶油污損害賠償基金賠償、補(bǔ)償?shù)陌讣吞峁┫嚓P(guān)法律咨詢。

機(jī)制缺失凸顯賠償困境

我國(guó)既是航運(yùn)大國(guó)，又是石油消費(fèi)大國(guó)。近年來(lái)，通航密度增加，油輪尺度增大，使船舶發(fā)生水上溢油污染事故的風(fēng)險(xiǎn)不斷增加。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1973年到2014年，我國(guó)沿海共發(fā)生船舶溢油事故3200起，總溢油量約42936噸，其中溢油量50噸以上事故91起。歷史上最大的一次船舶污染事故是1983年發(fā)生在青島的“東方大使”輪（巴拿馬籍）溢油事故，溢油量為3000多噸。

長(zhǎng)期以來(lái)，由于相關(guān)賠償機(jī)制的缺失，在船舶油污損害賠償案例中經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)‘船舶污染清除單位得不到及時(shí)補(bǔ)償，油污受害人得不到合理足額賠償’的情況；此外，溢油事故發(fā)生后，有時(shí)還會(huì)出現(xiàn)肇事方逃逸，導(dǎo)致受害人無(wú)法獲得賠償，這對(duì)海洋環(huán)境的保護(hù)，海洋運(yùn)輸業(yè)的健康發(fā)展都是極其不利的。

2003年，上海港“8·5長(zhǎng)陽(yáng)輪污染事故”。散貨船“長(zhǎng)陽(yáng)”輪（12107GT）在吳涇熱電廠碼頭?？繒r(shí)被一艘駛來(lái)的名為“浙長(zhǎng)興貨0375” （204GT）的小船碰撞，導(dǎo)致“長(zhǎng)陽(yáng)”輪油艙破裂，約85噸燃油泄漏入江，對(duì)附近水域及上海市民生活用水水源造成嚴(yán)重污染威脅。事故發(fā)生后，上海海事局組織了大規(guī)模的清污行動(dòng)，并協(xié)同上海市政府采取各種措施，包括動(dòng)用部隊(duì)?wèi)?zhàn)士來(lái)現(xiàn)場(chǎng)清污等減輕損害的影響及控制損害的蔓延，共產(chǎn)生了總計(jì)1000多萬(wàn)元人民幣的清污及相關(guān)項(xiàng)目成本費(fèi)用。

由于“長(zhǎng)陽(yáng)”輪?？吭诖a頭，被撞導(dǎo)致漏油，從法律講將它沒(méi)有什么過(guò)錯(cuò)，這種情況下由于第三方造成的污染事故，應(yīng)該由第三方承擔(dān)責(zé)任，即應(yīng)負(fù)主要責(zé)任的是“浙長(zhǎng)興貨0375”輪。但“浙長(zhǎng)興貨0375”屬于個(gè)體戶經(jīng)營(yíng)的船舶，船舶沒(méi)有買油污保險(xiǎn)，船東根本無(wú)力賠償如此巨額的損失。大規(guī)模清污行動(dòng)耗費(fèi)的人力、物力一直得不到賠償，很多器材供應(yīng)商墊付了大多清污物資，反復(fù)向海事部門追討物資的費(fèi)用。這起船舶油污事故損害賠償事宜陷入困境。最后，在多方協(xié)調(diào)下，“長(zhǎng)陽(yáng)”輪的船舶所有人中海貨運(yùn)公司基于大型國(guó)有企業(yè)良好的社會(huì)責(zé)任感，承擔(dān)了這起事故1100萬(wàn)元清污費(fèi)用。

另一起類似“小船闖大禍，油污受害人遭殃”的事故是1999年3月發(fā)生在珠海市海域的船舶污染事故。1999年3月24日，臺(tái)州東海海運(yùn)有限公司所屬“東海209”輪與中國(guó)船舶燃料供應(yīng)福建有限公司所屬“閩燃供2”輪在伶仃水道附近水域發(fā)生碰撞，碰撞造成“閩燃供2”輪船體破裂，該輪所載重油泄漏，造成珠海市部分水域及海岸帶污染。事故發(fā)生后，廣東省海洋與水產(chǎn)廳提起了法律訴訟，廣東省海洋與漁業(yè)環(huán)境監(jiān)測(cè)中心組成調(diào)查組，對(duì)事故現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)測(cè)調(diào)查，并于1999年5月制作了《“閩燃供2”油輪漏油事故造成漁業(yè)損失的調(diào)查報(bào)告》，“調(diào)查結(jié)論”部分表明，水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)損失2688萬(wàn)元，天然水產(chǎn)品直接經(jīng)濟(jì)損失265萬(wàn)元，中、長(zhǎng)期天然漁業(yè)資源損失795萬(wàn)元，3項(xiàng)合計(jì)損失為3748萬(wàn)元。

廣州海事法院一審認(rèn)為，上述損失是“閩燃供2”輪泄漏柴油造成的，故“閩燃供2”輪所有人應(yīng)對(duì)這些損失承擔(dān)全部賠償責(zé)任。臺(tái)州這家公司所屬的“東海209”輪船舶并沒(méi)有漏油，所以臺(tái)州公司不直接對(duì)上述損失承擔(dān)責(zé)任。福建公司承擔(dān)污染賠償責(zé)任后，可另案向臺(tái)州公司追償。但由于“閩燃供2”輪是一條小型供油船，船舶較小，根據(jù)法律規(guī)定其可享受海事賠償責(zé)任限制，在責(zé)任限制范圍內(nèi)對(duì)外承擔(dān)賠償，最后法院只能判決福建公司賠償國(guó)家天然水產(chǎn)品直接經(jīng)濟(jì)損失265萬(wàn)元。

船舶溢油污染事故往往造成巨大的經(jīng)濟(jì)損失，解決船舶污染事故損害賠償問(wèn)題，通常首先按照“污染者付費(fèi)”的原則，強(qiáng)制要求船東投保油污損害責(zé)任險(xiǎn)。但是，有關(guān)國(guó)際公約和國(guó)內(nèi)法規(guī)規(guī)定船東及其保險(xiǎn)人有權(quán)享有賠償責(zé)任限制，超出限額部分，船東及其保險(xiǎn)人可不再賠償，對(duì)于污染嚴(yán)重的重大事故而言，仍可能會(huì)出現(xiàn)賠償數(shù)額不足，受害人的利益得不到有效保護(hù)的情況。

建立中國(guó)特色賠償機(jī)制

1969年以來(lái)，很多國(guó)家通過(guò)加入國(guó)際油污基金公約，按照海上運(yùn)輸?shù)氖土縼?lái)繳納攤款，建立了國(guó)際油污基金，以此為遭受油輪漏油污染的油污受害人提供更加充分的賠償。即《1992年國(guó)際油污損害民事責(zé)任公約》打造了船東第一層賠償保障機(jī)制，《1992年設(shè)立國(guó)際油污損害賠償基金公約》以及《1992年設(shè)立國(guó)際油污損害賠償基金國(guó)際公約的2003年議定書》形成了第二、三層的賠償機(jī)制。

盡管我國(guó)是《1992年設(shè)立國(guó)際油污損害賠償基金公約》的締約國(guó)，但該公約僅適用于香港特區(qū)，在我國(guó)內(nèi)地發(fā)生船舶油污事故仍不能夠獲得國(guó)際油污基金的補(bǔ)充賠償?？紤]到我國(guó)內(nèi)地適用國(guó)際油污基金公約的時(shí)目前機(jī)尚不成熟，為此，我國(guó)有必要通過(guò)建立國(guó)內(nèi)船舶油污基金的方式為污染受害人提供第二層的賠償。

于是，1997年由交通部牽頭開(kāi)展了建立中國(guó)船舶油污損害賠償基金的專項(xiàng)課題研究。1999年修訂《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱《海環(huán)法》）時(shí)，全國(guó)人大常委會(huì)吸收了課題研究成果，在該法第66條寫入了“國(guó)家完善并實(shí)施船舶油污損害民事賠償責(zé)任制度，按照船舶油污損害賠償責(zé)任由船東和貨主共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的原則，建立船舶油污保險(xiǎn)、油污損害賠償基金制度”的規(guī)定，這為建立中國(guó)船舶油污損害賠償基金奠定了法律基礎(chǔ)，并隨即開(kāi)啟了建立我國(guó)船舶油污損害賠償基金建立期的漫漫長(zhǎng)路。

10余年來(lái)，從法律要求，到基金框架，再到執(zhí)行細(xì)則，財(cái)政部、交通運(yùn)輸部聯(lián)合其他相關(guān)部門和行業(yè)，在分析總結(jié)我國(guó)船舶油污損害賠償領(lǐng)域立法現(xiàn)狀和實(shí)踐需求后，借鑒國(guó)外有關(guān)制度，歷經(jīng)反復(fù)調(diào)研、論證和修改，數(shù)易其稿，最終完成了我國(guó)《船舶油污損害賠償基金征收使用管理辦法》。2012年5月11日，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，交通運(yùn)輸部和財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布了《船舶油污損害賠償基金征收使用管理辦法》，于同年7月1日開(kāi)始實(shí)施。開(kāi)征船舶油污損害賠償基金，標(biāo)志著中國(guó)船舶油污損害賠償基金正式建立。

為加強(qiáng)對(duì)船舶油污損害賠償基金這一新生的政府性基金的使用管理，國(guó)務(wù)院《防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》第56條規(guī)定：“國(guó)家設(shè)立船舶油污損害賠償基金管理委員會(huì)，負(fù)責(zé)處理船舶油污損害賠償基金的賠償?shù)仁聞?wù)”，法規(guī)明確了基金使用的決策機(jī)構(gòu)?？紤]到廣大石油貨主是油污基金的繳納者，他們對(duì)油污基金的使用應(yīng)具有一定的話語(yǔ)權(quán)，為此，法規(guī)要求“船舶油污損害賠償基金管理委員會(huì)由有關(guān)行政機(jī)關(guān)和繳納船舶油污損害賠償基金的主要貨主組成?！贝坝臀蹞p害賠償基金建立的三年多來(lái)，財(cái)政部、交通運(yùn)輸部又積極籌備中國(guó)船舶油污損害賠償基金管理委員會(huì)、秘書處，以及中國(guó)船舶油污損害理賠事務(wù)中心等機(jī)構(gòu)的建立工作。

今年6月18日，這項(xiàng)工作終于有了結(jié)果，中國(guó)船舶油污損害賠償基金管理委員會(huì)正式成立了，中國(guó)船舶油污損害理賠事務(wù)中心也同時(shí)揭牌。中國(guó)船舶油污損害理賠事務(wù)中心主任周舫震表示：“中國(guó)船舶油污損害賠償基金的最高決策管理機(jī)構(gòu)——基金管理委員會(huì)的正式成立，不是說(shuō)標(biāo)志著船舶油污損害賠償機(jī)制正式開(kāi)始運(yùn)作，準(zhǔn)確地說(shuō)是標(biāo)志著我國(guó)船舶油污損害賠償機(jī)制的進(jìn)一步完善，標(biāo)志著我國(guó)船舶油污損害賠償基金賠償和補(bǔ)償工作進(jìn)入了可運(yùn)行階段?！?/p>

記者從相關(guān)宣傳資料上了解到，我國(guó)船舶油污損害風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)倷C(jī)制在原則上和國(guó)際通行做法是一致的，都是由船東和貨主共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，建立兩個(gè)層次的賠償機(jī)制。但結(jié)合中國(guó)的國(guó)情，在具體做法上與國(guó)際油污基金確有不同之處，主要表現(xiàn)在賠付的油種范圍、賠償?shù)南揞~、賠償經(jīng)濟(jì)損失的范圍和順序、對(duì)無(wú)主船舶溢油是不是賠的態(tài)度、油污基金的運(yùn)作機(jī)構(gòu)等五個(gè)方面。

保障基金有效運(yùn)行

截止2015年6月30日，中國(guó)船舶油污損害賠償基金已累計(jì)征收32911.41萬(wàn)元。據(jù)理賠中心此前對(duì)全國(guó)船舶油污事故進(jìn)行的摸底統(tǒng)計(jì)，共有14起可能需要?jiǎng)佑没鹳r償?shù)挠臀凼鹿拾讣Ｆ渲袩o(wú)主油污事故10起，有主油污事故4起，需動(dòng)用基金的大概數(shù)額暫時(shí)很難估計(jì)，需要對(duì)油污損害進(jìn)行調(diào)查、評(píng)估、核實(shí)等多個(gè)環(huán)節(jié)。

周舫震坦言：“目前，我們理賠中心還未正式收到任何一起船舶油污事故受害人申請(qǐng)國(guó)內(nèi)船舶油污損害賠償基金賠償、補(bǔ)償及油污損害的申請(qǐng)，但接到過(guò)多次油污受害人及他們的律師的電話咨詢、來(lái)訪咨詢，詢問(wèn)如何向油污基金索賠的事情?！?/p>

有關(guān)人士分析尚無(wú)案件向基金正式提出索賠的主要原因是：根據(jù)規(guī)定，向基金申請(qǐng)賠償?shù)陌讣?無(wú)主溢油事故除外）都需經(jīng)過(guò)司法程序，由法院或仲裁機(jī)構(gòu)來(lái)確認(rèn)第一層次的肇事船東或其保險(xiǎn)人是否有賠償能力或是否超過(guò)了其法定的賠償責(zé)任限額。目前，尚無(wú)一起船舶污染案件已經(jīng)走完這一司法程序。但已有發(fā)生在上海和福建的兩起規(guī)模較大的船舶溢油事故，受害人明確表示由于兩起事故的肇事船東賠償能力較差，油污受害人很可能得不到足額賠償，待走完司法程序后，會(huì)向基金提出賠償、補(bǔ)償申請(qǐng)，兩個(gè)海事法院對(duì)相關(guān)案件也進(jìn)行了立案，待具體審理。

盡管如此，在如何確保油污受害人得到賠償方面，基金的三級(jí)管理機(jī)構(gòu)及相關(guān)部門未雨綢繆：一方面加強(qiáng)對(duì)油污受害人如何提交向基金索賠方面的指導(dǎo)，比如理賠事務(wù)中心目前正在抓緊修訂完善這方面的指導(dǎo)文件，預(yù)期年內(nèi)將以交通運(yùn)輸部海事局文件對(duì)社會(huì)公布《船舶油污損害賠償基金索賠指南》，就是為了幫助和指導(dǎo)油污受害人向基金提出索賠申請(qǐng)；另一方面理賠中心人員積極走訪、調(diào)研，主動(dòng)獲悉可能需要?jiǎng)佑没鸬拇拔廴臼鹿剩瑸橛臀凼芎θ讼蚧鹕暾?qǐng)索賠的準(zhǔn)備和提交工作以及其他與船舶油污損害賠償相關(guān)的問(wèn)題提供咨詢和指導(dǎo)。

此外，油污損害賠償案件理賠涉及航運(yùn)、石油、法律、保險(xiǎn)、金融、環(huán)保、海洋等多學(xué)科知識(shí)，交通運(yùn)輸部、交通運(yùn)輸部海事局也要求理賠人員要注重學(xué)習(xí)和借鑒國(guó)際成熟經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)與最高法，與人保、中船保等保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，與中遠(yuǎn)、中海、中外運(yùn)等船公司，與三大石油公司和有關(guān)專家的交流與合作，不斷提高理賠水平，為船舶油污基金的有效運(yùn)行提供保障。

周舫震認(rèn)為，啟動(dòng)船舶油污損害“第二層”賠償機(jī)制，將對(duì)加強(qiáng)海洋環(huán)境保護(hù)、維護(hù)油污受害人合法權(quán)益，進(jìn)一步完善油污損害賠償法律體系等方面產(chǎn)生重要意義。我國(guó)船舶油污基金的建立，主要是為了兼顧航運(yùn)業(yè)健康發(fā)展的同時(shí)，讓油污受害人能得到更充分賠償和補(bǔ)償，體現(xiàn)社會(huì)的公平公正；同時(shí)在費(fèi)用的賠償、補(bǔ)償方面將船舶污染清除費(fèi)用放在優(yōu)先受償?shù)牡匚唬怨膭?lì)清污，更好保護(hù)海洋環(huán)境。長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，確保船舶油污基金有效運(yùn)行，新機(jī)制將進(jìn)一步完善海洋環(huán)境保護(hù)的保障機(jī)制，為推動(dòng)海運(yùn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展和海洋強(qiáng)國(guó)建設(shè)奠定基礎(chǔ)。