依法治國背景下的社會保障法建設研究

張琦 沈毅

摘 要：黨的十八屆四中全會提出“建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家”的總目標。社會保障法是我國法律體系的重要組成部分，依法治國戰(zhàn)略為社會保障法的建設與完善提供了重大戰(zhàn)略機遇，一些立法上的難點問題有助于在法律體系協(xié)調(diào)推進中解決。當前，我國社會保障法建設存在法律體系不完善、法律制度層次較低、立法滯后于制度建設、法律執(zhí)行力度較薄弱等問題。推進社會保障法建設必須與社會保障制度改革及頂層設計相銜接，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進。

關鍵詞：依法治國；社會保障法；社會保障改革

中圖分類號：D912.5 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2015）01-0123-02

一、社會保障法建設背景分析

社會保障法是我國法律體系的重要組成部分，是規(guī)范和調(diào)整社會保障主體法律關系的總和，為社會保障制度建設、運行管理、矛盾調(diào)處等提供法理支撐。社會保障制度是收入再分配的重要內(nèi)容，社會保障法的建設離不開其他經(jīng)濟、社會領域法律法規(guī)的配套推進，需要納入廣闊的法治背景中研究。

（一）依法治國戰(zhàn)略

法治國家是中國特色社會主義建設的基本目標。在1997年黨的十五大報告中就已經(jīng)明確“依法治國，建設社會主義法治國家”的治國方略。1999年3月，“依法治國”的基本方略被寫入憲法。10多年以來，中國一直把推進法治中國進程作為重要奮斗目標。新時期，隨著改革進入到“深水區(qū)”和“攻堅期”，法治建設更加迫切和突出。在黨的十八屆三中全會布置完改革總體方案后，黨的十八屆四中全會就把“依法治國”作為會議主題，并且提出“建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家”的總目標。為實現(xiàn)這個總目標，一定要進一步推進立法進程，完善包括社會保障法在內(nèi)的法律規(guī)范體系，做到有法可依、執(zhí)法必嚴、違法必究，依法治國戰(zhàn)略為社會保障法的建設與完善提供了重大戰(zhàn)略機遇。

（二）全面深化改革

黨的十八屆三中全會吹響了全面深化改革的號角，并且明確了改革的總目標、總方案以及實施路徑。社會保障改革是全面深化改革的重要一環(huán)，在黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中，確立了“建立更加公平可持續(xù)的社會保障制度”的改革目標，為社會保障法的建設指明了方向。在黨的十八屆四中全會后，習近平主持召開中央全面深化改革領導小組第六次會議，指出“科學立法是處理改革和法治關系的重要環(huán)節(jié)。要實現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動適應改革發(fā)展需要。在研究改革方案和改革措施時，要同步考慮改革涉及的立法問題，及時提出立法需求和立法建議?！鄙鐣Ｕ戏ǖ慕ㄔO一定要與社會保障改革相銜接，為社會保障改革提供科學論證、法理依據(jù)和法律支撐。此外，其他領域的改革，例如收入分配制度改革、財政體制改革等也要與社會保障改革相銜接，為社會保障改革預留空間和同步推進。

（三）社會保障頂層設計

我國已經(jīng)初步建成覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障體系，形成以社會救助、社會保險、社會福利為核心的制度架構。社會保障建設總體上仍處于制度并軌、相互整合階段，亟待進行頂層設計。社會保障頂層設計需要社會保障法為其提供合理依據(jù)，對于“實踐證明行之有效的，要及時上升為法律。實踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序做出授權。對不適應改革要求的法律法規(guī)，要及時修改和廢止。”根據(jù)發(fā)達國家經(jīng)驗，社會保障頂層設計都是采取立法先行的方式推進的，例如德國在1883年就先出臺《疾病保險法》等法律，再進行制度實施；英國在1941年頒布《貝弗里奇報告書》，確立了福利國家的建設目標與制度體系。社會保障制度頂層設計必須納入社會保障法建設中同步推進，以確保頂層設計方案的科學規(guī)范、有效運行。

二、社會保障法建設現(xiàn)狀及存在的問題

（一）社會保障法建設現(xiàn)狀

我國社會保障法建設起步較早，但是發(fā)展比較緩慢。最早在1951年的時候，就已經(jīng)頒布《中華人民共和國勞動保險條例》，對勞動制度及社會保障的內(nèi)容做了詳細的規(guī)定。改革開放以來，我國建立了與社會主義市場經(jīng)濟相適應的現(xiàn)代社會保障制度，與計劃經(jīng)濟時期實行的單位保障制度有了明顯的不同，逐步探索建立新的社會保障法律法規(guī)體系。

目前，我國社會保障方面的法律法規(guī)主要包括以下幾個層次：

第一，憲法層次。根據(jù)《中華人民共和國憲法》2004年修正版，在第1章總綱第14條中規(guī)定，“國家建立健全同經(jīng)濟發(fā)展水平相適應的社會保障制度”，為社會保障制度建設提供了法理依據(jù)和發(fā)展方向。在第2章公民的基本權利和義務中的第44條規(guī)定，“國家依照法律規(guī)定實行企業(yè)事業(yè)組織的職工和國家機關工作人員的退休制度。退休人員的生活受到國家和社會的保障”。第45條規(guī)定，“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。國家發(fā)展為公民享受這些權利所需要的社會保險、社會救濟和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。國家和社會保障殘廢軍人的生活，撫恤烈士家屬，優(yōu)待軍人家屬。國家和社會幫助安排盲、聾、啞和其他有殘疾的公民的勞動、生活和教育?！被趹椃ㄓ嘘P法律規(guī)定，我國已經(jīng)初步建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，包括社會救助制度、社會保險制度、社會福利制度、軍人保障制度等。

第二，專門法層次。按照目前中國法律類別的劃分，分為憲法、行政法、民法、商法、經(jīng)濟法、勞動法與社會保障法、自然資源與環(huán)境保護法、刑法、訴訟法九大類別的部門法。作為專門的法律類別，目前我國社會保障領域的專門法只有社會保險法。2010年10月28日，十一屆全國人大常委會第十七次會議表決通過了《中華人民共和國社會保險法》，標志著我國社會保障制度建設進入到了立法保障的規(guī)范發(fā)展階段。社會保險法是一部綜合法律體系，內(nèi)容涵蓋養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育五個險種?？紤]到我國社會保險制度仍處于完善發(fā)展階段，社會保險法在表述上為進一步改革預留了空間，這種做法為今后出臺其他社會保障領域法律法規(guī)提供了思路，即可以在制度改革階段就建立起社會保障法，而不必完全等待制度定型后再出臺法律，這種思路也符合國外立法先行的經(jīng)驗。

第三，規(guī)章條例。我國社會保障領域的法律體系大多是以規(guī)章條例形式存在的，這與當時我國社會保障制度處于改革試驗階段有關，在制度實施存在試點、試驗狀態(tài)下，可以先通過規(guī)章條例運行，總結經(jīng)驗適宜推廣后再上升為專門法。目前我國已經(jīng)建立較為完備的社會保障規(guī)章條例體系，例如在社會救助方面，我國第一部統(tǒng)籌各項社會救助制度的行政法規(guī)《社會救助暫行辦法》已于2014年5月1日正式施行。在城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險關系轉移接續(xù)方面，我國于2014年2月24日頒布實施了《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度銜接暫行辦法》。在補充養(yǎng)老保險方面，我國于2004年4月15日頒布實施了《企業(yè)年金試行辦法》和《企業(yè)年金基金管理試行辦法》。此外，我國中央相關部委出臺了具有規(guī)章約束作用的《通知》和《實施意見》，部分省市還出臺了地區(qū)層次的社會保障規(guī)章條例，這些規(guī)章條例為推進社會保障實踐以及進一步轉化為社會保障領域專門法的誕生奠定了堅實的基礎。

（二）存在的主要問題

總體上看，我國社會保障法的建設還處于立法完善的階段，法律體系不夠完善，并且法律制度的層次較低、存在立法滯后等問題。

第一，法律體系不夠完善。社會保障是一個綜合系統(tǒng)，包括社會救助、社會保險、社會福利、軍人保障等多個制度體系，目前我國只有社會保險領域出臺了專門的社會保險法，其他領域還沒有形成立法，存在立法領域的空白。應當盡快推進社會保障立法進程，建立完善的社會保障法律體系，出臺專門的社會救助法、社會福利法、軍人保障法等。

第二，法律制度層次較低。我國社會保障領域的法律法規(guī)大多停留在規(guī)章條例層次上，頒布了許多《暫行辦法》、《實施意見》、《通知》等規(guī)章制度，沒有上升為部門法的層次，缺乏法律的約束效力。應當盡快推進一批成熟的規(guī)章制度率先整合成為相關具體法律，比如養(yǎng)老保險法、醫(yī)療保險法、工傷保險法、失業(yè)保險法、生育保險法等，同時把目前列為暫行辦法的法規(guī)及時升級立法，出臺真正的《社會救助法》等。

第三，立法滯后于制度建設。我國在社會保障領域習慣采取“先試驗、再總結、后推廣”的改革模式，這種模式確實有利于推進改革進程，確保改革科學有效，但是客觀上也對社會保障法的立法進程產(chǎn)生了一定影響。很多社會保障領域的制度已經(jīng)建立起來了，但是與之有關的社會保障法案卻還沒有頒布，容易導致城鄉(xiāng)居民對社會保障制度的預期不穩(wěn)定，擔心社保制度出現(xiàn)新的變化，不能化解居民的生活后顧之憂，導致仍然不敢消費。國外發(fā)達國家的經(jīng)驗，都是采取社會保障立法先行的策略，將社會保障法作為制度建設的依據(jù)。

第四，法律執(zhí)行力度較薄弱。從社會保險法的執(zhí)行力度上看，存在實施機制薄弱的問題，法律的強制性和不容更改性體現(xiàn)得不夠明顯。例如在社會保險基金征繳、社會保險關系建立與轉移接續(xù)等方面，一些地區(qū)或單位沒有按照法律規(guī)定嚴格執(zhí)行，存在拖欠繳納、逃避繳納社會保險費的現(xiàn)象，由于局部執(zhí)法不嚴，這些地區(qū)或單位并未受到法律的及時制裁。另外，法律執(zhí)法力度不夠還與社會保障法層次較低有關，規(guī)章條例的約束力量與法律相比要弱。

三、推進社會保障法建設的對策

社會保障是最基本的民生問題。享有可靠的社會保障是人的基本的政治權利。權利的保障必須依托于完善的法律。社會保障法的建設不僅是社會保障權利的基本體現(xiàn)，還是實現(xiàn)中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家目標的必然要求。推進社會保障法建設必須與依法治國相聯(lián)系，與社會保障制度改革及頂層設計相銜接，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進。具體來看，可以采取以下對策。

第一，加快立法進程，完善社會保險法律體系。在社會保險法的基礎上，將《社會救助暫行辦法》升級為《社會救助法》，同時建立專門的《社會福利法》、《軍人保障法》等。在立法策略上，可以參照社會保險法的思路，除規(guī)定好原則性的、已經(jīng)定型的制度化內(nèi)容外，可以為進一步改革預留出空間。同時，要把社會保障法律建設與社會保障改革、社會保障頂層設計結合起來，用法律的形式規(guī)定出社會保障改革路徑、實現(xiàn)目標、發(fā)展階段等內(nèi)容。

第二，整合已有規(guī)章條例，出臺專門的法律。例如將《社會救助暫行辦法》升級為《社會救助法》；將《城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險實施辦法》、《國務院關于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》等整合為《養(yǎng)老保險法》；整合目前醫(yī)藥衛(wèi)生領域的規(guī)章條例，積極推進《基本醫(yī)療衛(wèi)生法》立法，保障人民群眾基本醫(yī)療衛(wèi)生需求等。

第三，將社會保障制度建設與頂層設計納入法律體系同步推進。當前，我國正處于社會保障改革與頂層設計的關鍵時期，首先要按照法定程序進行改革方案設計、征求意見和表決通過，確保改革設計環(huán)節(jié)實現(xiàn)科學規(guī)范和程序公正，同時要將社會保障改革目標納入社會保障法建設目標中，將改革形成的頂層設計基本理念、主導原則、重點方案寫入社會保障法，實現(xiàn)頂層設計立法先行，通過法律來推動制度建設與改革進程。

第四，完善法律實施機制，提高法律執(zhí)行力度。一方面，將各種規(guī)章條例上升到法律層次后，會自動強化社會保障實務的法律約束力。另一方面，通過建立定期與不定期的社會保障法律巡查制度，查找各地區(qū)、各部門的行政執(zhí)法情況。對于違法違紀行為給予堅決處分，適當加大社會保障領域的違法成本，維護社會保障領域的法律權威。

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