多主體協(xié)同治理機(jī)制探析

摘 要：伴隨現(xiàn)代社會(huì)公共事務(wù)的日益復(fù)雜，協(xié)同治理應(yīng)運(yùn)而生，治理主體逐漸呈多元化的發(fā)展趨勢(shì)，如何在治理過程中，有效整合各方力量，探尋多主體治理的協(xié)同機(jī)制具有重要的意義。探尋多主體協(xié)同治理的機(jī)制需要首先理清多主體共同治理的維度。多主體協(xié)同治理應(yīng)當(dāng)有時(shí)間維度、空間維度以及管理職能的協(xié)調(diào)三個(gè)方面。健全協(xié)同治理的機(jī)制應(yīng)當(dāng)從三個(gè)方面著手：一是治理主體自身的建設(shè)，這包括政府職能的轉(zhuǎn)變與社會(huì)組織的完善；二是治理主體責(zé)任機(jī)制的建立；三是多主體聯(lián)動(dòng)體系建設(shè)，包括加強(qiáng)信息化建設(shè)，組織網(wǎng)絡(luò)銜接以及工作制度銜接。

關(guān)鍵詞：多主體；協(xié)同治理；公共管理

中圖分類號(hào)：D035 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2015）01-0053-02

傳統(tǒng)公共管理是以政府為中心的“統(tǒng)治”、“管理”，社會(huì)和市場(chǎng)的作用甚微。政府擁有對(duì)社會(huì)的絕對(duì)管理權(quán)，建立起對(duì)社會(huì)的垂直控制體系。而伴隨現(xiàn)代社會(huì)公共事務(wù)的日益復(fù)雜，協(xié)同治理應(yīng)運(yùn)而生，治理主體逐漸呈多元化的發(fā)展趨勢(shì)，如何在治理過程中，有效整合各方力量，探尋多主體治理的協(xié)同機(jī)制具有重要的意義。

一、多元主體協(xié)同治理的基本要義

（一）多元主體協(xié)同治理的含義

所謂協(xié)同治理是指在社會(huì)管理的過程中，政黨組織、政府組織、商業(yè)組織、公民組織、利益團(tuán)體和個(gè)人等治理主體相互合作以解決單個(gè)組織不能解決或者不易解決的問題。協(xié)同治理表現(xiàn)為多種形式，既可以有縱向的各級(jí)政府的協(xié)作，也可以有橫向公私部門的合作，還包括網(wǎng)絡(luò)化環(huán)境中截然不同的向上向下向外的管理。

（二）多元主體協(xié)同治理的特點(diǎn)

第一，治理體系的網(wǎng)絡(luò)性。協(xié)同治理并非是一個(gè)步調(diào)一致的空間，各主體均有不同的運(yùn)作機(jī)制，其目標(biāo)是尋求統(tǒng)一性與多樣性的互補(bǔ)?！懊總€(gè)主體都進(jìn)行著自己的治理活動(dòng)，從而構(gòu)成對(duì)社會(huì)的多角度的管理。各個(gè)治理主體互相協(xié)同：非政府組織，公共權(quán)力，政府間組織，壓力集團(tuán)，私人組織等，表達(dá)和介入的合法性不再取決于強(qiáng)權(quán)?！盵1]協(xié)同治理所要解決的問題是：各主體創(chuàng)造性地發(fā)揮與治理整體協(xié)調(diào)性如何同時(shí)達(dá)成。在網(wǎng)絡(luò)政治的時(shí)代里，政府有時(shí)候必須集專業(yè)能力和獨(dú)立性于一身，使監(jiān)督機(jī)構(gòu)的權(quán)威具有合法性，這些獨(dú)立的監(jiān)督和鑒定機(jī)構(gòu)表達(dá)了“公權(quán)力、國(guó)家和政府在安全和公共衛(wèi)生問題方面的不安”，總體利益成為不同社會(huì)參與者談判的關(guān)鍵點(diǎn)。

第二，治理權(quán)威的多樣性。協(xié)同治理需要一個(gè)能夠使組織達(dá)成統(tǒng)一的權(quán)威機(jī)構(gòu)，但這個(gè)權(quán)威并非總是政府，其他主體的作用有時(shí)也會(huì)非常突出。

第三，治理系統(tǒng)的動(dòng)態(tài)性。由于當(dāng)今社會(huì)管理所面臨的環(huán)境十分復(fù)雜，各主體必須尋求多元互動(dòng)、共同協(xié)作的權(quán)力運(yùn)作方式，遵循動(dòng)態(tài)和系統(tǒng)權(quán)變?cè)瓌t，各司其職，促進(jìn)達(dá)成社會(huì)管理的共同目標(biāo)，從而鼓勵(lì)新的序參量的出現(xiàn)，使社會(huì)從整體上在不斷生成和轉(zhuǎn)化的過程中達(dá)到新的平衡。

第四，治理效果的共振性。共振性是協(xié)同治理最終的實(shí)現(xiàn)目標(biāo)?！八^共振，就是指當(dāng)各個(gè)治理主體通過某種途徑和手段有機(jī)地組合在一起后，其所發(fā)揮的整體功能總和大于各主體單獨(dú)的、彼此分開時(shí)所發(fā)揮的功能。在協(xié)同治理的過程中，各治理主體通過協(xié)作，達(dá)到效應(yīng)的最大化?！盵2]

二、多元主體協(xié)同治理的維度

（一）多元主體公共治理時(shí)間維度的協(xié)同

我國(guó)改革開放使不同歷史階段的事情在同一時(shí)段出現(xiàn)，這些時(shí)間相互交織、重疊，給社會(huì)管理帶來困難。從原始的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)到現(xiàn)代的太空育種，從古老的手工制作到現(xiàn)代的納米技術(shù)，從荒涼的鄉(xiāng)村到繁華的都市，不同歷史階段的事物在同一階段出現(xiàn)。那些在西方資本主義現(xiàn)代化早期發(fā)展過程中被認(rèn)為是矛盾的東西，如傳統(tǒng)和現(xiàn)代、政府和市場(chǎng)、國(guó)家和社會(huì)、個(gè)人自由和社會(huì)責(zé)任，卻在我國(guó)改革開放和社會(huì)發(fā)展過程中既相互需要又相互補(bǔ)充。公共治理如果僅僅抓住某一時(shí)段的特點(diǎn)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。在這個(gè)過程中，在社會(huì)管理的不同領(lǐng)域，甚至在同一社會(huì)管理過程中要體現(xiàn)不同治理主體的作用。在發(fā)展落后的地區(qū)，政府的扶持作用非常重要；而在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的領(lǐng)域，市場(chǎng)以及第三部門的作用又非常突出。各種治理主體在同一時(shí)段，進(jìn)行著時(shí)間維度上的互相補(bǔ)充、互相協(xié)同。

（二）多元主體公共治理空間維度的協(xié)同

社會(huì)的發(fā)展，使得距離的概念得到了改變。一方面，在一國(guó)之內(nèi)，各地之間的聯(lián)系空前緊密。例如，近年來我國(guó)區(qū)域合作呈方興未艾之勢(shì)，東、中部新的經(jīng)濟(jì)版圖正在形成。再如，農(nóng)民工流動(dòng)的問題改變了以往社會(huì)管理僅局限在一地的傳統(tǒng)理念。我國(guó)每年都有數(shù)以億計(jì)的農(nóng)民工流動(dòng)于中西部和東部沿海、城市和農(nóng)村之間。如此大規(guī)模的流動(dòng)，歷史上不曾有過。體現(xiàn)于其中的社會(huì)關(guān)系和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，使得各個(gè)地區(qū)之間的關(guān)系變得前所未有的密切。因此社會(huì)管理，已經(jīng)超越了地域的限制，各個(gè)地方政府之間必須緊密合作才能使社會(huì)得到有序的管理。

（三）多元主體公共治理管理職能的協(xié)同

在多主體協(xié)同治理的過程中必須確立政府與社會(huì)的良性互動(dòng)體系。在治理網(wǎng)絡(luò)中，各個(gè)主體的職能必須進(jìn)行明確的界定。

1.政府的職能在于制度的供給以及監(jiān)督落實(shí)。改變以往既掌舵又劃槳的局面。制定行業(yè)服務(wù)規(guī)劃政策、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量要求和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，并嚴(yán)格監(jiān)督執(zhí)行；同時(shí)，對(duì)市場(chǎng)運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)督和管理，保護(hù)人民群眾合法權(quán)益。

2.社會(huì)組織的職能應(yīng)當(dāng)定位于按照行業(yè)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)提供規(guī)范的公共服務(wù)；同時(shí)，嚴(yán)格按照投入成本制定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)服務(wù)進(jìn)行收費(fèi)，并對(duì)外公布，接受監(jiān)督；屬于以營(yíng)利為目的的部門則應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)為企業(yè)，納入到市場(chǎng)管理體系。

三、多元主體協(xié)同治理的機(jī)制探析

（一）治理主體自身建設(shè)

第一，政府職能的轉(zhuǎn)變。“主體協(xié)同管理，雖然有效地吸納了眾多主體參與到社會(huì)管理之中，但是當(dāng)前，我國(guó)社會(huì)組織的發(fā)展尚處于起步階段，能夠有效承擔(dān)的職責(zé)受到限制，這是現(xiàn)實(shí)的國(guó)情。在很長(zhǎng)的一段時(shí)間里政府仍將處于主導(dǎo)地位?！盵3]就迫切要求政府職能發(fā)生轉(zhuǎn)變。以建立這樣三種類型的政府為目標(biāo)：其一，建設(shè)責(zé)任政府，從政治責(zé)任、行政責(zé)任、道德責(zé)任，以及法律責(zé)任多個(gè)方位強(qiáng)化政府的責(zé)任。其二，建設(shè)透明政府。確保政府政務(wù)公開，確保公眾監(jiān)督政府行政管理過程的權(quán)利，定期向社會(huì)公布行政事務(wù)。其三，建設(shè)服務(wù)型政府。遵從“顧客導(dǎo)向”，以提供全面優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品、公平公正的公共服務(wù)為第一要?jiǎng)?wù)。

第二，社會(huì)組織的完善。多元主體的協(xié)同治理要求完善社會(huì)組織。但就目前來看，目前中國(guó)對(duì)于社團(tuán)甚至整個(gè)社會(huì)組織，仍然采取控制型策略。社會(huì)組織的獨(dú)立性不足，自我生存和發(fā)展的能力薄弱。因此，要實(shí)現(xiàn)多主體的協(xié)同治理就必須進(jìn)一步培育社會(huì)組織，主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

一是完善相關(guān)法律制度。（1）加強(qiáng)立法工作。目前我國(guó)社會(huì)組織在發(fā)展過程中經(jīng)常會(huì)遇到無法可依的狀況，建立完善的法律框架是我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急。首先，應(yīng)當(dāng)制定一部統(tǒng)一的《非政府組織法》，在這部法律中，應(yīng)該按照符合我國(guó)屬于大陸法系的實(shí)際情況，對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行合理分類，把以人為集合的稱為社團(tuán)，而以資金為集合的稱為財(cái)團(tuán)。依據(jù)不同類型社會(huì)組織的各自特點(diǎn)，有針對(duì)性地制定法規(guī)。（2）強(qiáng)化法律懲處制度，弱化行政監(jiān)管。（3）應(yīng)當(dāng)以法律的形式建立完善的職業(yè)資格審批制度，從法律上區(qū)分和明確不同類別社會(huì)組織的成立標(biāo)準(zhǔn)以及條件。（4）在行政訴訟法中，應(yīng)當(dāng)對(duì)社會(huì)組織非法干預(yù)的訴訟途徑進(jìn)行完善，同時(shí)也應(yīng)通過立法的形式保護(hù)社會(huì)組織的發(fā)展，暢通社會(huì)組織的訴訟途徑。

二是加強(qiáng)政府扶持。具體包括：（1）政府對(duì)社會(huì)組織應(yīng)重新定位。在我國(guó)現(xiàn)階段，社會(huì)組織在各方面都受到來自政府的管制，具有很強(qiáng)的官辦色彩。社會(huì)組織通常是作為政府機(jī)構(gòu)的附屬品而存在。如果這種情況得不到改變，社會(huì)組織就不會(huì)得到真正意義上的發(fā)展。因此，當(dāng)務(wù)之急是必須改變對(duì)非政府組織的定位：非政府組織不應(yīng)是接受機(jī)構(gòu)精減人員和離退休人員的場(chǎng)所，而是承接政府部門社會(huì)職能的組織；非政府組織不應(yīng)是政府職能轉(zhuǎn)變的工具，而是公民社會(huì)最活躍的公共部門；非政府組織不是在與政府爭(zhēng)權(quán)，而是在幫助政府管理社會(huì)。（2）加強(qiáng)政府資金支持。只有獲得充足的資金，非政府組織才能得到良好的發(fā)展。因此通過財(cái)政手段扶持非政府組織發(fā)展是較為有效的途徑，要盡快建立政府對(duì)非政府組織的資助機(jī)制，將這塊經(jīng)費(fèi)列入政府預(yù)算。資金支持應(yīng)采取多樣化的形式，例如可以將一部分原來由政府承擔(dān)，但是非政府組織也有能力承擔(dān)的職能以“政府采購(gòu)”的形式，支付一定費(fèi)用由非政府組織承擔(dān)；或者可以考慮劃撥一部分經(jīng)費(fèi)，與非政府組織合作，解決非政府組織缺乏資金的問題[4]。

（二）治理主體責(zé)任機(jī)制的建立

在協(xié)同管理過程中，政府和社會(huì)組織應(yīng)當(dāng)各司其職，明確責(zé)任。一方面，政府應(yīng)該從某些領(lǐng)域退出，讓社會(huì)組織發(fā)揮更多的作用。要“堅(jiān)決把政府不該管的事交給企業(yè)、市場(chǎng)和社會(huì)組織，充分發(fā)揮社會(huì)團(tuán)體、行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)和中介機(jī)構(gòu)的作用。在繼續(xù)抓好經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管的同時(shí)，更加注重社會(huì)管理和公共服務(wù)，把財(cái)力物力等公共資源更多地投向服務(wù)于社會(huì)的事務(wù)中，把政府的精力更多地放在促進(jìn)社會(huì)事業(yè)發(fā)展和建設(shè)和諧社會(huì)上?！盵5]5另一方面，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮社會(huì)自組織的社會(huì)管理職能。社會(huì)組織既可以下傳上達(dá)地反映群眾的各種訴求，又能自上而下輸送政府的政策和要求。對(duì)政府而言，與合法的社會(huì)自治組織進(jìn)行交流溝通，是政府掌握和了解公眾訴求的有效途徑，與每個(gè)個(gè)人進(jìn)行溝通相比會(huì)取得更高的效率。所以，政府應(yīng)該高度重視社會(huì)組織的利益表達(dá)、利益協(xié)調(diào)和利益平衡功能，充分發(fā)揮社會(huì)自治組織在提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為方面的作用。尤其是在重大事項(xiàng)上，要盡可能將相關(guān)社會(huì)組織吸納進(jìn)來，以此了解公眾的訴求，認(rèn)真聽取社會(huì)組織的意見和建議。這樣既增加政策的透明度，又有利于使決策獲得相應(yīng)領(lǐng)域公眾的認(rèn)可和支持。

（三）多主體公共治理聯(lián)動(dòng)體系建設(shè)

協(xié)同治理是一個(gè)開放的系統(tǒng)，“治理主體互相制約、相互協(xié)作的行為銜接機(jī)制有效地融合，治道變革便具備了有利的條件和環(huán)境。這需要對(duì)各治理主體的內(nèi)部結(jié)構(gòu)以及運(yùn)作模式進(jìn)行調(diào)整和優(yōu)化，使它們?cè)诠δ苌匣ハ嗳￠L(zhǎng)補(bǔ)短，實(shí)現(xiàn)協(xié)同增長(zhǎng)?！本唧w說來，可以從三個(gè)方面來建立多主體公共治理的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

第一，加強(qiáng)信息化建設(shè)。協(xié)同治理理論本身就是基于信息技術(shù)論，將信息技術(shù)納入治理手段范疇，對(duì)不同信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)進(jìn)行整合，簡(jiǎn)化基礎(chǔ)性網(wǎng)絡(luò)程序，通過不同部門間和部門內(nèi)建立整合與一體的信息交流系統(tǒng)和匯報(bào)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)各方信息共享，形成跨部門之間以交換共享為特征的信息運(yùn)行環(huán)境。由此，政府部門間以及政府與社會(huì)組織間的行政溝通更順暢，內(nèi)容更真實(shí)，信息共享能力更強(qiáng)，政府統(tǒng)一協(xié)作水平也必將提高[6]。

第二，組織網(wǎng)絡(luò)銜接。組織網(wǎng)絡(luò)的銜接的目的是在一定的時(shí)空內(nèi)將各個(gè)組織的資源進(jìn)行有效的整合。構(gòu)建多角度、全方位的組織網(wǎng)絡(luò)?！斑@個(gè)網(wǎng)絡(luò)中，通過互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的應(yīng)用，各個(gè)主體可以實(shí)現(xiàn)多邊互動(dòng)。這一網(wǎng)絡(luò)的最大特點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是立體、開放的格局。在其中的每一個(gè)組織都應(yīng)當(dāng)明白自己在這一網(wǎng)絡(luò)中的位置和起到的作用，并隨時(shí)準(zhǔn)備與其他組織進(jìn)行合作?！盵7]各個(gè)組織的人、財(cái)、物、信息等資源在特定的社會(huì)事務(wù)處理中進(jìn)行有效的融合。既使各方可以平等獲得治理機(jī)會(huì)，又能夠有效整合各方力量，更好地實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理。

第三，工作制度銜接。應(yīng)當(dāng)建立常規(guī)的工作聯(lián)系制度，對(duì)問責(zé)、公示、信訪、聽證等的要求予以完善。形成協(xié)同治理的長(zhǎng)效工作機(jī)制，避免不同治理主體同時(shí)運(yùn)作時(shí)出現(xiàn)關(guān)系錯(cuò)位的局面。在工作制度銜接中，政府應(yīng)當(dāng)改變自己的角色定位，更多地充當(dāng)協(xié)調(diào)者和服務(wù)者的角色，其余各子系統(tǒng)也應(yīng)當(dāng)主動(dòng)進(jìn)行溝通，政府各個(gè)部門間，以及各個(gè)組織應(yīng)當(dāng)充分溝通，甚至可將工作制度的銜接納入績(jī)效管理和考評(píng)之中，最終形成一條環(huán)環(huán)相扣、功能強(qiáng)大的工作制度鏈。

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