甘肅省河西走廊開發(fā)扶貧移民政策述評(píng)

趙軍雷

摘 要：在甘肅省河西走廊開發(fā)扶貧移民政策簡(jiǎn)單介紹的基礎(chǔ)上，對(duì)其開發(fā)扶貧移民政策的影響進(jìn)行利弊分析，進(jìn)而對(duì)開發(fā)扶貧移民政策提出反思與建議：開發(fā)扶貧移民政策應(yīng)當(dāng)將正當(dāng)性論證、程序正義論證和功利性論證作為其政策出臺(tái)的“三重論證”。

關(guān)鍵詞：開發(fā)扶貧；移民政策；政策影響

中圖分類號(hào)：D616 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2015）01-0015-02

一、河西走廊開發(fā)扶貧移民政策概述

（一）政策制定背景

甘肅省河西走廊地區(qū)主要依靠祁連山的冰雪融水占據(jù)優(yōu)勢(shì)。祁連山作為甘肅、青海兩省交界處的山脈，東西方向綿延1 000公里左右，冰川總面積達(dá)到1 970平方公里左右。每逢夏天，在充足的光照下，祁連山冰雪融化為石羊河、黑河和疏勒河三大水系。這一區(qū)域?qū)τ谡麄€(gè)甘肅來(lái)說，不僅有著較為豐富的水源，也有較為肥沃的土壤，也有較為稀少的人口。

而地處甘肅中部的定西地區(qū)又是另外一種景象。定西地區(qū)位于甘肅中部的黃土高原，歷史上水源富裕，但近代水源日益稀缺，自然植被覆蓋極少，土壤侵蝕嚴(yán)重，災(zāi)害頻發(fā)。每逢旱年的時(shí)候，冬季無(wú)雪，夏季無(wú)雨，地里干土達(dá)到一尺多深，莊稼無(wú)法耕種和成長(zhǎng)。定西地區(qū)作為稍有破壞就會(huì)被擊垮的土地，更不宜人類大規(guī)模生存，而這里卻人煙稠密。稠密的人口加之脆弱的生態(tài)環(huán)境，使得這里的人們主要通過鏟樹皮、挖草根來(lái)喂牲口和當(dāng)柴燒，這致使本來(lái)已經(jīng)很是脆弱的生態(tài)變得更為脆弱。為了開發(fā)河西走廊地區(qū)的農(nóng)業(yè)資源，和減輕定西等地區(qū)的人口負(fù)荷，改善生態(tài)環(huán)境，提高人民收入水平，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)甘肅省河西走廊開發(fā)扶貧移民政策項(xiàng)目。

（二）開發(fā)扶貧移民政策

1982年，國(guó)務(wù)院召開了改變甘肅、寧夏兩省困難面貌的座談會(huì)，同時(shí)出臺(tái)了“三西建設(shè)”政策規(guī)劃（三西為定西、河西和寧夏西海固地區(qū)）。自1983年至1992年10年期間，甘肅省中部移民高達(dá)45萬(wàn)人，其中縣內(nèi)安置23萬(wàn)人，向河西走廊區(qū)域遷移7萬(wàn)人。自1993年之后，“三西建設(shè)”工程又延續(xù)了10年[1]。

此次移民，是依據(jù)黨中央、國(guó)務(wù)院提出的關(guān)于“興西濟(jì)中”、“山川共濟(jì)”走共同富裕道路的戰(zhàn)略構(gòu)想與甘肅省委、省政府提出的“有水走水路，無(wú)水走旱路，水旱路都不通另找出路”的建設(shè)方針基礎(chǔ)上實(shí)施的扶貧開發(fā)式政策性移民。

二、開發(fā)扶貧移民政策的影響

（一）正面影響

1.就移民本身而言，絕大部分一般都實(shí)現(xiàn)了“一年搬遷，兩年定居，三年解決溫飽，四年、五年開始致富”的預(yù)期目標(biāo)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在1998年張掖市的11個(gè)移民基地中，有11 050人穩(wěn)定解決溫飽和達(dá)到小康標(biāo)準(zhǔn)，占基地移民總?cè)丝诘?0.88%。

2.就遷出地而言，移民使其人口密度下降，大大緩和了人口對(duì)土地和生態(tài)的壓力，為當(dāng)?shù)卣{(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，改善生態(tài)環(huán)境盡快脫貧創(chuàng)造了條件。移民給遷出地政府減輕了三大負(fù)擔(dān)：一是年年送糧送錢送水的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)；二是為生存而鏟草皮，挖草根，致使水土流失加劇的生態(tài)負(fù)擔(dān)；三是黨政部門每年不得不把大量時(shí)間、精力都耗費(fèi)在救災(zāi)上的工作負(fù)擔(dān)。

3.就遷入地而言，適量移民促進(jìn)了“金張掖”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境的改善。利用國(guó)家持續(xù)20年的移民建設(shè)投資，興建了一大批重點(diǎn)水利工程和農(nóng)田水利設(shè)施，新增耕地約6萬(wàn)畝，營(yíng)造了成千上萬(wàn)畝的防風(fēng)固沙林帶，使昔日茫?；脑兂闪似G洲。僅1983年—1995年這13年，張掖移民累計(jì)生產(chǎn)糧食12 500萬(wàn)公斤，除自身消費(fèi)外，還向國(guó)家累計(jì)交售商品糧1 740萬(wàn)公斤，為張掖乃至全省經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了重大貢獻(xiàn)[2]。

（二）負(fù)面影響

1.人口數(shù)量大規(guī)模增加。開發(fā)扶貧移民政策的主要目的之一是解決人口壓力問題，但在移民初期，由于行政配套機(jī)構(gòu)不夠健全，計(jì)劃生育管理比較寬松，使得計(jì)劃生育失控，造成人口數(shù)量的大規(guī)模增加。在移民過程中，有很多的婦女選擇了在移民基地懷孕，回到原籍生孩子，肚子一大就跑了，肚子小了就回來(lái)，很快在移入地冒出了許多計(jì)劃外人口。長(zhǎng)期以來(lái)，這種人口基數(shù)的增加，使得移入地在后期嚴(yán)格實(shí)施計(jì)劃生育的前提下，人口規(guī)模仍然居高不下；同時(shí)，移民中也有一部分不是為了去河西走廊地區(qū)通過辛勤勞動(dòng)，提高收入水平，追求幸福生活而定居下來(lái)，而是從一開始就是為了躲避當(dāng)?shù)貒?yán)格的計(jì)劃生育，選擇短期移民到河西走廊地區(qū)在比較寬松的計(jì)劃生育管理下多生孩子而已，不到五年之后，這部分短期移民又再次回到原籍地，和離開原籍地時(shí)不同的是，他們離開原籍地時(shí)只是夫妻兩人，回到原籍地的時(shí)候變成至少5人。這就造成不僅是移入地人口的劇增，也使得移出地人口并沒有真正的減少，人口壓力問題并沒有得到真正的解決。

2.生態(tài)環(huán)境破壞極為嚴(yán)重?！叭鹘ㄔO(shè)”作為新中國(guó)歷史上的第一次大規(guī)模生態(tài)移民，移民們懷抱著“山青水茂，吃穿不愁”的夢(mèng)想來(lái)到河西。但是，作為政府新開辟的集中灌溉區(qū)主要分布在綠洲邊緣，有些是當(dāng)?shù)剞r(nóng)民開墾后放棄了的土地，有些是解放前土匪與野獸活動(dòng)地方，有些是解放后的勞改農(nóng)場(chǎng)。而這些地方本來(lái)就是生態(tài)極為脆弱的地方，尤其是綠洲的邊緣，可以說它是防止沙漠化的第二道防線。

中科院荒漠化治理專家陳廣庭曾多次對(duì)河西移民區(qū)進(jìn)行過考察，他說：“整個(gè)西北就是干旱區(qū)，生態(tài)都很脆弱，決策者如果略微深入調(diào)查，就知道移民會(huì)帶來(lái)生態(tài)的更大破壞。河西走廊本身就是老綠洲，人口本身就在增長(zhǎng)，沒有容納外來(lái)者的空間，新移民只能到綠洲與沙漠的過渡帶開墾。而這個(gè)過渡帶雖植被稀疏，卻是抵御外來(lái)風(fēng)沙侵入的生態(tài)屏障區(qū)。如果過渡帶消失了，沙漠就要直接侵害綠洲。筆者去那里看過，環(huán)境破壞了，地也沒種成。”河西地區(qū)的環(huán)境承載能力極為有限，而伴隨生態(tài)移民，人口數(shù)量大規(guī)模增加，使得這一地區(qū)的人口容量大大超過了環(huán)境承載能力，這勢(shì)必造成綠洲與沙漠之間的過渡地帶被無(wú)休止的開墾、破壞，進(jìn)而破壞僅有的綠洲。

3.“二次移民”可能發(fā)生。河西地區(qū)移民人口數(shù)量的大規(guī)模增加，使得綠洲與沙漠之間的過渡帶破壞；另外，河西走廊綠洲也開始面臨危機(jī)。因?yàn)殡S著全球氣候變暖，祁連山冰川萎縮。氣象專家預(yù)測(cè)，祁連山冰川很可能在數(shù)十年后完全消失。綠洲與沙漠過渡帶乃至綠洲本身的破壞與消失，這不僅難以保障移民的土地，也無(wú)法保障原有農(nóng)民的土地。河西走廊地區(qū)生活著500多萬(wàn)人口，其中大多都是從隴中等自然環(huán)境最惡劣的地區(qū)遷徙而來(lái)的移民及其后代，當(dāng)土地慢慢沙漠化，沙漠一天天變多，農(nóng)民失去土地的時(shí)候，農(nóng)民該何去何從，他們還將遷向哪里？

當(dāng)那一天真正來(lái)臨，我們可能又將面臨二次移民，到那個(gè)時(shí)候這些農(nóng)民還能折騰得起嗎，就算他們能夠折騰得起，那他們又將移向何處呢？

三、對(duì)開發(fā)扶貧移民政策的反思與建議

河西走廊地區(qū)開發(fā)扶貧移民政策項(xiàng)目整體上是取得了顯著的成效，也是我國(guó)政府及地方政府在移民時(shí)常常借鑒的經(jīng)驗(yàn)。任何政策也不可能做到完美，“三西建設(shè)”移民政策也是如此，政府也在政策的執(zhí)行過程中，發(fā)現(xiàn)了政策的漏洞與不足，并對(duì)也其進(jìn)行了適當(dāng)?shù)耐晟婆c修改。2002年以來(lái)，省政府根據(jù)疏勒河流域水資源承載能力、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和內(nèi)配資金籌措情況與世界銀行達(dá)成共識(shí)，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行了中期調(diào)整：移民由20萬(wàn)人調(diào)減為7.5萬(wàn)人，新建移民鄉(xiāng)（場(chǎng)）由16個(gè)調(diào)減為6個(gè)，行政村由160個(gè)調(diào)減為57個(gè)，新開耕地由54 600公頃調(diào)減為28 533.33公頃，林草覆蓋率由11%調(diào)增為15%，水資源總利用率由91.6%降為64.5%，總投資由26.73億元調(diào)減為19.71億元[2]。

通過對(duì)河西走廊開發(fā)扶貧移民政策的影響分析，對(duì)這一政策的反思如下：河西走廊地區(qū)開發(fā)扶貧移民政策所產(chǎn)生的負(fù)面影響主要是因?yàn)闆Q策者在制定政策的時(shí)候，缺少兩個(gè)方面的考慮：一是對(duì)社會(huì)政策的長(zhǎng)遠(yuǎn)性缺乏考慮。在“三西建設(shè)”移民政策中，決策者對(duì)移民規(guī)模的考慮欠佳，沒有考慮到移民過程中移民人口的增長(zhǎng)速度，也沒有考慮到河西當(dāng)?shù)厝丝诘脑偕?guī)模，更重要的是在政策制定之初，沒有科學(xué)地對(duì)當(dāng)?shù)刈匀画h(huán)境所承載的人口容量進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，這就使得人口數(shù)量大規(guī)模增加，進(jìn)而導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境的破壞。另外，決策者沒有對(duì)祁連山冰川資源的利用年限和耗竭進(jìn)行長(zhǎng)遠(yuǎn)分析，沒有考慮到大氣變暖這一因素對(duì)祁連山冰川的影響。二是主體社會(huì)政策缺少相關(guān)的配套政策。在“三西建設(shè)”移民政策中，無(wú)論是移入地還是移出地的人口數(shù)量都大規(guī)模的增加，而這種增加是由于在移民過程中，缺少嚴(yán)格而又合理的計(jì)劃生育配套政策所造成的，尤其對(duì)于移入地而言，相關(guān)人口政策的缺失使得移民只是流于形式，變成為了多生育的短暫性移民。種種欠缺的產(chǎn)生由于該政策缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)性與整體性考慮，使得這一社會(huì)政策缺乏可持續(xù)性。

因此，在社會(huì)政策的制定過程中，決策者不僅要匯聚各方專家進(jìn)行可行性分析，更應(yīng)該從長(zhǎng)遠(yuǎn)著眼，進(jìn)行政策持續(xù)性的研究與分析；另外，決策者不僅應(yīng)對(duì)社會(huì)政策進(jìn)行價(jià)值分析、經(jīng)濟(jì)分析、政治分析、社會(huì)分析，更應(yīng)該對(duì)社會(huì)政策進(jìn)行生態(tài)環(huán)境分析，不單純考慮產(chǎn)出和收益，更應(yīng)對(duì)其風(fēng)險(xiǎn)與破壞性進(jìn)行評(píng)估[3]。為此，社會(huì)政策的出臺(tái)應(yīng)該考慮“三重論證”：一是正當(dāng)性的論證。社會(huì)政策的出臺(tái)要考慮是否侵犯了公民的自由，或社會(huì)政策是否是公正、合理的。二是程序正義的論證。程序正義論證最重要的一點(diǎn)是制度、政策、規(guī)定的出臺(tái)應(yīng)該是各階層充分的博弈與協(xié)商的結(jié)果，而不僅僅是政府意志的產(chǎn)物、特殊利益集團(tuán)影響的結(jié)果。三是功利性的論證。就是要看一項(xiàng)制度、政策、規(guī)定的成本效益，帶來(lái)的是利多還是弊多，如何最大限度地消除漏洞而避免不利影響[4]。

參考文獻(xiàn)：

[1]石坡.“削山引風(fēng)”：人與自然的拉鋸戰(zhàn)[J].南風(fēng)窗，2012（2）.

[2]田凌漢.建國(guó)以來(lái)甘州的兩次移民[J].甘肅社會(huì)縱橫，2010（6）.

[3]關(guān)信平.社會(huì)政策概論[M].北京：高等教育出版社，2004（8）.

[4]石勇.政策出臺(tái)要三重論證[J].南風(fēng)窗，2012（2）.