我國按揭貸款法律體系化研究

宋怡欣

摘 要：當(dāng)代按揭貸款法律制度或可稱為一個(gè)發(fā)展的體系。按揭貸款制度作為商業(yè)銀行一項(xiàng)基礎(chǔ)法律制度，對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)、金融市場(chǎng)具有舉足輕重的作用，而目前決定按揭貸款市場(chǎng)基本游戲規(guī)則的便是按揭貸款的基礎(chǔ)法律制度及監(jiān)管法律制度。

關(guān)鍵詞：按揭貸款；基礎(chǔ)監(jiān)管法律制度；監(jiān)管法律制度

中圖分類號(hào)：D922.29 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2015）01-0153-02

任何制度都有其立法目的，按揭貸款基礎(chǔ)法律制度的目的在于解決借貸雙方的信息不對(duì)稱問題。如上文所述，我國的按揭貸款制度由香港傳入，20世紀(jì)80年代中期開始逐步在廣東省推廣，1985年，建設(shè)銀行深圳分行開始了第一筆按揭貸款業(yè)務(wù)邁出了我國銀行按揭貸款業(yè)務(wù)的步伐[1]，1988年國務(wù)院頒開始逐步推動(dòng)按揭貸款的試驗(yàn)性立法，首先，制定了《關(guān)于在全國城鎮(zhèn)分期分批推行住房制度改革的實(shí)施方案》，作為住房商品化的一項(xiàng)配套措施，明確提出了要開始發(fā)展以銀行為中心的按揭貸款市場(chǎng)，之后在1991年6月國務(wù)院又發(fā)布了《關(guān)于繼續(xù)積極穩(wěn)妥地進(jìn)行城鎮(zhèn)住房制度改革的通知》，第一次將抵押貸款信貸制度作為我國住房金融市場(chǎng)的發(fā)展中心。眾所周知，我國目前的抵押貸款皆以房屋抵押登記為主要方式，但在當(dāng)時(shí)，《物權(quán)法》、《擔(dān)保法》等規(guī)則尚未出臺(tái)，因此很難形成比較完善的擔(dān)保制度。第三，引入了貸款首付比例制度。對(duì)于首付比例的要求是世界各國調(diào)整按揭貸款市場(chǎng)、控制貸款信用風(fēng)險(xiǎn)的一種普遍做法，這一比例在國外被稱作貸款房價(jià)比（loantovalue，LTV），“穆迪公司曾對(duì)20世紀(jì)70年代美國700萬筆住房抵押貸款中的違約原因進(jìn)行研究發(fā)現(xiàn)貸款房價(jià)比與違約具有高度的相關(guān)性，其中貸款房價(jià)比越高最終的違約可能性越大：貸款房價(jià)比為70%時(shí)違約的可能性最小，客戶違約率不到1%，貸款房價(jià)比超過85%，累計(jì)違約率上升至2%，貸款房價(jià)比90%違約概率上升速度更快達(dá)到5%左右，貸款房價(jià)比95%時(shí)違約概率已經(jīng)達(dá)到10%[2]。在1993年9月28日，建設(shè)銀行上海分行在上海首次進(jìn)行了第一筆貸款業(yè)務(wù)，貸款額11萬元、分5年還貸，由此正式拉開了按揭貸款的序幕。在此之后我國出臺(tái)了一大批與按揭貸款相關(guān)的法律法規(guī)，構(gòu)成了相對(duì)完整的按揭貸款體系。

一、基本法律體系的構(gòu)建

（一）商業(yè)銀行法律制度

1995年出臺(tái)的《商業(yè)銀行法》是我國商業(yè)銀行業(yè)務(wù)的基本法規(guī)，包括按揭貸款在內(nèi)的一切商業(yè)銀行業(yè)務(wù)都應(yīng)該遵循此法。在此，值得關(guān)注的是該法第11條禁止民間集資之規(guī)定，縱觀全文可以發(fā)現(xiàn)此為銀行經(jīng)營金融業(yè)務(wù)唯一的特權(quán)，則從另一方面講即可認(rèn)為如果非銀行金融機(jī)構(gòu)不進(jìn)行集資，是否也可以從事“按揭”貸款業(yè)務(wù)，特別是近年來，民間資本通過小額貸款的方式大量進(jìn)入金融領(lǐng)域，而更突出的問題是該部分資金最終流入了房地產(chǎn)市場(chǎng)，可以說，民間資本對(duì)房地產(chǎn)金融市場(chǎng)的影響已經(jīng)成為一股不可忽視的力量，美國2008年金融危機(jī)之后，這種機(jī)構(gòu)被稱作影子銀行，無疑是不容忽視的。

另一個(gè)值得注意的地方是該法的第四章具體規(guī)定了貸款業(yè)務(wù)的基本規(guī)則，根據(jù)該法第36條規(guī)定房產(chǎn)抵押無疑是按揭貸款的主要擔(dān)保形式，但是質(zhì)押、保證亦被納入了可擔(dān)保的范圍，但在日常的實(shí)踐操作中卻鮮見，而更多的是以保險(xiǎn)方式所替代，那么以上擔(dān)保方式是否亦可應(yīng)用于按揭貸款業(yè)務(wù)中呢，十分值得研究[3]。

（二）銀行業(yè)監(jiān)督管理法律制度

2003年出臺(tái)的《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》伴隨著銀監(jiān)會(huì)的誕生而出臺(tái)，該法標(biāo)志著我國銀行業(yè)監(jiān)督管理體制的進(jìn)一步完善。根據(jù)該法第2條之規(guī)定，按揭貸款作為一項(xiàng)銀行業(yè)務(wù)主要的監(jiān)管部門應(yīng)該是銀監(jiān)會(huì)，在該法出臺(tái)之后，銀監(jiān)會(huì)以此法為依據(jù)，出臺(tái)了一大批與按揭貸款相關(guān)聯(lián)的法律規(guī)范，特別是近年來，政府為調(diào)控房價(jià)通過銀監(jiān)會(huì)不斷出臺(tái)各種新的政策調(diào)整按揭貸款標(biāo)準(zhǔn)，都體現(xiàn)了銀監(jiān)會(huì)對(duì)按揭貸款的監(jiān)管職能。

（三）合同法律制度

銀行作為盈利性金融機(jī)構(gòu)，屬于商事主體，而按揭貸款具有經(jīng)常性的特征，因此，按揭貸款應(yīng)該屬于一種商事行為。一方面，在我國很多法規(guī)采取民商合一的立法形式，《合同法》即體現(xiàn)了這一特征，該法第十二章將借款合同作為一種有名合同來處理，可見立法者對(duì)此的重視；但另一方面，該章又將貸款合同明確區(qū)分為自然人借款合同與金融機(jī)構(gòu)貸款合同（譬如對(duì)于其中利息之規(guī)定），因此，從制度設(shè)計(jì)的角度講，區(qū)分按揭貸款合同與普通貸款合同仍有其特殊意義。

（四）物權(quán)與擔(dān)保法律制度

《物權(quán)法》與《擔(dān)保法》的頒布對(duì)按揭貸款的規(guī)范化有著十分重要的意義。首先，《擔(dān)保法》對(duì)房產(chǎn)抵押的具體形式作了明確的規(guī)定，將登記作為抵押合同與抵押權(quán)的生效形式，使按揭貸款的抵押能夠體現(xiàn)出公示作用，保護(hù)了銀行的利益；其次，《物權(quán)法》根據(jù)德國法之規(guī)定進(jìn)一步將抵押合同與抵押權(quán)的生效作了明確的區(qū)分，從法理上明確了銀行所享有的抵押權(quán)利的基本條件；第三，擴(kuò)大了按揭貸款的擔(dān)保范圍。房產(chǎn)抵押無疑是按揭貸款的主要形式，但不應(yīng)是唯一的形式，事實(shí)上在美國等發(fā)達(dá)金融市場(chǎng)，權(quán)利質(zhì)押、擔(dān)保公司保證經(jīng)常作為按揭貸款補(bǔ)充擔(dān)保的重要手段，而《擔(dān)保法》則從法理上明確規(guī)定了質(zhì)押、保證可以作為擔(dān)保的形式，為按揭貸款在我國的發(fā)展提供了更加廣闊的空間；最后，明確了期房擔(dān)保的合法性?！稉?dān)保法》明確了不可以擔(dān)保的財(cái)產(chǎn)范圍，其中并未包含預(yù)售房，而最高院于2000年頒布的《關(guān)于適用〈擔(dān)保法〉若干問題的解釋》則明確將其納入了可進(jìn)行擔(dān)保的范圍。

（五）城市房地產(chǎn)管理法律制度

1995年出臺(tái)的《城市房地產(chǎn)管理法》對(duì)我國房地產(chǎn)按揭貸款的制度化規(guī)范化有十分重要的意義。其最大的貢獻(xiàn)是在其第五章中明確了我國房產(chǎn)的登記制度，其中亦包括對(duì)于房產(chǎn)的抵押登記問題，這對(duì)于規(guī)范整個(gè)按揭貸款市場(chǎng)應(yīng)該說具有革命性的意義，同時(shí)也使我國的按揭貸款市場(chǎng)與歐美按揭貸款市場(chǎng)相接軌。該法的另一重大貢獻(xiàn)是對(duì)期房預(yù)售的具體程序及標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了規(guī)定，實(shí)際上是為期房的按揭貸款提供了操作上的可能性。該規(guī)定不僅避免了抵押品價(jià)值的不確定性，而且明確了期房的預(yù)售活動(dòng)開發(fā)商履行相應(yīng)的登記活動(dòng)的責(zé)任，為未來的期房抵押登記提供了可能性[4]。

二、相關(guān)監(jiān)管法律規(guī)則的配套

（一）基本貸款規(guī)則

1996年人民銀行制定的《貸款通則》具有兩大鮮明的時(shí)代背景，一是日本九十年代初期房地產(chǎn)泡沫的破滅，直接的結(jié)果是日本經(jīng)濟(jì)衰退至今，二是海南房地產(chǎn)泡沫的破滅，形成在當(dāng)時(shí)近300億的銀行壞賬。前一案例發(fā)生在國外，在當(dāng)時(shí)的背景下很難被中國人所理解，后一案例發(fā)生在一個(gè)地區(qū)，雖然后果十分嚴(yán)重，但對(duì)于大多數(shù)急需改善住房條件的國人而言，似乎也沒有擔(dān)心的必要。海南房地產(chǎn)泡沫的破滅源于中央對(duì)其的整頓，此后按揭貸款作為商業(yè)銀行表內(nèi)貸款業(yè)務(wù)的一個(gè)分支，《貸款通則》特別規(guī)定禁止借款人貸款進(jìn)行房地產(chǎn)投機(jī)，從現(xiàn)在的角度看，當(dāng)時(shí)該規(guī)定是極具有眼光的，但是十分遺憾的是在之后的十五年時(shí)間里，該規(guī)定一直沒有被很好地執(zhí)行，隨著房地產(chǎn)價(jià)格的上漲，市場(chǎng)投機(jī)資本不斷進(jìn)入，最終導(dǎo)致了房價(jià)難以收拾。而通過對(duì)貸款通則全文研究就可以發(fā)現(xiàn)，最有效的控制措施就是在貸款環(huán)節(jié)對(duì)貸款人持房狀況的審核，而其卻缺乏對(duì)此限制的規(guī)定，近期社會(huì)上出現(xiàn)了大量的“房姐”、“房媳”、“房哥”，這一方面反映出了我國產(chǎn)權(quán)登記信息上的弊端，但也同樣反映出我國按揭貸款市場(chǎng)審核程序上的缺陷[5]。

（二）房地產(chǎn)抵押規(guī)則

1997年出臺(tái)的《城市房地產(chǎn)抵押管理辦法》凸顯了房地產(chǎn)抵押行為在整個(gè)房地產(chǎn)活動(dòng)中的重要性，進(jìn)一步即按揭貸款活動(dòng)在整個(gè)房地產(chǎn)市場(chǎng)活動(dòng)中的重要性。該辦法的出臺(tái)對(duì)按揭貸款的操作具有很強(qiáng)的實(shí)踐指導(dǎo)意義，其分別規(guī)定了抵押合同的訂立、抵押權(quán)的設(shè)立、抵押登記的具體程序、房產(chǎn)的占用與管理、抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)等等諸多問題，雖然該辦法與之前出臺(tái)的《擔(dān)保法》多有重復(fù)之處，與之后出臺(tái)的《物權(quán)法》也有相左之處，但卻細(xì)化了其相關(guān)的規(guī)定，明確了銀行、貸款人、房地產(chǎn)商各方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系與操作程序，更為重要的是該規(guī)定還明確了期房的抵押擔(dān)保問題，譬如該規(guī)定第27條對(duì)預(yù)售抵押合同的規(guī)定、第34條第二款對(duì)抵押登記的規(guī)定等等?？梢哉f該辦法為之后出臺(tái)的《個(gè)人住房貸款管理辦法》做了大量制度上的準(zhǔn)備。

（三）個(gè)人住房貸款管理規(guī)則

1998年出臺(tái)的《個(gè)人住房貸款管理辦法》可以說是一部具有“經(jīng)濟(jì)法”色彩的住房貸款管理法規(guī)。一方面，該法規(guī)吸收了之前已經(jīng)實(shí)施的諸規(guī)范對(duì)按揭貸款的規(guī)定，對(duì)按揭貸款的借款主體資格、貸款所需文件、借款合同的訂立、貸款程序、貸款期限與利率、擔(dān)保方式與擔(dān)保權(quán)的實(shí)現(xiàn)、住房保險(xiǎn)等問題做出了系統(tǒng)性的規(guī)范，是我國按揭貸款領(lǐng)域統(tǒng)一適用之規(guī)則，只有個(gè)別條款主要采取的是自由主義的立法模式；另一方面，該規(guī)范首次引入了住房公積金貸款制度，其實(shí)就是將我國的住房貸款體系分成了普通商業(yè)性貸款與低息公積金優(yōu)惠貸款兩類，由于公積金的繳存本身屬于一種社會(huì)保障制度，因此次規(guī)范亦可被視為國家對(duì)住房貸款領(lǐng)域的一種主動(dòng)管理，事實(shí)上，隨著我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的完善與發(fā)展，社會(huì)貧富差距的擴(kuò)大，住房矛盾的加劇，這種干預(yù)在之后的歲月中變得越來越鮮明。

該法值得關(guān)注且存在一定爭(zhēng)議的問題是正式確立了抵押房屋的強(qiáng)制保險(xiǎn)制度。而之前出臺(tái)的《中國人民建設(shè)銀行房地產(chǎn)信貸部職工住房抵押貸款暫行辦法》（1992）之中亦有所涉及，因此可以說該規(guī)則在我國已經(jīng)有了一定的基礎(chǔ)。該規(guī)則的目的在于保護(hù)貸款人的利益，防止抵押物的以外減損，但長期以來該問題都飽受爭(zhēng)議，即借款人的保險(xiǎn)義務(wù)是否是強(qiáng)制性的。對(duì)于此問題，本文將在之后的理論分析中以經(jīng)濟(jì)法的視角進(jìn)行分析[6]。

綜上所述，我國的按揭貸款法律制度在整個(gè)按揭貸款制度體系中具有極其重要的作用。事實(shí)上，按揭貸款基礎(chǔ)法律制度決定著整個(gè)按揭貸款制度體系的穩(wěn)定性、安全性，只有市場(chǎng)具有完善的按揭貸款制度才有可能促進(jìn)按揭貸款制度的進(jìn)一步發(fā)展。

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