我國環(huán)境行政執(zhí)法的困境與出路

吳艷婷

摘 要 近年來，我國雖然不斷加大環(huán)境執(zhí)法的力度，但仍然存在諸如環(huán)境保護立法不夠完善;環(huán)境行政執(zhí)法力量薄弱;執(zhí)法效果不顯著;環(huán)境行政執(zhí)法監(jiān)督機制不健全等問題。為此，應立足國情，環(huán)保部門應盡快制定措施，完善法規(guī)、健全機制、強化執(zhí)法力量、加大宣傳力度。

關鍵詞 環(huán)境行政執(zhí)法 環(huán)境保護 問題 對策

一、環(huán)境行政執(zhí)法概述

自《環(huán)保法》頒布實施以來，我國的環(huán)境法制建設不斷加強，環(huán)境行政執(zhí)法水平有了較大提高。環(huán)境行政執(zhí)法工作也不斷地向規(guī)范化、法制化邁進，在環(huán)境保護中也發(fā)揮出越來越重要的作用。但是近年來，隨著經(jīng)濟快速發(fā)展以及工業(yè)化進程的加快，環(huán)境問題日益突出。環(huán)境保護工作的深入開展，也使環(huán)境行政執(zhí)法工作中暴露出一些問題，嚴重制約環(huán)境保護工作的順利進行。因此加強和完善環(huán)境行政執(zhí)法，提高環(huán)境執(zhí)法效率就變得極為迫切。

環(huán)境行政執(zhí)法是環(huán)境管理的主要手段，環(huán)境行政執(zhí)法是指依法享有環(huán)境管理權(quán)的環(huán)境行政主管機關或具有一定環(huán)境管理職能的機關及法定授權(quán)組織，依職權(quán)適用法律手段對環(huán)境行政相對人采取的直接影響其權(quán)利義務的環(huán)境行政行為，實現(xiàn)環(huán)境管理職能的活動。環(huán)境行政執(zhí)法是環(huán)境治理行為中的一個重要方面，它有廣義的行政執(zhí)法和狹義的行政執(zhí)法之分。

二、我國目前環(huán)境行政執(zhí)法所存在的問題

隨著我國環(huán)境保護立法的日趨完善，環(huán)境行政執(zhí)法工作也獲得長足進步。但仍然存在不足，主要表現(xiàn)為以下問題：

（一）環(huán)境保護立法不夠完善

1、缺乏有關環(huán)境行政程序的專門性、系統(tǒng)性的立法。經(jīng)過近三十年的發(fā)展我國的環(huán)境保護法律法規(guī)，已經(jīng)具有相當?shù)囊?guī)模，但在某些領域仍為空白，環(huán)保領域仍存在無法可依的狀態(tài)。我國的環(huán)境保護法律主要以實體法為主，程序法的規(guī)定較少，程序法一般分散于各環(huán)保法律、法規(guī)之中。由于缺少配套完整的程序性法規(guī)，實體法的規(guī)定往往難以準確落實，執(zhí)法難以準確到位，這勢必影響到環(huán)境行政執(zhí)法的規(guī)范性。因而也就難以保證依法行政和維護公眾的合法權(quán)益。

2、法律、法規(guī)、規(guī)章之間不夠協(xié)調(diào)。我國現(xiàn)行環(huán)境立法中，環(huán)境保護的法律、法規(guī)、規(guī)章之間的不協(xié)調(diào)問題比較突出，我國目前的大部分法律實際是部門法，各種法律之間互不協(xié)調(diào)，某些方面的規(guī)定甚至相互矛盾和沖突造成有法難依的現(xiàn)象。例如，《礦產(chǎn)資源法》規(guī)定，礦產(chǎn)資源的開產(chǎn)是由地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門頒發(fā)許可證，同時地下水也屬礦產(chǎn)資源。而1988年的《水法》規(guī)定，地下水的抽取必須向水行政主管部門申請取水許可證方可進行。那么，地下水的抽取就要申請兩個許可證。并且既要繳納礦產(chǎn)資源補償費，又要繳納水資源費。近年來我國相繼出臺或修改了一大批環(huán)境法律法規(guī)，但與之相配套的實施細則并沒有出臺或作出相對應的修改，因此造成許多環(huán)境保護的法律、法規(guī)、規(guī)章之間不協(xié)調(diào)的地方。

3、法律條文過于原則化、抽象化，對法律責任的規(guī)定過于籠統(tǒng)。環(huán)境行政執(zhí)法部門主要以罰款來處罰環(huán)境違法行為。但是處罰額度低、可操作性差，導致環(huán)境行政執(zhí)法具體操作起來難以落實且影響了執(zhí)法力度。容易導致在環(huán)境執(zhí)法中出現(xiàn)“兩高一低”的現(xiàn)象，即守法成本高，執(zhí)法成本高，違法成本低的情況，從而導致破壞環(huán)境的不法行為得不到應有的制裁。而且，缺少強制性手段，使環(huán)境執(zhí)法難以落實到位。對拒不履行環(huán)境行政處罰決定的行為，環(huán)保部門缺乏必要的查封、凍結(jié)、扣押、沒收等行政強制手段，環(huán)保部門只能向人民法院申請強制執(zhí)行。即使法院強制執(zhí)行，真正能使違法者完全履行行政處罰決定的也不是很多，造成環(huán)境行政執(zhí)法有法難依，環(huán)境執(zhí)法的軟弱性暴露無遺。

（二）環(huán)境行政執(zhí)法力量薄弱

1、環(huán)境行政執(zhí)法機構(gòu)不健全。由于我國沒有專門的法律對環(huán)境行政執(zhí)法機構(gòu)進行相關規(guī)定，環(huán)境行政執(zhí)法機構(gòu)常常處于變動之中，各地方也沒有統(tǒng)一的標準。環(huán)境行政執(zhí)法機構(gòu)在有的地方有專門的設立，而有的地方甚至沒有或讓其他部門代替。環(huán)境行政執(zhí)法往往難以真正發(fā)揮處罰違法行為的作用。另外，縣級環(huán)境行政執(zhí)法機構(gòu)力量過于薄弱。我國相當一部分市、縣至今尚未建立環(huán)境行政執(zhí)法機構(gòu)，面對點多面廣、環(huán)境污染嚴重的企業(yè)，縣級環(huán)境行政機構(gòu)的缺乏嚴重影響執(zhí)法重任的完成。

2、執(zhí)法人員素質(zhì)不高，執(zhí)法力量薄弱。隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，環(huán)境監(jiān)督管理工作日趨專業(yè)化和復雜化，對環(huán)境執(zhí)法人員的要求也越來越高，必然要求環(huán)保行政執(zhí)法的高質(zhì)、高效。然而執(zhí)法體系的不健全，執(zhí)法人員素質(zhì)不高，不適應執(zhí)法工作需要。有的甚至對環(huán)境法律專業(yè)知識缺乏必要的熟悉，缺乏環(huán)境管理實踐經(jīng)驗。由于知識所限，導致在執(zhí)法過程中行為不當、執(zhí)法有誤等情況都時有發(fā)生。甚至還有部分執(zhí)法人員，玩忽職守、失職瀆職，縱容或包庇污染和破壞環(huán)境的行為。嚴重損害了環(huán)境執(zhí)法隊伍的整體形象。

3、環(huán)境行政執(zhí)法主體獨立性不高。由于我國環(huán)境行政執(zhí)法人員多數(shù)在市、縣一級。執(zhí)法人員的工資和任免都受到地方政府的制約。因此，一些地方政府為了追求經(jīng)濟發(fā)展而忽視我國環(huán)境的保護。公開限制環(huán)保執(zhí)法部門依法行政，在大量進行招商引資的同時以犧牲環(huán)境為代價，許多引進的建設項目對地方環(huán)境造成負面影響。導致一些“特殊”的污染項目長期得不到有效的環(huán)境監(jiān)管。

（三）環(huán)境行政執(zhí)法監(jiān)督機制不健全

1、監(jiān)督力量過于分散，彼此之間缺乏有效的協(xié)調(diào)機制。我國目前的環(huán)境行政監(jiān)督既有權(quán)力機關和行政機關的監(jiān)督，又有各種群眾自治組織的監(jiān)督，企業(yè)單位以及公民個人的民主監(jiān)督。監(jiān)督主體過多，監(jiān)督力量過于分散，相關的部門協(xié)調(diào)不夠、配合不力，彼此之間沒有形成監(jiān)督合力。環(huán)境監(jiān)督主體之間通常出現(xiàn)相互推諉、扯皮，依賴等現(xiàn)象。環(huán)境行政監(jiān)督體制受到嚴重的影響，進而影響了環(huán)境行政執(zhí)法監(jiān)督的效果。

2、內(nèi)部監(jiān)督機制不健全，對環(huán)境行政執(zhí)法監(jiān)督力度不足。由于我國環(huán)境法律、法規(guī)原則性的規(guī)定比較多，相對應的環(huán)境保護行政主管部門具有較大的自由裁量權(quán)，環(huán)境行政主管部門在環(huán)境執(zhí)法過程中存在隨意性和盲目性。這種無監(jiān)督制約的執(zhí)法行為，難以保證處罰決定的合法、公證性。環(huán)保部門的層級監(jiān)督就顯得尤為重要。我國各基層環(huán)保部門的監(jiān)督機制水平各有差異，從而造成執(zhí)法力度不平衡的現(xiàn)象。

3、公眾環(huán)保法制觀念淡薄。目前我國公眾環(huán)境法治觀念淡薄，環(huán)境法律意識和環(huán)境知識水平還都處于較低的層次。這種淡薄的法治觀念及其行為是導致環(huán)境問題嚴重的重要原因。在發(fā)展經(jīng)濟和環(huán)境保護的同時，往往只注重傳統(tǒng)意義上的技術(shù)可行性、財務可行性和經(jīng)濟可行性，先發(fā)展經(jīng)濟再保護環(huán)境。許多的人認為環(huán)境保護是國家機關的責任與自己無關。甚至有的人合法權(quán)益受到侵害也不愿或不敢拿起法律武器維護自己的合法權(quán)益。最多向環(huán)保部門投訴來解決問題。公眾環(huán)保法制觀念淡薄導致參與環(huán)境監(jiān)督意識不強，環(huán)保執(zhí)法因此失去了群眾基礎。

三、完善我國環(huán)境行政執(zhí)法的對策

（一）完善現(xiàn)行立法

1、隨著我國經(jīng)濟體制的變革和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的選擇，各個領域都發(fā)生了深刻的變化，法律法規(guī)也應作出相應的修改和調(diào)整。出臺一些相關高質(zhì)量的法律法規(guī)及配套規(guī)定，保證其應有的地位和權(quán)威。賦予環(huán)保行政執(zhí)法部門相應的行政強制權(quán)，如可以采取查封、凍結(jié)、扣押、沒收、責令停產(chǎn)等必要的強制措施。同時立法應當避免過于原則和粗略，增強其在實踐中的可操作性。為解決環(huán)境糾紛提供法律依據(jù)，以更好地適應社會發(fā)展的需要。

2、加強地方環(huán)境保護立法，提高立法質(zhì)量。使國家與地方的法律法規(guī)互相配套，保證國家法律在各地有效實施。此外由于中國地域遼闊，各地環(huán)境污染與自然資源狀況差異大，全國性的法律規(guī)范不可能包容各地的具體情況，環(huán)境保護的地方性立法具有可行性。而且由于地方性立法的直接針對性和對本地的直接重要意義，更容易產(chǎn)生實際效果。

3、進一步增強現(xiàn)行法律的可操作性。盡管我國環(huán)境法對環(huán)境污染和破壞環(huán)境的行為明確規(guī)定了應承擔的法律后果。但是在實踐生活中有大量的環(huán)境違法行為得不到有效地懲治。這不僅嚴重影響了我國環(huán)境法的嚴肅性，而且對對我國整個法制建設都帶來了極為不利的影響。因此，需要修改和出臺與部分環(huán)境保護單行法的實施細則，加強各立法之間的關聯(lián)性，增加可操作性條款以及加以修改，讓環(huán)境行政執(zhí)法有法可依。

（二）完善環(huán)境行政執(zhí)法體制

1、充實和健全環(huán)保執(zhí)法機構(gòu)，提高環(huán)保執(zhí)法人員的素質(zhì)和業(yè)務水平，充實和健全基層環(huán)境保護機構(gòu)。首先，縣級以上的必須要單獨設置環(huán)境保護管理部門，并且環(huán)保執(zhí)法工作的經(jīng)費要等到落實。其次，增加環(huán)境執(zhí)法人員，必須嚴格把關，優(yōu)先選擇年輕化、知識化、能力強的人進入環(huán)保執(zhí)法部門。改善環(huán)保部門人員的專業(yè)知識結(jié)構(gòu)，提高執(zhí)法人員的素質(zhì)。

2、加強隊伍建設，提高執(zhí)法水平。提高執(zhí)法人員的素質(zhì)，建立一支素質(zhì)高的執(zhí)法隊伍，為完善環(huán)境行政執(zhí)法提供有力的組織保障。首先，對執(zhí)法人員加強業(yè)務培訓，提高執(zhí)法隊伍的業(yè)務水平，培養(yǎng)執(zhí)法人員的創(chuàng)新能力，改進以往的工作方法，做到科學執(zhí)法、文明執(zhí)法。其次，制定相應的環(huán)境執(zhí)法人員素質(zhì)標準，對環(huán)境執(zhí)法人員的選聘嚴格實行公開招考錄用，經(jīng)考核通過才能上崗。最后，引入競爭機制，實現(xiàn)人力資源優(yōu)化配置，提高環(huán)境執(zhí)法人員的工作積極性和主動性。

3、強化環(huán)保行政主管部門的行政執(zhí)法權(quán)力，提高環(huán)保行政主管部門的行政執(zhí)法能力。在生活中我們不難發(fā)現(xiàn)通常存在一種普遍的社會現(xiàn)象，即“法律的實現(xiàn)雖然不是必然地需要強制，但是沒有強制作為后盾，法律的實現(xiàn)也是難以想像的。所以，有必要賦予環(huán)保行政主管部門查封、凍結(jié)、扣押等必要的強制執(zhí)行權(quán)力，使環(huán)保執(zhí)法真正地硬起來。

（三）建立有效的環(huán)境行政執(zhí)法監(jiān)督機制

1、理順監(jiān)督主體之間的關系，建立有效的協(xié)調(diào)機制。我國環(huán)境行政執(zhí)法行為的監(jiān)督具體如下：政府環(huán)境執(zhí)法行為由立法機關監(jiān)督;環(huán)境執(zhí)法行為由國家檢察機關、行政監(jiān)察機關監(jiān)督;上級環(huán)境行政機關對其下級機關執(zhí)法行為的監(jiān)督。由于監(jiān)督主體多，若不能明確各主體之間的職責那么眾多的監(jiān)督主體便難以形成合力。因此，要理順環(huán)境行政執(zhí)法監(jiān)督體制，明確執(zhí)法監(jiān)督主體的職責權(quán)限，強化執(zhí)法監(jiān)督手段，使環(huán)境行政執(zhí)法監(jiān)督全面步入法制化的軌道。

2、建立內(nèi)部監(jiān)督約束機制。近年來，我國《監(jiān)理工作程序》、《環(huán)保系統(tǒng)六條禁令》、《環(huán)保人員職業(yè)道德規(guī)范》等內(nèi)部規(guī)章和文件的發(fā)布，為環(huán)保執(zhí)法人員開展執(zhí)法工作提供了行為規(guī)范，環(huán)保工作人員的執(zhí)法行為得到有效規(guī)范。執(zhí)法部門及其執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中要對自己的執(zhí)法行為負責，發(fā)生過錯要承擔相應的法律責任。并且將責任制的考核結(jié)果作為評價干部政績、年度考核等級和干部獎懲的依據(jù)之一。有利于提高執(zhí)法人員的綜合素質(zhì)促進環(huán)保。執(zhí)法工作的正常開展。

3、完善社會監(jiān)督機制，引導公眾參與監(jiān)督。加強環(huán)境宣傳教育，提高公眾的環(huán)境意識。提高廣大公眾的環(huán)境意識和環(huán)境法制觀念，是解決環(huán)境行政執(zhí)法中許多現(xiàn)存問題的有效手段。其根本途徑就是大力開展宣傳教育，普及環(huán)境保護法律法規(guī)，以及通過利用新聞輿論加強宣傳教育，擴大媒體宣傳報道，形成良好的環(huán)境執(zhí)法氛圍。

總之，我國環(huán)境保護執(zhí)法任務仍然艱巨而迫切，環(huán)境行政管理部門的執(zhí)法能力與環(huán)境保護的實際需要之間尚存很大差距，這要求環(huán)保部門切實改進和加強環(huán)境行政執(zhí)法，提高執(zhí)法的效率，提高執(zhí)法人員的素質(zhì)，加強環(huán)境行政執(zhí)法監(jiān)督，同時也要求全社會、全民團結(jié)起來共同努力，再建我們美好的家園。

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（作者單位：昆明理工大學法學院）